（第一章 政府绩效管理
政府管理水平的主要评价标准是其工作绩效。根据政府绩效标准来考核政府工作，是当代行政改革的重要内容之一。
（第一节 政府绩效与绩效管理
一、政府绩效的内涵
政府绩效是指政府的工作成就或管理活动所产生的积极效果。政府绩效的考核标准主要指：经济、效率和效益。政府绩效的经济性，表现为在投入水平一定时，成本最低，或者利用现有资金，获得最大量和最佳比例的投入；政府绩效的效率性，表现为行政管理活动的产出同所消耗的人力、财力和物力等要素之间的比率较高；政府绩效的效益性，表现为产出质量好、产出导致了所期望的社会效果、公民或顾客满意程度的出现。
绩效管理是指提高政府组织绩效的一套具体操作程序和过程。绩效管理有三层含义：①绩效管理是一项系统工程。它是组织围绕提高绩效这一目标而做出的制度安排和实施的一系列管理措施、机制和技术。②绩效管理是人力资源开发的一种手段。③绩效管理体现了“以结果为本”的公共管理新理念。因此，研究政府绩效管理的意义有两点：一是绩效管理有助于树立“顾客至上”的现代管理意识；二是绩效管理有助于建立政府与社会之间的良性关系。
二、绩效管理的程序
组织使命是指组织所承担的历史责任或所要实现的最高目标。实现目标的主要途径就是组织战略。组织价值是指组织的一切活动所遵循的行为准则，如质量、顾客满意度、团队精神等。
绩效协议又称绩效合同，是上下级、管理者和雇员之间就一些事项达成的具有约束性的契约。包括如下内容：一是工作任务和责任，即组织或个人应该做什么的简要说明；二是绩效目标，即单位或个人履行职责应该达到的具体标准或指标；三是绩效计划，即实现绩效目标的行动计划。
持续性的绩效管理包括三方面的内容：绩效状况的监测和反馈；绩效目标和绩效计划的调整；绩效改进的行动计划。
绩效评估的核心内容是任职者对组织目标的贡献。
（第二节 政府绩效评估
一、政府绩效评估的发展
政府绩效评估一般分为两类：一类是个人绩效评估；另一类是组织绩效评估。在西方国家，以公共组织（即政府）为对象的大规模的绩效评估始于20世纪70年代，逐渐成为政府克服官僚主义、提高行政效率的一个重要组成部分。在我国，改革开放以来，随着岗位责任制和公务员制度的深入贯彻，公务员业绩考核已趋向普遍化、经常化和规范化，但以组织为对象的绩效评估尚处于探索阶段。
二、政府绩效评估的内容与方法
政府绩效评估包括经济测定、效率测定和效益测定三项主要内容。每项测定都要借助于一系列的绩效指标。所谓绩效指标，是指公共管理活动中某一特定方面效果的规范化的量的显示，如人均开支是经济指标，差错率是质量指标等。
经济测定一般采取如下形式：成本与投入的比率测定；行政开支和业务开支的比率测定；人均开支测定；单位成本测定；经济改进余地测定。
效率测定除了单位成本、平均个案处理时间、反应速度等效率指标的应用之外，还包括～些量化分析（技术），如工作荷载分析、要素分析、产出评估等。
效益测定则分为：产出质量测定、社会效果测定、顾客满意度的直接测定和顾客满意度的间接测定。
（第三节 社会服务承诺制度
社会服务承诺制度诞生于20世纪90年代初的英国。1991年英国首相梅杰发动了“公民宪章”运动，就是用宪章的形式把政府公共服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督。在梅杰的推动下，公民宪章在英国公共部门得到了广泛应用，大幅度提高了公共服务的水平和质量。西方各国纷纷效仿。
我国社会服务承诺制度的实践始于1996年的山东烟台市建委系统，实现承诺的内容多达81项，服务标准117条，几乎覆盖了城市建设、管理维护和居民生活服务的方方面面，收到了良好效果。这一经验在中宣部和国务院纠风办的推动下，很快在全国各地许多公共部门普及开来。
简言之，社会服务承诺制的主要内容就是通过公开承诺和社会监督，形成对公共行政部门的外部压力，进而将它转变为内部动力，实现服务水平和质量的持续改善。
面向公众的承诺一般包括以下方面：服务内容承诺；服务标准承诺；服务程序和时限承诺；投诉、监察与责任承诺。
就本质而言，社会服务承诺制只是竞争不充分的一种补救机制。因而服务承诺制的内容和标准能否兑现，在很大程度上取决于部门内部的管理水平；其次是需要建立内部连环承诺制；最后是社会服务承诺制的技术保障。
（第二章 影响我国政府效率的深层原因
（（第二章 影响我国政府效率的深层原因
影响我国政府效率的因素是多种多样的，几乎与构成政府管理的环节和因素一一对应，即有多少个政府管理环节和因素，就有多少个影响政府效率的环节和因素。但从深层次看，影响我国政府效率的主要因素集中表现在以下几个方面：
（第一节 制度效率供给不足
所谓政府效率是指政府在进行社会经济管理活动中对人、财、物的消耗与其所取得的社会经济收益的比率。简单地说，就是政府的投入与产出的比率。而这种产出效益包括着制度效益。现代产权经济学的重大贡献之一就是把制度由资源配置的环境变成了资源配置本身，即将制度本身视为一种生产性资源，并且具有稀缺性，而这一稀缺的资源是由政府提供的，因而制度配置优劣如何就产生了不同的制度效率。中国作为一个发展中国家最为短缺的并不是资本、技术，首先是高效的制度，也就是缺乏能够有效地组织配置各种经济、政治、思想要素以实现行政效率增长的制度资源。其中既包括财税制度、金融制度、投资制度、企业制度、住房制度、医疗制度等经济制度，也包括政府机构设置、职能划分、人员编制，以及决策、法制、人事等方面的制度。从经济生活看，当前我国一方面是经济相对过剩，另一方面是制度资源短缺，政府通过行政手段或管制而进行的制度创新能力孱弱，由于制度资源的供给不足而造成的政府低效率现象十分突出。例如，我国目前存在着严重的资金分散化、项目小型化、结构趋同化的投资不合理的现象，许多地方和企业都将大量资金投向那些赚钱快、利润高但已严重超过市场销售能力的产业部门。这种混乱无序的市场格局，清晰明确地表明，我国政府尚未提供有效的投资体制、产业政策和决策机制的资源供给。至于机构改革、职能划分难以走出精减一膨胀一再精减一再膨胀的“怪圈”，也源于机构改革法制化、制度化的供给不足。我国行政管理机构纵向管理层次多，横向职能交叉多。据统计，司局级业务交叉达30%，处级业务交叉达40%。其结果必然是机构庞大，政出多门，职责不清，效率低下，正如一幅漫画所描绘的：筷子多了未必好夹菜。我们是4 712万人管理8 000亿美元的产值，美国是300万人管理60 000亿美元产值( GDP)，这就是效率的悬殊。
（第二节 政府效率的精神动力不足
理念决定行为，行为决定效率，行政理念的错位或步入误区，造成政府效率精神动力的不足，已成为我国行政效率不高的“瓶颈”制约。
1．行政信念与信仰的失落
所谓信念，是人对某种现实或观念抱有深刻信任感的精神状态，它是人们在生活实践中实际地体验了怎样想、怎样做才有益和才有效的基础上形成的思考与行动的模式。信念是对现实所作的一种价值判断和推论，它所揭示的内容总是同人们认为“应当”抱有的态度和“应当”采取的行动有关。而信仰是信念的一种强化、高级的形式，更具有综合性、整体性，它可以使人的整个精神活动以最高信念为核心，形成一个完整的精神导向，并调动所有的精神因素来为它服务。信仰是人生的“主心骨”，对人的一切行动起着调节中枢的作用，人没有信仰就等于没有灵魂。人们信仰什么就会追求什么，追求什么就会有什么行为，正确的信仰可以塑造高尚的灵魂，进而采取高尚的行为；错误的信仰会扭曲人的灵魂，进而把人们的行为引向种种陷阱和误区。仔细观察和分析可以看到，面对着旋转的市场经济大舞台和改革开放的新环境，我国目前行政人员的信念与信仰状况正处在一个“阵痛”时期，是一个活跃与混乱并存的时期，其中清醒者有之，坚定者有之，但困惑者、动摇者、盲目者乃至堕落者也有之。有盲目信仰，也有投机信仰，即实用主义信仰，所谓“不给好处不办事，给了好处乱办事”就是这种信仰的表现。一些政府人员淡化“主义”，追求功利，“有钱干，无钱向后转”，在信仰出现迷茫，理想重心下移，形成一种行政精神惰性的制约下，行政人员必然淡化对实现一流管理目标的执著追求，必然满足于不求有功但求无过的工作要求，必然降低工作的标准，结果是荒于公务，职能亏欠，最终导致低效运转的政府。
2．以民为本的公仆意识淡化
为人民服务是中国共产党的根本宗旨，也是我国根本的行政理念，我们的政府是人民的政府，应当是一个用较少的钱为群众办更多的事，办好事，办实事，快办事的政府。然而，这种公仆意识在某些政府及其官员身上逐步淡化，为人民服务逐渐变为“人民为我服务”，有的地方把政府领导者称为“老板”，用“老板论”代替了“公仆论”；有的为官一任不是造福一方，而是以“父母官”自居，把那里的百姓看成是自己的臣民，甚至把农民称为“刁民”；有的把为人民服务异化为“为人民币服务”，为小团体利益、为个人利益服务，把“全心全意”变为了“半心半意”、“三心二意”，甚至“虚心假意”。官僚主义、命令主义、享乐主义、拜金主义、小团体主义、形式主义等现象严重地制约着政府为人民服务的水平和质量，增大了政府的行政成本，降低了政府的工作效率。公仆意识淡化使提高行政效率失去了最根本的思想保障，试想，一个不愿为人民服务的领导怎能提供优质、高效、便捷的服务？只有公仆意识强烈和自觉的政府领导者，才有可能以强烈的事业心，产生像苏南人那样“四千四万”的精神状态：“说尽千言万语，想尽千方百计，历尽千辛万苦，走遍千山万水。”才能具有“尽职，尽责，尽心、尽力”的“四尽”精神，才能急人民群众所急，想人民群众所想，多快好省地为人民办事。
3．求真务实的行政作风淡化
行政作风是指政府或工作人员在行政活动中表现出来的较为稳定的一贯的思想、行为方式和态度。它关系到政府用什么样的方式和态度来实践自己的目标。不同的行政作风必然导致不同的行政效率，没有一支政治强、作风硬、业务精的行政人员队伍，就不可能有高效的政府管理。在实际政府管理中，由于存在着诸如“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风；下去调查“坐着车子转、隔着玻璃看”，“领导出点子、基层找例子”的主观主义作风；在各种统计中出现的虚报、瞒报的浮夸作风，有一首民间对联对此做了形象的批评：“上压下层层加码，马到成功；下瞒上处处掺水，水到渠成；官喜民不喜”；以及“唯书、唯上”，说假话，图虚名，热衷于好大喜功，沉缅于迎来送往等形式主义作风，都大大地降低了政府的效率。所谓务实就是要讲实话，干实事，求实效，空谈误国，实干兴邦。当前我国行政作风上存在着“四话”即说空话、大话、废话、假话现象直接影响了政府决策的权威性和执行的有效性。此外，行政责任淡化、行政思维方式落后等也都在深层次上制约着行政效率的提高，使政府在提高效率方面精神动力明显不足。
（第三节 公共服务社会化程度过低
由于我国长期实行高度集中的计划经济体制，形成了“全能主义政府”、“无限责任政府”的管理模式，使得公共服务的社会化程度过低，造成了“强政府，弱社会”的反差，通过公共服务社会化来提高行政效率的推动力明显不足。现代化的政府管理必然是高效率的管理，而现代化是离不开社会化的，社会化程度过低是我国政府管理方式陈旧落后并导致行政效率过低的显著特征。在这方面有必要大胆地借鉴和吸收西方行政管理改革的经验。西方的公共选择理论认为，政府工作效率大多不尽人意，其根源在于政府服务具有公共性、垄断性而缺乏竞争性。市场竞争迫使私人企业设法降低成本和提高效益，那些不以最高效率的方式来有效使用资源的企业最终将被淘汰出局。然而，在公共机构中却缺乏这种机制，垄断消除了政府部门的外部竞争压力，与此同时也就抵消了政府提高效率和服务质量的内在冲动和热情。公众只能被动地接受政府提供的公共物品而没有别的选择，哪怕它们低效运行照旧可以维持生存，而且政府还可以利用垄断地位，尽可能降低服务质量，提高服务价格。同时政府也缺乏降低服务成本的激励机制，这种机制企业有，政府却没有，因为政府的钱来源于预算拨款，他们的目标不是利润最大化而是自身利益最大化，使其追求较小的工作负担和较大的经济利益。中国政府管理中的“行业不正之风”以及机构人员不断膨胀的一个重要原因就在这里。西方行政改革中一个主要的价值取向就是强调用市场力量改造政府的功能，把推行公共服务社会化作为提高政府效率的重要途径，采取了政府业务合同出租，即政府将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门，其内容包括环境保护、公共设施维护、消防和救护、决策咨询等；以私补公，打破政府垄断，即鼓励和吸引私人资本投资到原来政府所揽的事业中，如中小学教育、社会保险、廉价住宅等；公共服务社区化，让公民自我服务、自我管理。
加速公共服务社会化的进程，对于提高我国政府效率有着积极的意义和作用：其一，它有利政府机构精简，转变政府职能，打破了公共服务由政府一家包揽的传统观念，使政府的职能向市场、社会转移，为政府找到了“替身”，使“无限责任政府”