概念问题与方法论问题
与现代国家在历史认识上的巨大成就以及在解决一些尖锐社会问题（如恐怖主义）方面过去和现在取得的成功完全无关，当代政策制定的一个主要特征就是越来越明确地意识到那些阴暗面问题。尽管有关部门和学术论著以及大多数所谓的社会问题教科书，对这个问题往往只是进行了一些肤浅的研究和不完全的诊断（更不必说那类教条主义论著中的武断误解），但就总体而言，人们对逆境已有所认识，也确实作出了各种反应。
考察政策制定对逆境的主要反应模式会遇到大量棘手的问题，包括概念及方法论两方面的问题。如区分与逆境无关的政策制定动力和作为对逆境作出反应的政策制定动力就相当困难；也很难构建一门有用的主要反应模式分类学而不失掉客观现象的丰富性；而且对各种反应模式的概括也很难得到经验证明，因为有些反应模式取决于特定的逆境特征、民族文化背景、政策制定传统以及偶然性因素（如强硬派领导人的出现及其偏好）等等。
在着手进行论述之前，有必要选择恰当的论述层次，这进一步证明了方法论和概念上的困难。考察对逆境的反应，我们可以在四种“纯类型”的层次中作出选择：
1.社会过程层次。在这个层次上，人们以“挑战与应战”、“社会进程”或其他相关图式来思考人类和社会的演进及其过程，由此形成了各种宏大的历史观。如伊莱亚斯、罗斯托、汤因比、施本格勒以及其他一些人的理论，乃至关于人类进化和进步的灾变论。
2.宏观反应层次。在这个层次上，研究的主题相对有限，主要侧重于研究对确定逆境的普遍社会反应，这些确定的逆境包括强行移民、战争或瘟疫等。
3.中观反应层次。在这个层次上，我们研究的是社会系统的某些部分对各领域内的逆境作出的中期或短期反应。前面已引述的《罗马政府对危机的反应》提供了一个与本书密切相关的证明。该书着重描述了在大约一个世纪的时间里，罗马政权对普遍而已确定的社会逆境作出的反应。
4.微观反应层次。在这个层次上，研究注意的对象是具体社会实体的个别决策或行为所表现的特定反应。因此，商业公司、政党、工会等对逆境作出的反应都属于这一层次的研究范围。还有一些对逆境中采纳和执行的特殊政策的研究，这类研究尽管存在但不多见，如能源问题及地区性灾害问题研究。
上述几种纯类型的区分中还可进一步作细微的区分。
研究时可根据需要采用不同的分类组合。也可针对对多种逆境形式所作的反应提出~种组合性、整合性或综合性理论。但是，由于有关知识极为贫乏，如果现在就着手构建这类理论，未免过于鲁莽。
将这些区分应用于对逆境的政策制定反应这一更加有限的课题，一种较为理想的方法就是综合大量的微观反应研究，形成总体的结论，并直接研究高层的政策制定行为，从而得出中观层次上的可靠结论。通过富有启发性的历史比较，中观层次上反应的发现或许可以引出一些宏观层次上的命题，乃至关于整个历史进程中政策制定的命题。例如，我们也许可以就政府中枢决策系统的缺陷及其对逆境的反应作为国家衰落的一种要因所具有的重要作用，提出一些推测性的假设。
当然，现在还缺乏采用这种方法的知识基础。例如，没有多少研究考察过具体政策领域对目前逆境的特定反应，尽管学者们对这一论题某些方面（如“减产管理”）的兴趣日趋浓厚；也极少有研究涉及高层决策者及政策制定组织在逆境条件下的行为；关于个体与群体在外在压力下决策行为的心理学研究尽管不无启发，但能否适用于持续逆境压力下的高层决策者还值得怀疑，对持续压力下的组织行为则考察得更少，而触及这一论题某些部分的少数研究在结论上又有失片面。
关于政府对战争反应的系统研究几乎是一片空白，这反映了一般的政治学与专门的政策科学目前的研究状况。
尽管对战时经济问题的教训已有所考察，关于调整政府机构以适应战争需要的问题也偶有涉及，有关特定问题的处理过程与方式也开展过一些研究，但是作为一个整体，这一论题却被严重忽视。同样，对于在大萧条时期调整政府机构以适应当时形势需要这一课题，也只有一些彼此各不相同的研究进行过探讨。
因此，现在极度缺乏历史比较研究。由于对当前逆境的主要反应还处在开始阶段，因而这种忽视就更加令人不安。由于逆境状态的进一步变化、政府中枢决策系统内部的不断发展以及各种反馈作用（如来自具有政治影响力的公众的反馈）等的影响，对逆境的反应模式随着时间的推移而演变，表现出一个连续而多样的过程，因而必须动态地考察对逆境的反应模式，这样，缺乏历史比较研究就成为一个重大困难。
为了在探讨政策制定对逆境的反应这一基本课题时克服上述局限，本章将采用以下策略：
1.首先，我们将初始反应模式与连续的动态过程区别开来。前者是指对新认识到的逆境作出的最初政策制定反应，而后者则指初始反应后的各种连续性过程，诸如逆境的进一步演变、对政策制定的反馈以及后来的政策制定反应模式。这是对同一过程的人为分解，但在分析上区分不同的反应阶段，更易于揭示出反应过程的一些动力。
2.除了对逆境的主要政策制定反应模式之外，我们还将探讨政治公众（指具有政治影响力的那部分公众，他们往往活跃于各个政治组织）对逆境的某些反应，这是为了考察不断演变的政策制定反应模式的主要动力。
3.本书将综合各种政策制定反应模式，而中央政策制定过程系统不同部门之间的差别以及各个逆境领域的不同反应则受到忽略。同样，不同国家以及不同社会制度在对逆境的政策制定反应模式上的重大差别也只是附带提及，尽管这是一个需要系统研究的重要课题。虽然在这方面已作过一些尝试，也开展过一些有助于此的具体国家研究，但由于当今的各种逆境综合征发作时间太短，又缺乏相关研究，因而不可能提出显示各国、各领域反应模式细微差别的严密假设。
4.除了对逆境反应模式之一一一政策制定调整所作的考察主要是基于本书作者的一项实地研究之外，书中的其他结论都是以主观观察为基础，辅以广泛的访谈，在许多国家的长期生活与工作以及对绝无仅有的少量有关文献的加工而形成的。因此，这些结论只是作为印象主义的假设和进行系统研究的前提而提出来的。
5.与以上论述相一致，本书没有将特定的初始反应模式和随后的反应模式同各种不同的政治、社会以及文化变量联系起来。这方面的理论探索非常必要，但需要进行大量的历史比较研究，而且只有在经过更长的时间，形成了一种较理想的考察角度以后才能着手进行（但设计合理的纵向研究现在就应该开始）。
6.-种特殊的反应模式，即通过改进政策制定来更有效地应付逆境，在本书的中心论题中尤其占有突出地位。
我们将在前面已经提到的那项研究的基础上，对这一论题作更详尽的论述。
7.对现行反应模式的主要结论和假设作一番阐述之后，我们将提出若干理论假设，把某些初始反应模式和随后的反应模式与对不同结果的探索联系起来，这些结果是指政治体制和政策制定在未来可能呈现的各种状态。这就会触及许多我们尚知之甚少的问题，如社会动荡、政治变革、打破体制的负荷以及政府重组的可能性等。我们将对这些问题中的一部分进行分析，但不作深入考察。
8.本书第六、七两章所阐述的政策制定现状将有助于说明本章所探讨的政策制定对逆境的反应。因此，结合六、七两章的阅读将可以更深入地理解政策制定的各种现状、动力及其某些深层变量。
政策制定对逆境的主要初始反应模式
对逆境的政策制定反应具有各种不同的形态，并以不同形式的组合表现出来。有些反应模式相互抵触，也有一些反应模式则相互补充并常常一起出现。撇开这种相互依存性，在目前情形下，可以确定十一种主要的初始反应模式。
政府决策系统中逆境概念的形成：否认、简单化、客观外化、认知图式保持一致政府决策系统中的逆境概念是一种多种多样、形态不定的现象，难以研究。公开的政策制定行为只是部分反映了这些纷繁复杂的概念。开展直接的探讨是可能的，但现有的研究早已过时，而且也不完整。同样，政府中枢决策系统的逆境概念也是多种多样的，中央政策制定过程系统的各个组成部分在不同的时间会形成不同的逆境概念，在这方面，各个国家和不同的政体之间也存在巨大差异。概念的形成与纠正过程本身也千姿百态，并且同对现实的总体认识和评价能力紧密相关。对此，我们将在后文给予探讨。
尽管存在这些困难，但这一论题不能因为提出假设的根据不足而弃置一旁。逆境概念不仅是对逆境的一种反应，而且也是影响到对逆境反应的一个主要因素。因此，与其对这一关键反应模式置之不理，倒不如提出一些思辨性假设更为可取。
根据对少量相关论著的研究以及对许多国家决策者的广泛（尽管缺乏代表性）访谈所获得的印象，对逆境的一些主要概念形成的反应似乎包括以下几种：
1.否认逆境严峻的一面，诸如逆境的蔓延性与长期性。
例如，总以为经济萧条是暂时性的。不久即可复苏，这种倾向十分明显。许多经济顾问的经历都证明，高层决策者曾对他们施加强大压力，不让他们进行有悖于这种虔诚愿望的研究与预测，即使是“仅供您一人参考”的研究与预测也不行。然而，逆境的存在毕竟还是会影响到人们对现实世界的认识，现在很少有哪个政策制定者表现出维多利亚式的乐观主义情绪。
2.简单化地理解逆境的性质和原因，往往将其归结为少数几个因素。高层决策者固守对现实简单化理解的倾向非常明显，这在大多数访谈中可以看出，尽管他们总是试图在回答问题的方式上表现出复杂性来。高级公务员们也承认对逆境的认识存在极大的迷惑，有时坚持简单的解释，有时则退避三舍、漠然视之。
我们将在后文探讨的坚持某些政策教条这一反应模式，同这里讨论的简单化反应模式紧密相关，也就是说，教条思想支撑着对困境作简单化解释的封闭性思维。
3.将逆境的原因加以外化或转嫁。在现实中可以发现一种强烈的倾向，那就是将逆境的原因用某些现代的“上帝意旨”的因素来解释，如“国际货币体系的作用”。在有些国家，政府往往指责某些准敌对势力或另一政党组阁的前政府造成了目前的主要逆境。在实际中，存在一种把过失归咎于人们对此无能为力的外在因素的强烈倾向，只有在极少数情况下，高层决策者才会将逆境与他们自己过去的失误联系起来。
4.固执地保持认知图式的一致似乎成了一条规律。几乎没有高层决策者会因为逆境而在他们的基本假设和世界观方面表现出任何实质性变化。很少有人预见到了逆境的降临，他们总是将预测失败的原因归结为“不可预测的偶然因素”、专家无能等等，从不归咎于高层决策者本人世界观的失误。
上述这些关于政府中枢决策系统对逆境认识的尝试性结论并不令人惊讶，有关的心理学研究以及其他研究所得结果也与此相吻合（后文将考察这些相关研究）。然而必须强调的是，政府中枢决策系统常常坚持那些完全扭曲的逆境概念，这不仅仅是一个个人、群体或组织的认识过程问题，而是一个自我强化的动力问题。例如，当对现实更为真实的认识也许会揭示出一种目前尚无法解决的情况时，对事实作牵强的解释以求符合虽然错误、但可以把握或可以接受的主观诊断的倾向便得到强化。由于时间的限制，现在还难以用现实来明确地反驳这些错误的逆境概念，虽然出现的怀疑越来越多。有些政府确实也曾学习新的认知图式，如1984年法国政府就这样做了，但是，在很大程度上这是一个例外，而不是规律。一旦现实突然彻底打破了政府中枢决策系统目前坚持的认知图式，将会出现什么情况呢？
这是另一个有待回答的问题。
影响政治公众心目中逆境概念的尝试：
降低期望、自我指责、客观外化部分地通过象征性政策来影响公众心目中的逆境概念，是整个政治体系、尤其是高层政治家们的一个基本职能。就当前角度来看，政府中枢决策系统越来越多地用于影响逆境概念的新方法有如下几种：
1.降低期望，即高层政治家们通过各种努力来降低公众对政府的要求并使政治公众接受困难的长期性。例如，在西欧许多国家，政府千方百计降低人们对不断扩大的社会福利权利的期望。
2.在处于逆境的各个历史时期，政府往往把道德堕落作为一个主要原因提出并告之政治公众，而高层政治家自己也常常对此深信不疑。这种做法的某些成分在当今企图影响公众心目中逆境概念的努力中也可以找到，只是强调的重点有时放在缺乏工作积极性方面。在苏联，这似乎是一个重要的主题，而在民主国家则不那么突出。也许上层人物对在任何公开场合谴责选民缺乏勇气。在很多访谈中，他们确实指摘放任自流、工作伦理败坏、“堕落”以及过分追求物质等是造成逆境的原因，但他们当中绝大多数都坦率地承认，他们不会公开地贬斥他们赖以获得支持的公众。（这里，对投票行为的认识发挥了作用，这种认识也许不正确，但政策制定者们确实是这么看的。）3.将逆境的原因外化和转嫁是影响公众心目中逆境概念的主要形式。在西方民主国家，与过去相比发生了一个变化，现在政府更多地将逆境归罪于那种非人为和神秘的力量（上文已提到，政府中枢决策系统自身也深信如此），如“国际货币体系”，而不再从内部或外部找出某个具体的替罪羊和敌人。某些处理日本经济表现的方式就包含有很深的确定准敌人的痕迹，但目前这种做法还受到一定控制。
在这方面，高层政策制定者表示已经意识到这样一种两难境地：一方面，许多政策制定者倾向于谴责日本的经济行为造成了某些痛苦的逆境；而另一方面，他们又都赞同自由国际贸易、公开经济竞争等信条，在他们的思想认识中，这两者之间的矛盾难以调和，而且他们也似乎意识到，一旦公众认为日本的经济竞争是导致失业的主要原因，那幺将会威胁到自由贸易。