另外必须说明的是，突然而明显地将人引入歧途的政策指南或缺乏任何政策制定模型的恰当指南所产生的消极后果，如退缩到政策教条之中，寻求“强硬领导人”，以及有时最为危险的是寻找替罪羊和敌人以便将罪责全推到他们头上。在处理问题的能力日益下降，各种分歧越来越多，民众的焦虑感与日俱增，对政策的相信程度越来越低以及上述方面的综合结果--处理问题的能力进一步降低之间发生的正反馈，很容易就能使困境逐步升级，使政策制定的质量螺旋形地下降。
历史的独特性
如果以历史的眼光来考察目前的政策困境，就会发现一个自相矛盾的两面组合--一方面，人类的生活条件在物质成就、人权以及知识方面都优越于任何一个历史时期（精神成就和“幸福”程度难以作有意义的比较；而“人类的需要”这一概念则过于捉摸不定和意识形态化，因而也不可能对比较性的“需要满足程度”进行有意义的探讨）；而另一方面，无论在主观上还是客观上，当代人类都处于严重的甚至是危险的政策困境之中。用历史的眼光来考察，能将现存的问题与人类的追求置入恰当的历史比较框架中，也揭示了人们对政策“成就”和“困境”的认识与理解具有受到时代和文化限制的相对性。
在更为具体的层次上，同过去形势进行的宏观比较使目前以及可预见的逆境的下列独特特征明显地表现出来：
1.一种“世界体系”的产生，它构成了各个国家政策制定的一个相当密集的环境（可同人类决策周围具有广阔空间的早期，以及后来世界的大部分都是霸权国家进行国家政策制定的次级对象的时期相比较）。世界体系不仅是一种密集的政策制定环境，也是一种能动的环境，它以多种方式影响着各国的政策制定，并且同作为占统治地位的、互不联系的行动者构成的民族国家完全分离。
2.下述宇宙论的公认，即认为逆境主要是由人类造成的，易受人类处理措施的影响，而不是必须以宿命论或祈祷式的反应来默然接受的上帝的所作所为。
3.与上述特点部分相关，但又超出这些特点的是：集体主义的兴起，现代政府的规模与范围前所未有（这同古代的官僚帝国相比较未必是事实），以及政府被期望能照顾到所有主要的困境。
4.大众对逆境形象作出的反应带有更大的政治分量，这些反应本身就是政策制定困境的一个组成部分。这种现象现在的表现形式与罗马以及古希腊等时期群众发挥的作用不同。
5.相对于历史上任何国家组织使用的工具而言，现有政策工具的力量简直强大无比。这主要是科学技术发展的结果。现代大众国家的结构以及认为广泛自觉的政策制定是影响未来面貌的一种方式的思想也几乎同样重要。所有这些将政策制定置于一种完全不同的情形中，使政策制定的潜力--无论是使局势好转的潜力还是使局势恶化的潜力，都要大得多。
6.知识的产生与应用在形成政策问题以及制约对这些问题的处理方面发挥的作用比以前大得多。
7.整个政策制定文化似乎完全不同，当代的政府中枢神经系统将从人类社会刚刚开始起就一直存在的决策成分与先进的理性、科学成分结合起来，所有这些又受到一种独特的“现代”世界观的指导。
尽管目前的逆境具有诸如此类明显的特殊特征，但历史比较可提供颇能说明问题的对应物，也有助于通过证实和证伪推断结果这一突出途径来导出一般化的命题。特别是与各个超变化（即变化自身形式发生变化）时期进行的比较十分富有启发性。例如，从共和国末期的罗马、帝国晚期的罗马以及文艺复兴时期的意大利城邦的历史中，可以了解到许多关于政策逆境的性质以及对逆境的反应形式等方面的知识。1929年至1939年的大萧条经历与目前的困境则直接相关。通过对历史材料的重新加工，可能得出一些有益的结论，这一点本书后文将予以探讨。这里不妨举一个例子，例如社会和政府在本质上正确地察觉根本的变化和正确地估计逆境出现的时间周期的无能，这就是通过历史比较得出的一个主要结论，也可借助历史材料得到更充分的说明。本书将不时地在适当的地方运用历史材料来揭示逆境的一些恒常不变和随时间变化的主要特征及其处理方式。
历史给予我们的一个主要教训是，预测政策困境的做法是十分值得怀疑的，过去尤其是在变化不定的时期作出的预测很快就会被证明是完全错误的。部分因为现在人们对历史有更多的了解，所以现在对现实的理解深度远远超过罗马时代，也超过意大利城邦时期。同时，人们也千方百计地努力优化预测方法。尽管如此，对于人们超越现行文化观念的能力与把握超变化能力的各种根本限制仍然十分顽固和有力。因此，在接受下面对逆境的未来状态（即在未来可能呈现出的各种面貌）提出的看法时必须有很大的保留。但是，首先我们需要提出一些一般化的假设并作出一些解释的尝试，以此来重新加工那种对某些逆境特征进行的片面考察。这类尝试是任何关于未来思想的前提条件，它至少必须建立在对目前现实及其潜在的长期过程的了解基础上。
一般化命题
从上文对经挑选的政策困境特征的零碎描述到一般化的概括，并运用前面提出的那套概念，似乎可合理地提出下列关于现存逆境的命题：
1.政策逆境十分复杂，也就是说，包括许多相互作用、无法明确地简化为几个原因的能动因素。
2.根据现有的政策备选方案，大多数政策困境似乎都是难以摆脱的。这是不可避免的吗？也就是说政策困境在本质上就是“不可解决的”吗？在多大程度上这是一个持久的还是暂时的政策制定缺陷问题？对此现在还没有答案。
3.部分政策困境是统治机制外生的，由社会、技术、经济、文化等各个方面的因素造成；另一部分政策困境是统治机制内生的，例如与政治的主要特点相关；还有一部分政策困境是超社会的，其性质具有多国性和全球性。
4.目前对“困境”或“逆境”形势的归类受到当代文化和世界观的严格制约。例如，历史上“贫困”时而被当作政策问题，时而又被当作非政策问题，这就是充分的证明。以历史的眼光来看，现在人类在许多方面比以前好得多，只是政府使用的全新而强有力的政策工具在本质上带有更大的危险。反过来，后代将如何看待我们这个时代也是我们无法预计的。
此外，现在仍然存在关于逆境认识的“客观性”以及各种“主观性”问题。在许多方面，逆境认识的形成本身也是对逆境的一种重要反应。对逆境的认识，作为政府中枢决策系统对逆境的一种反应，与政策制定反应密切相关，因而，在下一章中考察这种逆境认识的正确与歪曲问题将更为方便。
理论假设
关于造成目前和可预见的政策逆境的根本动力与过程的理论假设，同形而上学和世界观部分重叠。但是，对一些相关的思辨性假设作一番考察，可使人们在某种程度上意识到也许起作用的因素，即使这些假设难以概念化和不可能得到证明或反驳（因此，有些观点认为它们超出了“科学”的范围）。
要简要地考察这些值得怀疑的假设，首先需要提到一些关于一般困境跃变的思辨性观点。然后，再考察那些关于政治困境的可能原因，即关于根本动力和因素的更加具体的看法。
关于一般的困境变化对困境变化进行的最为抽象的探讨，就是将历史进程看作按辩证的跳跃、“灾难”变化、S曲线、L曲线或U曲线、钉状曲线以及波状曲线发展。有些表面化的资料可以证明革新、全球政治、经济等各方面是以某些波浪或循环图式发展，这些资料根据虽然有趣，但不应被错误地当作可靠的经验根据，来证明以现有的科学思维方式最多只是思辨性假设的种种观点。这个警告同样也适用于阿尔贝特。0.希施曼提成的一个有趣命题，即社会行为的主要方式周期性地在私人利益和公共行为之间相互转换。
由矛盾的累积导致的变化是以上这类解释的一个子范畴。一种重要的情形是，有时对发展趋势的推断明确地表示即将会出现一种不可能出现的形势。罗马俱乐部的报告--《增长的极限》就是这种预测中最著名的实例。在此，我不想揭示诸如此类种种尝试的缺陷，为了说明那些引起常与严重逆境相联系的变化的根本过程，这种方法在技术上最为完善。但是计算机的广泛使用并非一定就会产生知识。许多潜在模型即使在最好情况下也是值得怀疑的，历史的进程与任何这类简单的图式都不相符。
根据下列因素对当代困境累积进行的解释较为具体，但仍具有思辨性：
1.西方文化和社会遭受的多种冲击造成的综合影响。
这些冲击包括：两次世界大战、殖民地的丧失、以日本为首的非西方社会的经济起飞、东西方的分裂、在主权国家中成为少数派以及核战争的阴影等。
2.错误的宏观政策造成的结果。这些宏观政策包括极度扩大对私人需要的集体责任，鼓励劳动力移民、高技术出口等等。对于在许多社会中造成更加严重困境的宏观政策，许多第三世界国家实施的一些发展政策以及西方国家的某些援助政策能当作充分的证明。
3.向一种不同社会的过渡阶段。例如“后工业主义”的各种观念以及在吸收全新的技术、对新的全球形势作出反应的同时缓和各种冲突，便是人们关于这类新型社会的构想。
4.国际体系的种种转变。在这些转变中，部分与不同国家处在不同的现代化与工业化阶段相关，与自然资源的分布状况有关；部分则与前面所提的“世界体系”的产生有关。
5.文化领域发生的变化。文化通常被视为一个半自变量，从生活方式到“现代性事物”都属于文化的范畴。这个变量将在下面论述政治困境的内容里予以说明。需要再次提到的是，在考察文化变量时需要小心，由于它们容易受时尚和不适当的道德判断的影响，因而往往造成政策困境。
例如，如果没有严格的定义和界说，堕落一词应当避免使用。对社会和文化进行的所谓心理分析尝试，如果只是把它们作为书本上的假说来接受，还是颇为有趣的。