1997年芬兰的失业率为17%，失业人数增多，税源减少，政府只好借债维持福利制度。1995年芬兰财政赤字达437亿芬兰马克。1996年政府仍需借债400亿芬兰马克。截至1996年10月底，芬兰的国债已达到3909亿芬兰马克，占国民生产总值的70%以上。
压缩福利项目的公共福利改革是各国缓解财政压力的共同选择。压缩福利项目所采取的措施也有诸多的共同之处。如提高福利领取者的资格；以“工作福利”来取代“社会福利”；规定领取福利的最长时限；缓发停发有关补助；适当延长退休年龄；增加个人负担等。但社会福利的市场化是其最大共同趋势。政府促使私营部门尽可能地在社会福利领域多作贡献；政府尽力推行部分养老金福利项目的市场化，尽力扩大医疗保健福利项目的市场化。在这一进程中政府的作用是：为市场交换的主体制定运作的规则，并严格监督执行这种规则；政府由公共服务的直接供给者转变为监护者、调控者。
在20世纪80年代以来一波三折的西方福利政策改革体现了改革的艰巨性。在美国的福利改革过程中，美国政府运用各种技巧和策略去消化阻力，培植动力，取得一些改革成果。法国1995年底的社会福利制度改革计划，引起法国全社会的动荡，朱佩总理被迫下台。每当希腊政府准备出台福利制度改革新举措时，全国罢工此起彼伏，社会不稳，经济受损。德国抵制福利制度改革的政治力量仍在持续和增大。西方国家福利政策改革极其艰巨，是由多方面的原因造成的，但最大的原因还是由现在西方国家福利的决策规则引起的。“如果现有的规则导致了扩张性的开支政策，那么这种结果不会自动逆转的。必须改变规则，对决策者的激励因素也才会改变”。
第三，是否具有市场化的制度安排是公共福利政策能否健康发展的关键要素。
这是美国等西方发达国家的福利政策改革给中国福利制度建设最大的启示。
自20世纪80年代起，西方发达国家着手压缩福利项参见《国际货币基金组织财务局负责人撰文谈工业国家的政府改革》一文，载《参与资料》（1996年10月21日），第35页。西方的福利改革引发决策规则变革问题，是个较深层次的理论问题，在第六章中专门予以讨论。
目，中国却着手建立健全社会保障制度，以适应建立社会主义市场经济体制的需要。中西所处的现代化阶段不同，国情各异，我们不能照抄西方福利政策改革模式。但美国等西方发达国家福利政策的演变却给我们这样一个强烈的信息：我国在建立新的社会保障制度之初，就应充分重视市场交换制度安排在社会保障中的作用。政府应利用各种杠杆充分调动非政府部门（私营部门、中介组织、社区组织）的力量，来协助政府满足公众对社会保障的需求。如果政府大包大揽，则是后患无穷。前车之鉴，后世之师。政府利用市场，不是放任市场，政府引发各类社会保险公司之间的竞争，不是放任不正当的竞争，而是要以明晰的规则框架，有力的监控手段去管理引导竞争。之所以这样强调市场化的制度安排，深层次的原因是政府的公共选择有一些无法控制的内在矛盾；市场交换中的个人选择机制是一种内在自我控制机制。本书的第六章较为详尽地讨论这个理论问题。这就是20世纪末期世界各国共同走向市场化的内在原因。
（第三节放松管制收缩政府的经济职能
“通常意义上的管制（Regulation），是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”，这是日本研究管制问题的专家植草益对管制的界定。（中国发展出版社1992年出版的《微观规制经济学》一书（由日本学者植草益著），把“Regulation”译为“规制”，中国学术界一般将“管制”和“规制”通用，实际都是源于一个英文单词“Regulation”。）本节的管制主要是指政府行政部门依据一定的规则对企业活动进行限制的行为。政府管制源于修正市场制度的结构性缺陷，避免市场经济运作可能给社会带来的弊端。政府管制是一种重要的政府经济职能。
政府管制可划分不同的类型。植草益把政府管制分为间接管制和直接管制两种。
间接管制主要指对不公平竞争的管制，即政府通过反垄断法、民法、商法等法律对垄断等不公平竞争行为进行间接制约。
直接管制分为经济性管制和社会性管制两种。经济性管制对应于自然垄断问题，由政府对公益事业中的进入、退出、价格、投资等进行制约。社会性管制对应于外部性、非价值性物品等问题，由政府对企业进行限制，以防止公害，保护环境，保证健康、安全，取缔毒品、炸药等。美国经济学家罗伯特。W.哈恩（RobertW.Hanh）和托马斯。D.霍普金斯（ThomasD.Hopkins）把管制分为社会性管制（SocialRegulation）、经济性管制（EconomicRegulation）和程序性管制（ProcessRegdation）三种。其中社会性管制有环境保护，健康安全和其他相关方面。程序性管制是指政府对企业的公文要求。
本节的放松管制主要是指放松经济性管制。20世纪80年代、90年代美国主要进行了经济性管制的放松。
一、实践的需要
美国政府对企业的管制在70年代后期出现的负面后果是放松管制的直接起因。
第一，美国经济性管制逐步膨胀的历程。
美国的经济性管制历史大体可分为三个时期。第一个时期是在19世纪80年代到20世纪初对自然垄断性质的铁路、电力、煤气、电话等产业领域的管制。第二时期，从20世纪30年代到40年代，以大危机为背景建立的管制领域，主要是1933年以银行、1934年以证券和广播、1935年以卡车和输送管道、1936年以海运、1938年以航空和批发电力等结构竞争产业为主要对象。第三时期，是20世纪50年代以后，主要以能源领域为对象，1954年对天然气的井方价格，1960年对输油管道、1973年对石油（特别是汽美国的社会管制也日趋增加。特别是战后这一趋势更加明显。出台了保护消费者利益的《诚实包装法》（1966）、《诚实借贷法》（1968）、《消费者信贷保护法》（1968），保证产品质量的《蛋产品检查法》（1970）、《联邦肉类食品检查法》（1967）、《电冰箱安全法》（1956）等。70年代美国政府制定的工商管制条例比以前增加了两倍，仅在水和空气净化方面的环保条例就有7万多项。美国战后日趋膨胀的经济性管制、社会性管制，无论是由什么原因促成的，它在实际运行中已产生了若干非预期的后果。
第二，管制膨胀带来的负面后果。
企业负担加重。这不利于企业提高在国内国际市场上的竞争力。70年代以来美国的企业为遵守环保和节约方面的管制需多花1000亿美元。美国企业研究所的经济学家默黑、威登博姆统计，从1967到1974年使私人企业承受的负担增加了50%，沉重的负担使企业失去了国际市场竞争的价格优势。
阻碍了新技术的推广和运用。传统的管制不能充分利用70年代以后信息技术和其他高技术为中心的新技术成果，阻碍了科学技术向生产力的转化。
政府的行政开支财政负担加重。1970年负责市场管理的八个联邦机构的预算是1.66亿美元。1975年，这类“机构”的数量增加到10个，预算上升到4.28亿美元。与此同时，公共社会组织或辅助性公共社会的组织预算从14亿美元上升到43亿美元。70年的两次石油危机、经济停滞、赤字财政使美国政府须通过放松经济管制，来部分实现行政费用的压缩。
妨害了管理的公正性。联邦政府的独立管制机构不能进行公正的管理。独立管制机构往往缺乏具有专业知识的委员和行政官员，容易受到被管制企业寻租行为的左右，从而产生有利于被管制企业的行政。
70年代后期过度管制已不能促进美国市场经济的发展，而是阻碍市场经济的发展。对美国的管制做过专门研究的卡恩（Kahn）教授做的结论是：“美国的管制，压制技术革新，姑息无效率性，引起工资和价格螺旋式上升，发生严重的资源无效率配置，引起成本推动型那样的无益竞争扩大，拒绝采用在竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择。70年代初这些想法在没有偏见的研究人员中占据了统治地位”。
一、理论的推动
公共选择理论中对于寻租行为及其后果的分析，深刻揭示了放松管制的必要性和紧迫性；管制经济学中关于自然垄断的新观点，深刻揭示了放松管制的现实性和可能性。
美国总统里根非常推崇公共选择理论；诸多的管制经济学家如拉姆齐（Ramsey）等人，直接参与设计了美国政府放松管制的方案。
第一，公共选择理论对管制中寻租行为的分析公共选择理论认为，政府具体行政部门的官员、企业中的企业家、国会的议员，都是经济理性人，都在追求个体的效用最大化。正是他们在追求自利的互动过程中才助长了管制的泛滥。管制不完全是为了公共利益之目的，它实质是一种在不同的利益群体中重新分配财富的一种有效手段。管制这种分配财富的手段不是刺激人们把稀缺的资源有效地直接用于发展经济、投资生产，而是花费宝贵的资源向政府的管制主体寻求租金（Tullock，1967）。这种寻租行为增加了寻租者的个人收益，却使社会的净收益受损，使消费者的利益受损，从而最终损害了经济发展的动力结构。
为简化分析过程，请看下图1-3：
在没有政府管制的自由竞争状态下，由生产的供给曲线和需求曲线决定均衡产量Q*，均衡价格P*o此时，社会的消费者以P*的价格可以消费Q*的产品。厂商按照产品的平均成本（在完全竞争的状态下平均成本等于边际成本）定价。此时，厂商没有垄断利润。自由进出的竞争状态没有为厂商设定“租金”。租金是指厂商把价格定在平均和边际成本以上取得的不正常的垄断利润。厂商为了获取“租金”就必须花费资源来游说政府的管制主体去“设租”（此处把用于寻租的成本定为F）。政府管制主体有权力通过有关法规等手段把现实产量定在Qi，此时，社会的消费需求量是不动的，但由于产量减少，社会上的消费者支付的价格为P1。此时社会净收益损失数量可以用图中ABP*P1的阴影面积表示（我们可把这块损失定为G）。那么，寻租行为给整个社会带来的损失为F+Go从而使稀缺的资源不能有效地力口以利用来提高社会福利。
公共选择理论对寻租行为的分析，有力地揭示了管制中寻租行为带来的危害，揭示了放松管制的必要性和紧迫性。但该理论难以说明放松管制的动力来源。根据该理论观点，去除管制就意味着租金的废除，从而损害了厂商和政府官员的利益。故管制一旦建立，就难以去除。经济学家做的理论探索也许更有助于解决政府放松管制的动力问题。
第二，新管制理论对自然垄断传统观点的突破。
1、对自然垄断的传统看法
企业的平均成本随产量的增加而持续下降，就是自然垄断企业。平均成本随产量的上升而下降，意味着如一家企业根据社会的需求尽可能最大限度地提高产量，就能尽可能地将平均成本降低，从而节省资源提高效率，70年代以前美国的电话电报公司占据了美国长途电话市场的全部和短途电话市场的80%。
平均成本随产量增加而下降的自然垄断企业需要政府管制。这源于自然垄断企业定价的困难。
平均成本持续下降说明每生产一个单位的产品，其边际成本是下降的。故边际成本曲线MC一定在平均成本曲线AC的下方，现假定现实产量为q，根据微观经济学的基本原理，当价格等于边际成本时社会福利最大。若按此原则定价，企业的收益=OABq面积。而企业的成本=平均成本ODCq、面积，最终结果是企业亏损图中阴影部分ABCD。社会福利与企业利益之间的冲突，只有通过政府管制来协调。
2、对自然垄断的新界定
新的自然垄断观认为，平均成本下降只是自然垄断的充分条件，不是必要条件。平均成本下降一定导致自然垄断，但自然垄断不一定非平均成本下降不可。只要单一企业的总成本低于多企业的成本之和，不管单一企业的平均成本上升还是下降，都是自然垄断。新的自然垄断观反映了新的现实。
以前的传统自然垄断定义是以企业生产单一产品作为前提的，但在现实生活中的企业却同时生产多种产品。
新的自然垄断观要求，政府对自然垄断不一定非管制不可。正确的做法是：政府有时要管制，有时不需要管制；有时只需要对市场进行管制，有时只需对价格进行管制。
具体情况要具体对待。管制与否要根据平均成本的升降，企业承受力的有无。
图中，平均成本AC是先下降后上升，MC为边际成本曲线oDi、D2.D3是三条不同的需求曲线。不同的需求水平出现了三种不同的情况。
其一，需求曲线Di，此时产量为ql，边际成本小于平均成本，企业亏损，边际成本定价的矛盾存在。
其二，需求曲线D2，此时产量为q2，边际成本等于平均成本，企业盈亏相抵。
其三，需求曲线D3，产量q3，边际成本大于平均成本，企业盈利。该种状况，边际成本定价使社会福利最优化，同时又使企业盈利。边际成本定价矛盾消失。现代经济学称第一种情况为强自然垄断，第二、三种情况为弱自然垄断。
第一种情况，政府无须对企业的进入进行管制（负的利润吸引不了潜在的竞争者），只需对价格进行管制（为了保证垄断企业的利润）；第二种情况，盈亏相抵，利润为零，政府无需对企业的进入实行管制；第三种状况，企业盈利，会吸引潜在的竞争者进入市场，分享利润，为确保垄断企业的生存需由政府对企业进入进行管制。
如果把是否对价格的管制权变决策因素考虑进来，政府是否管制的对策模型会更加复杂。这种对自然垄断新的界定，既反映了客观事实，又为政府放松管制的决策开阔了思路。许多经济学家直接参加了管制改革的实践，有些成为政策制定者，甚至成为某些主管部门的负责人。因而成为帮助政府放松管制的推动力量。
一、管制改革的实践