载《人大研究》2009年专刊（北京市社科联、规划办重点课题，由课题组集体完成，本人为课题组负责人。课题成果曾得到北京市人大常委会主任杜德印同志的充分肯定）。
——以北京市人大常委会为视角
完善人大常委会工作方式研究报告
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和实现形式。随着我国社会主义民主政治的推进，人民代表大会制度得到了长足的发展，其优势和作用越来越重要。与全国人大一样，地方人大制度的发展和人大工作的探索进步也十分引人注目。特别是地方人大设立常委会30年来，其在推进地方民主法治建设中的作用更加明显。30年来，地方人大常委会边工作、边研究、边探索，积累了不少经验。与此同时，也遇到一些新的困难和问题。如何在坚持正确的政治方向前提下，使地方人大工作更有作为，是做好新时期地方人大工作需要解决的突出问题。而要做到这一点，不断完善地方人大常委会的工作方式，做到依法有效履行职能，就成为推动人大工作向前发展的主要抓手。因此，加强对人大常委会工作方式的研究，对于完善人民代表大会制度，促进社会主义民主政治建设，对于做好新时期的本市人大工作，发挥好地方国家权力机关的作用，具有重要的理论意义和现实意义。
为做好本课题的研究，课题组早在今年3月课题立项后就拟定了调研工作方案。几个月来，通过图书资料和工作资料搜集，召开市人大常委会机关各部门负责人座谈会、区县人大常委会老领导座谈会，走访西城、海淀、昌平等区人大常委会，外出考察等多种途径，先后收集了本市及外地人大常委会的大量工作资料及理论文章，还将课题提纲初稿报请市人大常委会主任杜德印同志审阅，并专门约请其谈研究思路。在课题提纲修改完善过程中，还多次听取了区县人大常委会一些同志、市人大代表和有关专家学者的意见，为明确课题思路、完善课题框架进行了充分的准备。
根据以上情况，课题组确定研究的重点是地方人大常委会，特别是北京市人大常委会工作方式的完善。明确该课题是从人大工作角度来研究的，是在现有体制、机制框架内进行的研究。因此它具有特定的内涵和意义。现将研究成果汇总如下。
一、什么是人大常委会的工作方式
地方人大常委会工作方式的完善问题，是人民代表大会制度发展到今天，特别是回顾地方人大常委会30年发展历程、展望今后发展方向时必然会涉及到的一个重要问题，它的提出具有深刻的历史背景和紧迫的现实需要，因而具有重大的理论意义和实践意义。
（一）人大常委会工作方式的提出
我国社会主义民主政治的发展对坚持和完善人民代表大会制度提出的新要求。新中国成立60年，改革开放30年，我们在民主政治发展和政治体制改革方面的一项重要成就，就是开辟了中国特色社会主义政治发展道路。而人民代表大会制度就是这条道路的核心内容之一。近些年来，随着对人类社会发展规律、社会主义建设规律、党的执政规律认识的不断深化，我们党提出了发展社会主义民主政治的一系列重要理念，特别是提出了发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的奋斗目标；提出了依法治国、建设社会主义法治国家的前进方向；提出了改进和完善党的执政方式，实行科学执政、民主执政、依法执政的科学理念；提出了树立和落实科学发展观、构建和谐社会的指导思想。同时，随着公民社会的成长，广大人民群众的政治诉求不断增强。这些都对社会主义民主法治建设提出了更高要求。现阶段，我国民主诉求高涨的表现是非常突出的，当主渠道不畅，而这种诉求积累到一定程度时，就可能以某种极端的方式表达出来。可以预见，随着经济社会发展的不断进步，人民的民主诉求会更趋强烈。人民代表大会制度是发展社会主义民主政治的主要渠道，是党执政的重要制度平台，是人民当家作主的实现途径。所以，坚持人大制度非常重要，完善人大制度非常紧迫，是关系人民当家作主和国家长治久安的大问题。人民代表大会制度50多年的曲折发展、地方各级人大常委会30年的逐步发展，使人民代表大会制度日益健全和不断完善，但还远远不能适应社会主义民主政治发展的要求。纵观我国经济社会发展态势，特别是民主法治建设的方向，可以说，人大及其常委会在发展中国特色社会主义民主政治、建设社会政治文明、保障国家长治久安中的责任更高了、任务更重了、工作难度也更大了。应当说，中国特色社会主义政治文明发展的历史潮流客观上要求不断坚持和完善人民代表大会制度。
北京市经济社会的发展以及首都社会主义民主法治建设的推进对加强和改进本市人大工作提出的新要求。北京奥运会后，首都经济社会发展进入新的历史阶段。市委提出了深入贯彻落实科学发展观，积极应对国际金融危机对本市的影响，认真总结北京奥运会、残奥会的成功经验，大力推进人文北京、科技北京、绿色北京建设，推进首都社会主义民主法治建设等重要任务和工作目标。这些都需要人大及其常委会这个制度平台来推进和保障，这也对本市人大及其常委会的工作提出了新的要求。北京筹办奥运会七年来的实践也充分证明:人大工作在首都经济社会发展及开展重大活动中的地位和作用不是可有可无，而是不可或缺的，是政府工作合法性的依据，是重要的制度资源和法制保障。本市人大及其常委会要“依法有效履行职能，扎扎实实推进首都民主法治建设，为建设人文北京、科技北京、绿色北京提供民主法治保障”，并通过加强和改进人大工作，去推进北京民主法治制度的逐步完善。
加强和改进本市人大工作对完善市人大常委会的工作方式提出的新要求。经过50多年的曲折发展，目前人民代表大会制度的基本框架已经建立并不断健全，地方人大常委会30年的探索实践，其定位和职责也比较明确，特别是立法法、监督法、代表法等的出台，使地方人大常委会的履职行为进一步规范，人大工作的地位和作用日益突出。但同样不可否认的是，目前地方人大常委会的工作与人民群众不断增强的诉求相比，与民主政治发展的要求相比，差距还很大。原因可能是多方面的。但从人大自身的角度看，一个重要原因是地方人大常委会的工作方式还滞后于坚持和完善人民代表大会制度的根本要求，比如未能将人民群众多方面的民主诉求生动、活泼、及时地聚集、表达上升为国家意志，往往有“代而不表”、“表而不代”，虚走程序等问题。在一定意义上可以说，工作方式是常委会有效履行职能、发挥作用的途径、手段和方法，工作方式影响和制约着人大工作的开展。因此，加强和改进地方人大工作，必须着力完善地方人大常委会的工作方式，使之适应人大工作发展的需要。
基于此，无论是从坚持和完善人大制度的角度，还是从人大在首都经济社会发展中的地位作用的角度，以及从加强和改进北京市人大工作的角度，都需要提出完善人大工作方式这样一个重要而迫切的问题。因为，完善人大工作方式，是进一步坚持和完善人大制度的重要途径，是在全局工作中发挥人大作用的重要举措，是加强和改进人大工作的重要抓手。或者说，完善工作方式是在坚持正确方向的前提下使人大工作有所作为的重要途径。
（二）完善人大常委会工作方式要解决的前提性问题
完善人大常委会工作方式不是孤立的，而是与人大常委会职能、目标、价值取向等紧密相连的。为了进一步明确提出这一问题的背景和意义，需要在认识上解决几个重要的前提性问题。
1要解决贯彻落实科学发展观与完善常委会工作方式的关系问题
科学发展观是人大必须坚持和贯彻的科学理论、指导方针和重大战略思想。科学发展观对人大工作提出了更高的要求。贯彻落实科学发展观，不仅要求科学的制度设计、科学的工作布局，还要求科学的工作方式。科学发展观的本质是以人为本。胡锦涛同志指出，要一切为了人民、一切依靠人民、发展的成果由人民群众共享。这就解决了为谁发展、依靠谁发展、谁是发展的主体等问题。但是真正要做到科学发展，就必须使发展建立在民主法治的基础之上，离开民主法治，离开国家制度的基础，科学发展观很难落实。人大及其常委会要为科学发展提供民主法治保障，这是对人大工作提出的一个很重要的任务。因此，人大及其常委会必须紧紧围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”这一工作大局，以推动首都民主法治建设为己任，解决好“坚定正确的政治方向、保持良好的精神状态、完善科学的工作方式、提高队伍的素质能力”四个方面的问题。一方面，按照科学发展观的要求，不断完善工作方式，依法有效履行职能，为建设人文北京、科技北京、绿色北京提供民主法制保障；另一方面，通过完善人大工作方式，提高人大工作质量和实效，进一步促进科学发展观的贯彻落实。
2要解决坚持正确政治方向与完善常委会工作方式的关系问题
党的十七大报告明确提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。报告指出：共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。可见，坚持三者有机统一，是我国社会主义民主政治前进的方向，也理所当然的是人大工作必须坚持的正确方向，什么时候也不能动摇。但是方向不是对人大工作的“束缚”，目前在坚持方向和有所作为关系问题上，认识还不是十分清楚，在实际工作中存在一种倾向，就是只强调坚持正确方向而忽视应当有所作为。由于对坚持方向理解得不准确、不全面而不敢大胆工作，甚至认为工作越少越安全。结果导致方向虽“正”但作为小，有违人民代表大会制度设计的初衷，不利于发挥国家权力机关的职能作用。从理论和逻辑上说，还可能有另外一种倾向，即在强调有所作为时忽视坚持正确方向，一味地主张要放开手脚，大胆作为。其结果是虽然做了不少工作，但可能出现偏差，从而限制人大制度整体优势的发挥。当然在实践中，这种情况还不多见。这种认识实际上是将坚持方向与有所作为割裂开来、对立起来，没有辩证地对待坚持方向和有所作为之间的关系，没有找到坚持方向与有所作为的衔接点。怎么能在坚持正确方向的前提下，使人大能够依法充分地履行职责，更好地发挥作用，使人民代表大会制度的优越性充分发挥出来？就需要解决好工作方式问题，逐步完善与人民代表大会制度本质要求相适应的人大及其常委会的工作方式。而完善工作方式就是为了使人大常委会在坚持方向前提下有所作为，在两者之间架起一个桥梁，提供抓手，创造平台，实现链接。
要解决这个问题，一是对方向要有正确的理解。坚持正确的政治方向，就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，其中，党的领导是关键，人民当家作主是本质，依法治国是基本方略，有机统一是基本要求。不能片面强调一个方面而忽视或忽略其他方面，比如将坚持正确的政治方向简单理解为只是坚持党的领导，或只是代表好人民意志，或只是依法办事等等，都是不全面的。二是要处理好方式与方向的关系。方向必须毫不动摇地坚持，只有在方向正确的前提下通过完善工作方式才能使人大工作有所作为；反之，也只有通过完善工作方式从而使人大工作有所作为，才能更好地坚持方向。两者相辅相成，并不矛盾，更不对立。
3要解决完善人民代表大会制度与完善常委会工作方式的关系问题
完善人民代表大会制度和完善常委会工作方式原本不是同一层次的概念，完善制度是社会主义民主政治发展的要求，是国家政治体制的发展和完善；而要完善人民代表大会制度，必须进一步加强和改进人大工作，努力有所作为；而要加强和改进人大工作，就必须建立和完善与之相适应的人大工作方式。因此说，完善制度与完善方式是相辅相成的。完善制度具有根本性、全局性，方式的完善则要服从、服务于制度的完善，同时又反作用于制度的完善。对于地方人大常委会来说，目前坚持和完善人民代表大会制度的一个重要抓手就是要不断完善工作方式，使之与人民代表大会制度的职能特点相适应、相协调、相一致，并通过完善工作方式，发挥制度的特点和优势，进一步推动制度的完善，从而更加有效地把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一于发展中国特色社会主义民主政治的伟大实践之中。
（三）完善人大常委会工作方式的目标
总体来说，完善人大常委会工作方式的目标，就是要在坚持正确方向的前提下，建立起与三者有机统一相一致的、与民主法治建设进程相协调的、与科学发展观相适应的、与坚持和完善人民代表大会制度相契合的、有利于发挥人民代表大会制度优势和特点、有利于提高人大工作质量与实效的人大常委会及其机关的工作方式。
首先，我们要完善的工作方式，是与三者有机统一相一致的工作方式。人大在依法履行各项职责中如何将三者有机统一起来，贯彻体现到各项工作中，是人大工作需要研究解决好的重大问题。按照有机统一的原则来履行职责、开展工作，对人大工作方式提出了根本性的要求。要落实有机统一的要求，不仅仅要解决好思想认识问题，还要明确把三者有机统一于法律、制度、程序，有机统一于依法治国的实践中，使党的领导和人民当家作主法律化、制度化、规范化、程序化，使有机统一能按照明确的规范和程序来办事。
其次，我们要完善的工作方式，是与我国、本市民主法治建设进程相协调的工作方式。人大常委会的工作方式必须随着社会主义民主法治的发展而与时俱进，必须不断探索、勇于实践，既要继承和发展实践证明是行之有效的工作方式，又要根据民主法治发展的要求努力探索新的工作方式。当然，这种探索不是脱离实际的或盲目无序的，而要与民主法治发展的进程相协调。有些虽然符合民主政治建设的理念，但属于将来才有条件实现的工作方式，现在强行去做可能会事与愿违。欲速则不达。