作为一种社会逆境的“敌人”，对于政府来说同时又是一个有利条件，这中间的矛盾证明了一个具有重大理论意义而且与政策制定相关的观点，即在政策制定的逆境与社会逆境之间没有必要完全等同，尽管这些情形往往会程度不同地相互重叠。民主制度的逻辑尤其旨在扩大对社会（这本身是一个困难的概念）“有益”的条件与对政府（也是一个困难的概念，与第一个概念完全不同；这里我避免使用“国家”这个概念，因为后者会使所用术语更为复杂，而不会使现在考察的问题明确）“有益”的条件之间的重叠部分。
历史上出现过的或现存的任何制度都远未完全成功地克服这种社会与政府间的差别和矛盾；而且要取得成功，似乎是现在能设想出来的任何统治形式所力所不及的，除非在远离现实的乌托邦中。
武力垄断减少正如马克斯·韦伯详细论述以及其后一些类似的陈述反复说明的那样，政府的一个主要特点是对武力的有效垄断。这一条件的内涵需要扩展，以便包括政府在必要时运用它对武力的垄断来实施其决定的能力与意志。在满足这一条件方面最近存在的重大缺陷包括：（1）西方民主政府动用武力来充分实施已宣布决定的意志与能力减弱，因为社会价值观反对采取这样的行动；（2）即使得到民主制度中大多数人的支持，但如果所作决定的执行可能需要武力威吓或真正动用武力，政府决策时就会更加广泛但仍很明显地表现出犹豫不决；（3）政府一反这些约束，日益将好战的少数行动看作是可以允许的一种政治行为方式而加以接受，甚至某些民主国家在一定程度上支持恐怖主义，如在种族冲突中。所有这些变化合在一起，就改变了政府的一个主要历史特征和基础，而这种特征和基础对于政策制定是十分重要的。
信誉降低“政府会实现其诺言，能提供所期望的利益”的那种信誉正在降低，尽管偶尔也有回升（这里又需要一种历史的考察。例如，对尤里乌斯一皑撒的信赖程度下降这一事实需要重新解释，这会给关于对政府信赖的一般理论补充一个必需的方面）。其突出的原因有以下三个主要方面：
1.民众普遍十分担心的一个问题是可能爆发核战争，而多数政府显得与这个问题毫不相干，因为它们对于核战争的爆发无能为力，这样就导致政府的信誉下降。
2.在大多数西方民主国家，政府不能有效地解决相对的经济衰退，同时又伴有非常明显的失业现象，这也是导致信誉下降的一个重要变量。由于缺少应付这种局势的公认信条，因而使这个变量的作用进一步恶化，因为缺乏公认的信条导致了大多数民主国家在政治上动荡不安，使政府更加不可相信。
3.在另一个完全不同的层次上，由于要求公开化的立法以及大众媒介的作用，政府最核心的过程也在公众面前曝光，这就打破了那种认为“那些高高在上者知道他们自己的所作所为”的神话。广泛地抹去政府的神秘色彩，揭去政府的神话外壳，以及高层决策现实情况的有关信息向大众的扩散等，进一步降低了政府的信誉。（一个突出的实例是英国播放的电视连续剧《好好大臣》，这在二十年甚至十年前还是不可想象的。）政治资源分裂政治学文献中对政治分裂的探讨相对比较充分。这些文献探讨的内容涉及意见不一致、狭隘利益集团、地方主义充斥、众多的政治活动家集团、结盟减少和选民发表意见的能力越来越强、政治行动委员会、种族政治的复兴、各种形式的政治运动，等等。传统党派的崩溃及其内在动力的改变是政治分裂的一个重要原因。并非所有西方民主国家的政治分裂程度都相同。例如，奥地利仍具有相当协调的社会政治结构，使政府在许多问题上（当然不是在所有问题上，如核能问题就是一个重大例外）能进行一致的政策制定。总体发展趋势似乎是政治分裂会越来越加剧，这会给政策困境和政策制定质量造成十分严重的后果。
政治的变化对本书来说是一个十分突出的方面，它与政策制定紧密相关，是政策制定的一个基础与资源，是对政策制定的一种约束力量，同时也是政策制定所瞄准的一个目标。本章的后面部分，将对一些政治变革的深层潜在原因进行思考。这里，首先需要提到另外一些特征，尤其是下列发展趋势值得注意：
1.分歧越来越多，直至出现第二级分歧，即对彼此的分歧是什么而存在分歧，乃至所谓的第三级分歧，即对分歧怎样努力达成一致而存在分歧。
+2.政治浪漫主义和政治神学的色彩加强。例如，唯物主义价值观与后唯物主义价值观（这是一个值得怀疑的名词，尤其是它所包含的暂时性以及可说是“必然性”的内涵）的冲突、围绕能源与防务方面核政策的冲突都越来越带有教义冲突的特色，而且这种情况出现在有着非常强大民主传统的国家。现在，空想和迷信重新开始复兴。特别是它可能给未来的政治承受力造成可怕的后果，直至产生一种新的“文化绝望的政治”，在这样一个时期，“迷信”心理学也许会变得越来越重要。
3.向抗议以及表达意见和非难的政治发展趋势越来越强，包括像瑞典这样政治交流十分可靠的国家也有这种趋势，甚至有“造反”的可能。在奥地利，关于核能问题进行的公民投票；在挪威，关于是否加入欧共体进行的公民投票，都将整个政治统治集团打得大败，这是意味深长的。向“好打官司的社会”发展的趋势也许与这种现象有所关联。
4.参与政治的民众大量减少（例如在瑞士，参加投票表决与选举的人数下降）与小团体活动加强这两种趋势也许会在所谓的“狂热政体”方向上结合起来。
5.与上述变量相关的还有下述变量：对政府的政治支持减少，公共权威越来越成问题，程序上的一致越来越不充分和遭到侵蚀，总之，政策制定的政治基础正在减少。
这些变化中有许多可总结为一句话，即在西方民主政体中，国家的权力正在缩小，这削弱了政策制定的一个必不可少的基础。当然，我认识到了这句话引起的许多问题，如“国家”一词的使用以及语言符号“权力”的多义性，然而这句话仍揭示了政府中枢决策系统在所处社会中面临的主要逆境之一。
为避免论述失之偏颇，有必要考虑到抵消上述变化后果的力量也同样在起作用，有些分裂趋势也许只是暂时性的。例如：各种运动可能自行精疲力竭而偃旗息鼓；抗税活动也许只是昙花一现，而且也不如想象的那么激进；选举行为也许会相对稳定，而且它受个人情况的影响比受全国观点的影响要小；在主要的民主国家中，政治承受力仍然很强，尽管在某些方面已开始表现出紧张；温和主义者以及非激进的社会主义保守党派在许多国家成绩卓著；关于常规的政治参与的研究结果也许仍然是正确的，只偶尔有一些暂时性的起伏。
此外，新型的政治结构也变得更为重要，也许会对政治分裂起补偿作用，如法人政治与三权分立结构、商议制、庇荫政治等等。在有些方面，政策活动家人数的增多和政策渠道的扩大，会提供更多的预备支持者，从而也能扩大政策制定的灵活余地。即使在像爱尔兰这样分裂的社会中，也仍然存在合作。尽管如此，在西方民主国家中，政策制定的政治基础出现分裂仍是一个主要的政策困境，它会导致完成主要政策任务所必需的政策制定的权力政治资源短缺，本书后面将对此作更为充分的探讨。
发展中国家往往因为没有持续的国家传统，以及由于加速社会变革必然造成的社会大动荡，因而会遇到一些特殊的政治困境，共产主义国家目前也遇到一些特殊的困境。
在此我们撇开这些特殊困境不谈，需要提到的是代价越来越高、局势不断发展的全球性政治分裂。从整个世界看，尽管人们都希望政治资源的分裂势头逐渐减弱，尽管人们越来越认识到日益需要全球性的政策制定，但是，政治资源的分裂势头仍然长盛不衰。地区政治联合方面取得的一些进步（主要是在欧共体内）虽有补益但作用有限，它不能充分补偿整个分裂趋势。民族主义情绪可能高涨，尤其是在第三世界，这完全可能使局势更加恶化。
一方面，存在着全球性的政治分裂和可能的全球性衰退，另一方面，各国之间越来越紧密地相互依赖，产生了一种“世界体系”，这两方面之间日益尖锐的矛盾相对于其他时期来说，是当代以及可预见的逆境所独有的特征之一。
政治经济综合征这种综合征后果严重，它揭示了造成日益恶化的政策困境的一部分动因。其中的主要因素包括：
1.利用经济手段来赢得支持，特别是在民主国家的选举之前，政客们会采取这种行动。它是形成政策一选举循环的一个主要原因。地方一级政府发生的类似现象也颇为有趣。
2.在更深的结构层次上，资本主义、自由主义与大众民主之间存在尖锐的矛盾。例如，资本主义允许甚至鼓励和需要资本积累、经济权力集中以及巨大的收入差别；自由主义一方面支持经济自由，另一方面又支持公众对经济秩序提出批评；而大众民主则可能提出使经济崩溃、支持实行经济权力所不可接受的经济变革的要求与期望。在文化层次上，更为根本的矛盾也在起作用，如基本价值观与基本社会制度之间的冲突，一种越来越强的“权利”意识与工作伦理之间的冲突。
必须记住，冲突与矛盾是社会和历史进程所固有的，它们通过政治经济表现出来。其他社会制度也有其自身的矛盾与冲突，如所有第三世界国家普遍存在传统主义与现代化之间的矛盾。在既定历史条件下，什么类型的统治包含的矛盾与冲突带来的利益或成本更大，这个问题具有重大的理论意义，也具有一定的实践意义，尽管实际运用会很困难。后文还将论述上述问题有限的几个方面。在此，这段论述只是将对现代民主国家中存在的矛盾与冲突的考察置于一个比较框架中，我认为这是十分必要的，可惜许多“关键性”文献都忽视了这一点。
3.在民主国家中，只要经济迅速而稳定地增长，能提供充足的新资源来满足越来越多的以及相互对立的要求，那么，无需存在公认的敌人也能应付这些潜在的紧张与压力。
如果经济增长衰退（无论其主要原因是外部因素，还是内在的动力与政策缺陷），则其直接后果就是，政策制定和政治的一个主要资源，即可供分配的利益遭到侵蚀。政治就从一种增益博弈，即冲突集中在谁得到的多和谁得到的更多这个问题，变成了一种零和和负增益博弈的情形，即有些人会什么也得不到，而有些人则必须放弃一些在某些国家被认为是半神圣的利益。
4.处理经济问题公认的指南遭到怀疑，如凯恩斯主义经济学在经济现实中的应用出现的问题以及经济学家在政策制定核心智囊团中地位的升降（论述政府中经济建议的少量著作更多地着重于升的一面）便说明了这一点。这种政策指南的破碎反过来又进一步降低了政策制定的质量，削弱了权力政治对政策制定的支持力量，也使政府的信誉下降。
上述四个因素与更为广泛的社会过程，如经济富裕的长期影响，为适应变化的经济形势进行的结构调整以及上文已提到的价值观变化等等相互作用，从而导致一种综合征，一旦这种综合征变成恶性的，它就会产生深远的后果。
以一个尽管十分复杂但相对较为明确的问题为例，持久的大规模失业对社会和政府的影响是一个十分不祥的未知因素，它尤其需要重新考虑工作这一概念。希望经济衰退会在公众的漠不关心与不断增长的自给自足中找到其最低点，是一个十分缺乏说服力的预言，在社会史和政治制度史中几乎没有任何根据。
缺乏可靠的政策指南与政策问题的转变有关，但又超出这些变化的是刚刚说明的缺乏可靠的政策指南问题。前面提到的凯恩斯主义经济学以及其他经济学说的危机充分证明了新形势对公认的政策学说的效用与可靠性的破坏作用。由于大量贷款带来的影响值得怀疑，建立世界经济新秩序以及其他现有的备选方案无论在经济发展理论的假设方面，还是在可行性方面都没有前途，因此对于如何处理填补各国之间差距的世界经济，目前尚无良策，这进一步说明现在政策指南的缺乏。将现在这种情况与维多利亚时代的经济学在第一次世界大战后的失败以及在此之前许多英国经济思想对解决大英帝国面临的迫切问题毫无效果等加以比较，是很有启发意义的。
工业政策方面所做的努力也提供了相关的证明：西方社会尝试过的处理结构性工业问题的所有方式都不妥当，“抗丹税”①这种福利国家思想作为一颗给政策指明方向的星辰已经陨落，对采取什么措施来解决青年失业问题缺乏主张，等等。在许多第三世界国家，对于如何在发展经济的同时有效地防止日益增大的劳动力过剩，尚缺少备选方案，这说明了另一种形式的政策指南严重缺乏。
经济滞胀只是一大堆政策难题中的一个突出实例。事实证明，解决这些难题的刀刃变得越来越钝。我们无需走到简单化的平均主义这种极端，教育在减少大量社会不平等方面的失败，又一次说明存在一种被人们广为接受的、慢慢才能认识其错误导向的政策指南；至于许多日趋恶化的政策困境，不只是因为缺少资金和没有政治权力等妨碍了作出充分适当的反应，而往往主要是因为缺乏良好的政策主张。
政策制定中必须承担的“风险处理”这一繁重任务，提供了一个有趣但不同的实例说明。一方面，对待风险的文化态度不断改变；另一方面，一些重大问题的政策制定必然在本质上越来越需要进行模糊的赌博，这两方面造成的问题目前还没有可用以指导政策的指南来加以解决，这个任务远远超出了传统上对危险的处理。政策导向的系统思想刚刚才开始面对这类问题，更谈不上涉及所需要的政治革新了。
不妨再深入一步，考虑下述观点是颇有意思的，即焦虑（比不安程度更深）表现出一种尽管分散模糊但却十分重大的困境，而防止与避免焦虑，就成为政府的一个越来越重要的职能。但是，一旦经济安全网不够充分，根本就没有履行这一职能的良策，也许就会需要“心灵术”。
再对全球性问题稍提一笔，目前提出的处理这些问题的大多数意见要么纯属空想，要么庸俗不堪，而且常常是两者兼有。