§§§第一节城市管理理论概述
城市管理是城市发展的客观要求，随着城市的产生而产生，随着城市的发展而发展。现代城市管理在现代城市发展中具有越来越重要的地位和作用，它是城市经济社会整体发展的推动力，是城市运行的调控机制和组织保障。现代城市管理涉及的内容和领域十分广泛，是一个结构复杂、具有多层次特点的系统工程。城市管理水平的高低，直接决定和反映着一个城市的整体素质和社会文明程度，对推动城市现代进程有着重要影响。当今，中国城市正处于工业化、城市化和现代化的快速发展阶段，加强现代城市管理理论的研究与创新，建立和发展城市现代化管理理论体系，改革与完善城市管理体制，提高城市管理的科学化与信息化水平，是一项十分迫切的重要任务。
城市管理的内涵、城市管理理论的形成与发展，以及现代城市管理目标和原则，是城市管理学的主体内容和基础，探索城市管理活动的规律性必须以此为重点。
一、城市管理的内涵
管理是人类各种社会活动中最重要的活动之一。管理既是领导，又是服务。它是协调人与自然、人与人之间的多种错综复杂关系的理性行为。管理就是决策，就是控制。管理就是设计、规范和保持一种良好的环境，使人在群体和大自然里和谐、高效率地实现既定目标。管理是科学地使用、组合人力资源和有效合理地利用时间资源。人类的一切活动、一切组织都离不开管理。
马克思曾指出，“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动”，“一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要有一个乐队指挥”。马克思把这种指挥称为“管理、监督和调节的职能”。管理实际上就是对系统运动、变化和发展的有目的、有意义的控制行为。管理是社会分工、社会发展的产物。现代社会分工越来越细，同时又要求有密切的协作及优化组合，因而对管理水平的要求也就越来越高。
管理学是20世纪初才开始发展起来的学科，是为管理者的成长和取得管理成效提供基本理论与方法的科学。在中国管理学还是一个比较年轻的学科。管理学包括的范围十分广泛，既有对经济、社会和人的管理，又有对自然生态环境、资源的管理。城市管理是管理学中的一个分支学科。
自从城市产生后，也就有了城市管理。随着城市的发展，城市管理也经历了从原始管理、传统管理到现代管理这几个阶段。什么是城市管理，它的内涵和特性是什么？学术界对此争论颇多，具有代表性的有以下几种观点：
第一种观点认为，城市管理等同于市政管理，主要是指政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导。
第二种观点认为，城市管理是以城市为对象，对城市运转和发展所进行的控制行为，其主要任务是对城市运行的关键机制——经济、产业结构进行管理和调节。
第三种观点认为，城市管理是指包括人口管理、经济管理、社会管理、基础设施管理、科技管理和文教卫生管理在内的城市群体要素管理。
第四种观点认为，城市管理是指对那些影响城市运转的动态构成因素进行管理，而那些相对静止的构成因素则不在城市管理范围之内，也称为城市动态要素管理。
上述观点是从不同角度阐述了城市管理的含义，应当说，都有一定道理，但概括得都不够全面和完善。笔者认为，城市管理一般是指中观管理，是管理学的新领域。它是以城市为对象，对城市的运转和发展的全部活动所进行的决策、协调和控制行为。它是一个复杂综合的有机整体的系统管理，是一个多层次、分系统、从宏观到微观的纵横交织的管理网络。概括地说，城市管理具有层次的中观性、空间的集约性、结构的复杂性等特征。中观性在于它既不同于对国民经济的宏观管理，又不同于企业的微观管理；空间集约性在于城市经济空间的聚集规律，树立空间价值观念、空间成本观念和空间效用观念，合理扩展城市空间；结构复杂性在于城市系统结构的瞬息万变，故把握演变规律对城市管理至关重要。
城市管理一般有狭义和广义之分。狭义的城市管理，重点是对市政和社会活动进行管理。西方工业化国家的城市管理一般都属于这种类型，主要限定在城市政府对城市的公共事务、公用设施的管理，如城市各种法规的制定和执行，城市规划的制定，城市基础设施、公共服务设施的建设以及环保、治安、公益事业管理等。广义的城市管理，是对城市一切活动进行管理，包括社会的、经济的和市政的管理。当代中国城市管理属于这一类型。它包括经济、社会和生态发展的管理，实质上是城市的综合系统管理。它既有宏观的管理，又有微观的管理，而且贯穿在城市这个大系统及其子系统的发展全过程之中。城市管理，说到底就是对人的管理，以人为主体，通过人和借助人把城市方方面面的事情做好。
第十二章现代城市管理城市管理是一门科学，还是一门艺术？理论界虽有不同的看法，但普遍认为，城市管理既是一门科学，又是一门艺术。从管理实践来看，它同音乐创作、工程设计一样，是一种艺术，是一种技巧，是根据实际情况行事的技术和手段；而指导管理实践的组合知识，则是一门科学。所以，现代城市管理可以说是科学和艺术的结合，科学和艺术不是相互排斥的，而是相互补充的。作为一个管理者，既要懂得管理的知识、管理的学问，又要具有管理的艺术、管理的技巧，善于运用管理的科学方法。
城市系统管理是建设文明城市的管理体制和运行模式的必然要求，是解决城市经济社会发展过程中所出现的各类问题的基本途径。特别是城市进入现代化阶段，城市问题日益复杂，对城市进行系统化、科学化管理已经成为城市政府最重要的基本职能。只有从系统整体出发，进行系统管理，城市才能达到系统整体要素的协调发展和合理配置，才能在更高层次上把城市物质文明与精神文明的建设有机结合起来，形成和发挥一种系统整体的功能与作用。
城市系统管理，同时又是建设现代化、生态化文明城市的内在条件。现代化是当今城市发展的普遍追求，而生态化又是现代化的物质基础。现代文明城市的基本要求是舒适、良好的人居环境，便捷的城市内外交通，浓郁的、充满生气的文化氛围，和谐友爱的人际关系。而这一切都必须通过城市系统管理来实现。
二、城市管理理论的形成与发展
（一）城市管理的早期思想与理念
城市管理思想源远流长。城市管理随着城市的产生而产生，随着城市的发展而发展。管理理论是人们对管理活动、管理经验带有规律性的总结和对管理思想的系统化。
中国古代的管理思想是走在世界前列的。春秋时期的管仲曾提出：“凡治国之道，必先富民。”这是极其重要的管理思想。孙武在《孙子兵法》中提出了一系列很精辟的管理思想，至今仍然适用。
国外近几百年来城市管理科学的发展动力更多地来自于古代城市管理的经验总结、理论积累以及文艺复兴以后到现代化萌发这一阶段一些哲人、智者对人类理想居所的创造性想象与理性设计。
意大利早期的管理思想家马奇维利提出了著名的“四大管理原则”：一是领导者遇事必须得到群众的同意，因为其权力来自于底层，得不到群众的拥护就不是合格的领导者；二是需维持组织的“凝聚力”，领导者要通过上下级间的了解和给组织成员以报偿，来维持他们的忠诚；三是领导者要具备“生存意志力”，以免被人推翻；四是领导者要以身作则，在品德、能力上作出表率。这些管理原则是西方古代比较完备的管理思想。
世界公认的早期管理制度先驱者还有罗伯特·欧文（Robert Owen）、查尔斯·巴比奇（Charles Babbage）、麦克考勒（D. C. McCallurn）等。欧文是工业革命时代的一位突出人物，他提出要重视和珍惜人力资源，是管理思想中最早提出要关心人的一位企业家。巴比奇被称为运筹学和管理学的鼻祖。而麦克考勒则在管理权力层次和实行个人负责制方面多有建树。
管理理论是随着人类社会的进步而不断发展的。18世纪的工业革命导致了“工厂制度”的产生，而“工厂制度”对现代管理理论的发展起了重要作用。以泰罗、法约尔为代表的古典管理学派，最早把管理实践上升到管理理论水平。霍桑实验推动了人际关系学派的形成。在古典管理理论和人际关系理论基础上发展起来的现代管理理论包括社会系统、决策理论、系统管理、经验主义、权变理论、管理科学等众多学派。
英国学者埃比尼泽·霍华德是现代城市科学史上的一位划时代的人物，他在19世纪末创造性地提出了田园城镇体系的设想。这一设想不仅对城市形态设计和人口规模作了简单的推测，而且将城市构造设计和建设理论推向了科学化的新高度，为后来的城市管理方法的综合运用作出了创造性的贡献。
卡米诺·西特、欧仁·艾纳尔、勒·柯布西埃、伊·沙里宁等在城市形体设计与管理方面提出了自己的独到的见解。他们主张用建筑师的眼光看待城市建设问题，包括城市的经济和社会问题。他们对城市所关注的焦点“在于人造形式方面，而不是抽象组织”。其最终理想是实现物质环境的开发，并常常有一个准确的三度设计方案，甚至将具体的图解赋予一般性原则。
20世纪中叶，随着社会学、生态学、地理学、交通学的逐渐独立发展并形成自己的理论，城市研究的领域也随之发生了改变，研究范围越来越广。在英国，区域研究的重要成果——《巴罗报告》的推出，直接影响了英国社会经济发展的战略决策计划，并导致了英国在第二次世界大战后一系列城市研究决策机构的建立。这一区域规划与管理思想也传到了美国，美国的城市科学从此也发生了很大的变化。自此城市科学开始远离物质形态而日益转向人口、交通、环境污染、经济发展等复杂的社会问题，城市管理理论的重点也由物质环境建设转向公共政策和社会经济等根本性的问题。
正是上述现代管理科学的不断发展、城市科学的综合化以及世界范围内城市化浪潮的兴起，为现代城市管理学提供了大量的科学理论基础和实践经验，对推动并形成现代城市管理学的产生和发展起了较大作用。
（二）城市管理学的理论流派
20世纪50年代以来，不论是工业化较发达的国家还是发展中国家，研究城市管理问题的专家学者越来越多。城市学者们将20世纪以来的城市规划、设计及经济学理论与新兴的行为理论和管理科学相结合，深入研究现代城市发展中的各类具体问题，在城市管理学领域发表的研究成果及论著的数量与日俱增，质量不断提高。其中，要数美国的现代城市管理学发展得较早。美国现在有一些大学专门开设了城市管理专业，并设立了城市管理学位，美国现在已拥有一大批获得学位的专业城市管理人员。此外，还成立了美国公共管理学会、国际城市管理协会等专门机构，以此广泛联系城市和国家的专业管理人员。他们办讲座，发刊物，赠送宣传品，不断扩大影响。根据统计资料表明，美国现已有4%的高级官员拥有城市管理的学位，他们都担负着很重要的城市管理职责。
美国城市管理学发展最为迅速，其学者、论著也多于各国，并涌现出各不相同的学术观点和理论学派。美国加州大学的城市社会学教授H 孔兹在《城市社会学理论和方法》一书中将之归纳为六大学派：
1.管理方法学派，认为城市管理是依靠各种科学管理的方法作为管理的工具，从而发挥管理的效能。
2.管理经验学派，认为城市管理是凭借管理者经验的累积，经验越多，管理水平越高。
3.行为学派，认为城市管理应着重人性的因素，如何激励管理人员和市民自动自发、发挥潜力，是成功的要素之一。
4.社会学派，认为城市是社会体系的一环，城市社区是整个人类社会组织的重要部分，其管理制度与社会制度密不可分，故管理者应考虑城市与社会的关系。
5.决策学派，认为城市管理的关键在于管理者所作的决策，决策做得好，管理就好；决策作得坏，城市管理就坏。
6.数量学派，认为城市管理可以用数学的方法，将管理资料作最佳的处理。
以上各学派的看法都各自倾向于一个管理的重点，而未将城市管理全貌作为综合考虑的出发点。显然，城市管理必须按照管理的整个过程，根据城市发展的自然规律，结合各学派的优势综合运用才能发挥效果。但要肯定的是，这些城市管理学术研究成果，为现代城市管理学提供了大量的科学理论基础，对推动现代城市管理学的产生和发展起了较大作用。我们在研究城市管理时，既要注意借鉴西方较成熟的城市管理理论，同时也要同中国城市建设和发展的实情相联系，力图发展出有中国特色的符合实际的现代城市管理理论。
（三）现代城市管理的特征
尽管世界各国和地区的社会制度不同，城市发展阶段和类型不同，但现代城市管理的特性却具有以下共同特征：
1.管理的综合性。现代城市是高度复杂的社会综合体，城市中的经济、社会、环境资源等系统具有各自的运行规律和特征，既自成体系，又相互制约、相互影响，并同外界环境保持密切的联系。城市管理的综合性特点要求城市管理者要树立综合管理的观念，实行综合执法，消除条块分割、各自为政的弊端。
2.管理的开放性。现代城市是一个天然的开放大系统，与外界环境存在着广泛的交流和联系。从市场经济的角度来分析，在社会化大生产条件下的市场经济越发展，现代城市对外界的依赖程度也就越高。因为现代城市不仅需要输入能源和原材料，而且要将制成品输出，甚至要到国际市场去寻找市场。只有坚持对外开放，实行开放性管理，现代城市才能强化开放性功能，才能又好又快地发展。
3.管理的科学性。传统决策管理主要是依靠行政首长个人的经验和意志，这种决策以定性分析和经验性决策为基本特征，其局限性和缺陷越来越明显。现代城市管理主要依靠科学观念、系统观念、科学模式以及与专家相结合进行决策，并且注意将决策分析的定量与定性相结合。当代管理新科学及其数量方法的产生，尤其是电子计算机的广泛应用，为决策管理的科学发展提供了新的工具，使城市管理更加走向科学化。