居高不下的失业率，一直是发展中国家短期经济运行和长期结构转型过程中的难题。而且农村剩余劳动力比例和城镇失业人口比例越大，低收入和贫困人口就越多，收入分配差距就会拉得越大。农村剩余劳动力能不能从农业转入城市的第二和第三产业，城市的就业容量能不能理想地扩张，分配差距怎样缩小，社会公平怎样实现，很关键的就是政府的制度安排是不是有利于和促进劳动力的转移和就业容量的扩大。而中国目前政府的有关制度安排和供给与劳动力需要转移和就业的有关制度需求，存在着相当尖锐的矛盾和冲突，一些制度和政策实际是一种阻碍就业结构转型和就业容量扩大的逆向安排。只有对症调整发展道路、修改制度和设计出台政策，才能从根本上缓解中国的就业不足问题，实现中国社会初次分配的平衡。
一、就业：２００８－２００９年中国最严峻的经济社会问题
２００８年１１月期间，劳动新闻发言人认为，中国前三季度的城镇登记失业率为４％，就业形势与去年一样。虽然就业是一国宏观经济运行中最为重要的四个指标之一，与物价水平排在同样重要的位次上，然而，中国的城镇登记失业率却成了最不反映中国国民经济运行状况的一个统计指标。中国城镇的失业率究竟是多少？有各种各样的推测方法。笔者以城镇人口从业率推算城镇真实失业率。
表７－１ 中国的城镇人口从业率和真实失业率
年份１９９０１９９１１９９５２０００２００５２００６２００７２００８２００９
城镇人口从业率５６．４４５５．９７５４．１３５０．４０４８．６２４９．０５４９．４２４８．５０４７．００
城镇登记失业率２．５２．３２．９３．１４．２４．１４．０４．０４．０
９０年水平失业率２．５３．３６．４１１．２１５．７１５．０１４．４１６．０１８．７
估计失业率２．５３．３５．４８．２１１．２５１０．５９．４０１１．７５１３．９５
按照国家统计局统计数据计算，２００８年的全国城镇人口从业率为４９．８％，但是，从２００８年的实际情况看，失业问题要比２００７年严重得多。因此，在进行研究时，需要加以修正。我个人认为，２００８年的城镇人口从业率在４８．５％左右，２００９年会进一步降低为４７％。
从上表可以看出，如果按照１９９０年的城镇人口从业率来推算真实失业率，从２０００年开始，已经相当高了。如果考虑就业人口上学率的提高，一些妇女专职从事家务，有一些临时就业没有被计入劳动力就业统计范围等因素，扣除一些百分点，真实的失业率也在逐年上升，明年预计将会特别严重。
有的学者认为，中国城镇人口在老龄化，因此，城镇人口从业率在下降。这是不对的。实际上，中国农村人口的老龄快于城镇，而城镇人口结构因农民工的进入，因农村上学学生毕业留城和参军军人向城镇复员转业，在年轻化。在这种趋势下，城镇人口从业率的下降，意味着城镇真实失业率在上升。
２００８和２００９年的就业形势令人堪忧，就是很保守估计，真实城镇失业率可能分别为１２％和１４％。从劳动力向中国城镇的供给看，农村向城镇转移方面，３００多万的农村大中专学生毕业在城镇寻找工作，３００多万的征地等农民向城镇的转移，４００多万的农民因种粮不赚钱向到城镇中寻求挣钱的机会，计１０００万左右；城镇自身方面，新增劳动力，企业破产、兼并及产业结构调整需要再就业的劳动力，往年失业在家需要再就业的劳动力，至少也在１２００万左右，每年需要２２００万人在城镇就业。从每年特殊的劳动力供给看，６００万左右的大中专毕业学生，几十万的复员和转业军人，还有３００万左右因交通、城市和水利建设而失地的农民，仅此三项就在１０００万左右。而城镇劳动力需求方面，政府和事业单位人员规模需要压缩，国有和集体企业每年还在减少１００万个左右的工作岗位，外资企业吸引劳动力就业的能力在下降，并且近两年许多企业外撤、减人，更多地用机器替代劳动力，虽然近两年的统计说，年新增劳动力的９０％以上为个体和私营经济所吸收就业，但是，中国个体私营经济的创业和经营的体制和政策环境，可以说在世界各国中也是较差的。
需要看到的是，世界性经济衰退影响的是我们的出口，而我们的出口是劳动比较优势形成的，是劳动密集型的ＧＤＰ，出口下落影响的经济增长速度为１．５％－－２．５％范围，但是估计，其１个百分点的下降，可能影响８００万个劳动力的就业，全国因出口的下落可能减少１２００万到２０００万个就业岗位。２００８年，因劳动密集中小企业关闭停业三分之一左右，大型企业因劳动成本上升用机器替代劳动力而减少用工和招工，真实的城镇失业率将上升到１２％左右；２００９年从出口需求下行、企业投资信心不足、国内消费需求难振、企业经营困难等多种因素看，全社会就业机会相对会萎缩，如果不从充分利用劳动力、扶持能够大量就业的中小企业和第三产业等方面采取有力的措施，真实失业率将上升到１４％左右。
这会带来一系列的经济社会问题：一是农民的收入会大幅度减少，农村消费能力会大大减弱。虽然过去国家对农民种地给予了减免和扶持政策，但是农民增收的８０％以上来自于出外务工。２００８年实施的新劳动合同法造成的企业用设备替代劳动力，劳动密集出口需求的大量下降，劳动密集型的中小企业大量倒闭关停，大企业生产萎缩减少劳动力，以及房地产建设明年可能的徘徊和萎缩，可能会影响２０００－－３０００万农民工的工作，农民工的薪酬水平也会因劳动力需求的下降而走低，农村消费能力因此会减少９０００－－１８０００亿元人民币的规模。二是影响城镇职工的收入水平和消费倾向。城镇失业率上升，劳动力需求不振，劳动力的工资水平和居民收入水平定会下降，城镇消费能力的萎缩保守估计也会在８０００－－１２０００亿元左右。三是更为重要的是，３０００万左右农民工可能年底回家后，由于土地农业收入的比较收益太低，由于２０世纪８０和９０年代出生的年轻一代农民工的工作和生活习惯，春节后会大量返回珠三角和长三角，以及全国各大中城市，如果就业机会较少，找不到工作，其中相当多的部分又不回家，可能会聚集在各大城市火车站、汽车站、广场等交通枢纽和公共地带，财富通过偷盗和抢劫形式的再分配问题可能会加剧，社会不稳定隐患增多和被聚集，极可能形成社会大规模动荡的被动局面。
二、未来中国将遭遇历史上最严重的就业困难
中国社科院人口与劳动经济研究所２００７年曾经发布研究报告认为，２００９年将成为我国劳动力过剩向劳动力短缺转变的拐点，即 “刘易斯拐点”－－劳动力过剩向短缺的转折点。这一结论引起广泛讨论，正反意见都有。劳动力过剩还是短缺，是国家最基本的国情。对其正确的判断，事关重大。因为它直接关乎宏观经济政策的制定。我们认为，劳动力从过剩向短缺的拐点不会这么快到来，未来１５年就业压力都很大。扩大就业依然是宏观经济政策最为核心的目标。
（一）未来劳动力供给的趋势究竟多大
回答这个问题，需要考虑的是：目前分布在农村和城市的失业和就业不充分的劳动力；农业技术进步挤出的劳动力；新增劳动力。理论研究表明，如果考虑农民工与农民的收入分享，在人口自由流动的情况下，一个国家的劳动力和就业不足的人口在农村、城市非正规部门和正规部门分布比例，是由三个部门的发展水平和总人口共同决定的，并且保持一种均衡状态。目前我国农村劳动力可在城市和农村选择就业，由于农民工在城市并不是全部都能找到工作，也存在着城市“农民工”就业不充分的现象。上世纪美国经济学家托达罗就专门研究过此问题。那种认为转移到城市就业的农村劳动力完全就业的观点，是站不脚的。因此，我们讨论失业劳动力，不仅要考虑城镇失业劳动力，还要考虑就业不充分的农民工。
为了讨论方便，首先需要分析目前全国劳动力的基本分布情况。２００８年末全国共有就业人员７．７５亿人。城镇从业人员是３．０２亿人，据估算，其中８０００万是长期转移到城市就业的农民工，并且进入城镇劳动力的统计范围。乡村从业人员是４．７３亿人，估算有８０００万转移到城市就业，但没有进入城镇劳动力的统计范围。另外，在农村非农业集体企业、私营企业就业和干非农业个体户的大约为８０００万人，剩下的３．１１亿劳动力从事农业生产。
根据前面的理论，“农民工”也存在失业和就业不充分现象。没有进入城镇劳动力统计范围的农民工数量为１．７亿人，特别是２００８和２００９年，如果按照１６％闲置率推算，在城镇就业不足的“农民工”高达２７００多万人。
关于农村剩余劳动力到底有多大规模，存在比较大的争议，过去经常说是１．２亿－１．６亿。社科院的研究报告表明，目前４０岁以下的农村剩余劳动力，绝对数量只有５２１２万。国务院发展研究中心的调研报告表明，４０岁以上农民留在农村务农的比例更高。因此，可以推算，目前农村４０岁以上剩余劳动力至少在２６００万以上。两个结论相加，农村整个剩余劳动力近８０００万。但是，我们认为，关键是农业劳动力的过剩怎样去计算，一是按照低于城市人口收入三分之一，或者一半衡量；二是按照农业生产技术、适度规模化的要求考虑，三是按照目前的农业增加值占ＧＤＰ比例，应该容纳的劳动力数量。
首先，农业技术进步，必将挤出大量的劳动力。２００８年农业就业劳动力３．０６亿人，占总劳动力的比例为３９．５６％。２００８年末城镇居民人均可支配收入达１５７８０．８元，农民纯收入是４７６０．６元（其中还包括务工收入）。我们假定，适度的规模经济，一个农业劳动力种３０亩地，收益平均６０００元左右，加上抚养人口分摊，从土地上获得的农民人均纯收入还不到１／３！而现有的化肥、农药、除草剂、机械、电力等条件，全国一个农业劳动力平均种植３０亩地，绰绰有余。按此计算，全国只需要６１００万农业劳动力。因此，目前农村中还剩余劳动力高达近２．５亿！城镇闲置劳动力５５００万，加在城镇中就业不足的农民工２７００万和农村中还有过剩劳动力２．５亿，中国目前失业和就业不足的劳动力为３．５亿人，占整个劳动年龄人口的比率高达３７％左右。
从劳动力供给的变动趋势看，到２０２０年，如果按照那时农业生产技术条件下，劳均种６０亩的水平计算，需要从农村累积转移出２．８亿过剩劳动力。
其次，还有考虑新增的劳动力。未来很长一段时期，农村劳动力和城镇劳动力都将增长，只不过是速度下降，但是规模仍然很大。根据国家人口计生委的研究报告，我国劳动年龄人口将在２０２５年达到极大值１０．１３亿，年均增长率为０．８４％。以此推算，每年人口自然增长所新增的劳动力在６００万－８００万左右。另外，还有军队转业和复员需要就业的劳动力供给，每年几十万人。
可见，未来中国劳动力的供给形势是，目前城乡失业和就业不充分劳动力在３．５亿左右，农业剩余劳动力２．８亿，我们估计农业会挤出的劳动力为１．６亿，每年还新增６００万－８００万左右劳动力。因此，预计２０１０年前，每年需要就业的劳动力在３５００万左右，２０１０年－２０２０年期间在２５００万左右。劳动力的总的供给形势非常严峻！
（二）未来中国经济发展究竟能需要多少劳动力？
准确回答这个问题，需要对我们经常用的一些概念和数据进行正确的理解，并且用历史资料来说话。中国二元经济发展，一是会为城镇劳动力提供新的就业岗位；二是会引致部分农村劳动力转移到城镇就业。
首先，看城市发展对城镇劳动力的需求。我们经常讲的城镇新增就业岗位，主要是指经济发展为城镇劳动力提供的就业岗位。“十一五”期间，全国城镇实现新增就业４５００万人，平均每年新增就业岗位９００万个，２００８年新增了１１１３万个。它还包括离退休人员提供的就业岗位。其中，新增就业岗位有一半以下是用于失业人员的再就业。比如，２００３年－２００８年期间，年均失业人员再就业数是５００万左右。另外一半新增就业岗位是为包括大学生在内的４００－５５０万城镇青年提供就业机会。可见，政府每年公布的城镇新增劳动力，主要是指为城镇户口劳动力、大学生、转业退伍军人和少部分长期居住在城镇的农村劳动力提供的就业岗位。每年的就业规模在１０００万左右。
其次，看经济发展对农村劳动力转移的需求。第一部分，是转移到城镇制造业、服务业、建筑业等行业的农民工，目前总量大约为１亿多人，以跨地（跨省）转移居多。第二部分，是转移到农村非农业的集体企业、农村私营企业就业和在农村非农业领域干个体户的，大约为８０００万人，以就地转移为主。通过对农村劳动力数据变动的分析，估计过去几年，年均新增转移的农村劳动力在５００万左右。第三部分，主要是通过上大学、参军等途径，改变农民身份，转变为城镇新增劳动力，并且纳入了城镇劳动力的统计范围，每年大约在１００万左右。其中，以农村大学生占比２０％推算，２０００年－２００８年期间，每年毕业的农村大学生在５０万左右。估计每年通过参军转移到城镇的农村劳动力在２０万左右。还有部分人通过买房、投亲靠友等途径转变为城镇劳动力。通过这些途径转移的１００万劳动力计入了城镇劳动力的范围。
综合以上两个方面，过去几年，我国经济发展的就业需求在１５００万左右，其中，为城镇各种劳动力提供１０００万个就业岗位，新转移农村剩余劳动力５００万人。
展望未来中国经济发展的就业需求，除考虑历年的数据外，还至少需要考虑以下几个方面的因素：
一是在工业领域，随着劳动力工资、福利以及社保费用等上升，必将提高劳动力成本，导致资本相对劳动力价格逐步便宜，刺激企业研发和应用节约劳动力的技术，促进工业资本有机构成上升，降低农业和工业发展对劳动力的需求。尽管如此，但随着经济发展，经济增长的就业弹性系数会继续下降。特别是我国正处于重化工业快速发展阶段，更是如此。
二是我国企业相对于人口规模数量不多，吸收劳动力就业的能力较差。目前发达国家和地区平均每千人口拥有４０个－５０个企业的水平，发展中国家为２０个－３０个，而我国实际上仅仅为１１．６６个。按照目前的发展速度，即使再经过１０年－２０年的发展，我国平均每千人口拥有的企业数量也达不到发展中国家目前的水平，更不用说达到发达国家的水平。发展中国家在现有的企业数量下，大多还存在１５％－３０％的失业和就业不足率。据一项调查，城镇居民家中若有１０万元钱，愿意创业的不足１％，大学生毕业创业目前在２％左右，远远低于许多国家的创业意愿和创业水平。没有创业，没有企业，哪里有强劲的劳动力需求呢？