（第一章 政务效能监察制度综述
（第一节 政务效能监察的涵义
一、政务监察
要理解行政效能监察的含义，首先必须充分理解行政监察和廉政监察这两个概念。首先，行政效能监察是行政监察的下位概念，行政监察的本质属性涵盖在行政效能监察之中。同时，行政效能监察是行政监察发展到一个阶段的必然产物，是行政监察制度创新的标志，因此，只有充分理解行政监察的演进过程，才能更深刻地理解行政效能监察。其次，廉政监察与行政效能监察是同位概念，共同构成行政监察的两项职能。换言之，不理解廉政监察的内涵和外延，就无法对行政效能监察进行准确定位，就无法把握行政效能监察的价值。关于行政监察的概念，学术界主要有这样几种定义：
(1)行政监察是指“国家行政机关内部专门行使监督职权的机关，对国家行政机关、国家公务员行使行政权力的行为进行监视、监督的一种活动”。
(2)行政监察从一般意义上讲，就是监察行政，是指对政府及其官员行政行为的监督检查。
(3)行政监察是以国家行政机关的行政行为和公务人员的职务行为为对象的监察。它是一种行政法律制度，是由独立于政府其他行政部门的特定机构，通过处理不良行政和公务人员的违纪案件，来调整政府运行状况的具有独立、公正和权威性的自上而下的行政监控活动。
(4)行政监察，又叫监督监察或行政监督，是指国家专门的行政监察机关对国有行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的国有事业单位的领导干部是否遵纪守法、严格履行职责所实施的监督。或者表述为行政机关内部的监督机构对行政机关的行政行为和行政机关工作人员的职务行为，以及某些与职务行为相联系的个人行为所实施的监察和督促。
(5)行政监察制度是国家行政机关内部通过专门的机构和形式，对行政机关及其工作人员的行为进行监督的制度，是一种行政系统内部的自我监督、自我调控的制度。
(6)行政(administration)按照《社会科学大词典》的解释，是指国家事务的管理。监察意指监视、监督。
综上所述，对行政监察的含义，有些方面是达成共识的：第一，监察主体。行政监察是政府内部的监督，由政府内部专门机构--行政监察机关实施。第二，监察对象。行政监察对象是国家行政机关及其工作人员的行政行为。第三，行政监察的方式主要是监督检查。
对行政监察概念理解的相异之处是：第一，监察对象是否包括具有公共管理职能和公共管理权的非行政机关及其人员。严格地说，《中华人民共和国行政监察法》立足于职能，即对行政监察对象的界定方式缺乏严谨性和科学性。行政监察对象的定位理应围绕着具有公共管理职能和公共管理权的主体进行定位，这与行政监察的本质属性，即对行政权力的监督是一致的。第二，监察对象的行为包括哪些？其基本含义是什么？即行政行为和职务行为的概念是否不同？国家行政机关的行为是否就是行政行为，而工作人员的行为是否就是职务行为。第三，监督和检查的内涵是什么？各种界定均未能进行详尽的阐释，为什么监督与检查分而述之，到底是一种习惯用语，还是另有深意，两者的内在关系是什么？第四，行政监察的行政责任的基本内涵是什么？行政主体的行政责任具体表现为什么？国家公务员的行政责任又具体表现为什么？
可见．对行政监察含义的主体部分的理解基本上是一致的，这为我们分析行政效能监察的基本含义创造了有利的条件。综合上述观点，并根据《中华人民共和国行政监察法》，我们可以给行政监察下一个定义：行政监察是指政府内专门监督机关对负有行政管理职能的组织及其人员行使职权和履行职责的行为进行的监督，并依法追究其行政责任的活动。其含义包括：
(1)行政监察的主体是行政监察机关和法律、法规授权的其他监督主体。即其他监督主体在法律法规的明确授权下，在授权的范围内行使法律法规授予的行政监察权。可见，行政监察的主体不单纯是指行政监察机关。这与行政监察的内涵的扩大和行政监察职能的发挥具有密切的相关性。尤其是行政效能监察的管理属性决定了行政效能监察主体多元化的属性，多主体发挥合力，共同实现行政效能监察的终极目标。
(2)行政监察的对象是负有行政管理职能的组织及其人员。即只要具有行政管理职能的组织及其人员就是行政监察对象，而不局限于“国家行政机关和国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员”这一具有歧义性的狭隘概念上。值得注意的是，随着《中华人民共和国公务员法》对公务员概念的扩展，随着行政监察职能的深度挖掘，我们应当以科学的发展观重新审视行政监察对象的广度和深度。
一方面，按照《公务员法》第二条对公务员的界定，公务员“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。这意味着我国的公务员不再局限于行政机关工作人员，它还应该包括中国共产党和各民主党派机关的工作人员、法官、检察官等。因此，《行政监察法》所称的“国家公务员”的含义应当明确限定其范围，专指具有行政管理职能的组织的工作人员。另一方面，行政管理职能的含义是什么？行政管理职能与公共管理职能是否存在差异。从组织体系的视角看，具有公共管理职能的组织包括政府的行政组织、社会自治组织、其他非政府公共组织，而具有行政管理职能的组织仅仅是指政府的行政组织；从职能定位的视角看，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是政府的四方面行政管理职能，而社会管理和公共服务的部分职能，如城市公用事业、市政建设等公共服务职能，从政府行政职能中脱离出来，交由行业协会和中介组织，使它们成为政府职能转变的承接者。
(3)行政监察的客体是行使行政职权和履行行政职责的行为。首先，行政监察的客体体现为行政监察对象的行为。而这种行为可称为权义复合型行为，即行政组织的职权同时也是行政组织的义务，即以行政权力为核心，围绕着行政监察对象履行职责的行为开展监督。其次，行政职权和行政职责，主要表现为行政行为，即行政主体（主要是国家行政机关）在行使行政职权中所作的具有法律意义的行为。行政机关所作的具有行政法意义的行为，不包括行政机关的事实行为和非行政行为（如民事行为）以及行政相对人所作的具有行政法意义的行为。行政监察机关对行政行为的监督是除行政复议审查和司法审查（行政诉讼）之外的第三条途径。过去，我们对行政行为的监督，往往停留在公权私用方面，而对公权公用中的效能问题似乎有所忽略，这同我们对行政监察的职能定位的认识不足有很大关系。最后，应当指出。行政监察的客体不仅是行政权力，还包括与行政权力相关的“准权力”。
(4)行政监察的内容主要包括廉政监察和效能监察。廉政监察是以是否廉洁从政为标准，实施对行政主体及其工作人员的监察；效能监察是以是否勤政高效为标准，实施对行政主体及其工作人员的监察。
二、政务效能监察的缘由
通览中国古代监察制度和国外监督制度的历史，均可发现行政效能监察有其逻辑性和继承性。逻辑性主要体现在廉政监察和效能监察是行政监察不可或缺的两项职能。只有两者相互依存，互为条件，缺一不可，才能充分发挥监督的功效；继承性主要体现为从古至今，从中到外，没有哪个朝代，哪个国家没有行政效能监察（其表述方式有可能存在差异）。
中国古代的“廉”不仅是对官员品行的要求，还包括了其对能力的要求。国外如美国对行政效能的监察，虽然没有专门机构负责，但是在实践中却称得上是“多管齐下”，政府绩效法案制度、行政公开制度、预算监督制度、道德规范制度和舆论监督制度，共同构成了较为完备的行政效能监察制度体系。公职人员受到议会、法院、民众和舆论各方面强有力的监督，因而官僚主义和低效率等情况较少，工作效率较高。日本的行政效能监察制度比较独特，设立了专门负责行政效能监察的机构，即行政监察局，专门负责针对政府效能存在的问题提出政策性的建议。在日本，效能监察和廉政监察是高度独立的，分别由不同的专门机构负责。在日本的廉政监察系统中，检察系统的司法监察处于最重要的位置。行政监察局主要履行检查、评估、劝告等三个方面的职责。
诚然，行政效能监察有着深厚的历史渊源和发达国家的可移植性，那么，在我国现行的反腐败和廉政建设中，为何不像廉政监察那样，形成一个由明确的法律依据、完善的组织机构、特定的监察范围、有效的监察方式所构成的制度体系呢？目前，我国的行政效能监察始终处于时有时无、时轻时重，似突破而未突破的尴尬境地，行政效能监察的制度构建和工作成效均不令人满意。造成这一结果的原因有三方面：
1．政府对行政效能在政府职能发挥中的作用认识不足，束缚了政府中效能体系的构建，致使行政效能监察缺乏一个良好的制度基础
行政组织自身是否具有提升行政效能的内生性动力，是值得从深层次探讨的问题。一是政府在行政效能方面的政绩体现，往往是潜移默化，渐进式的。行政首长一任五年，希望取得立竿见影、可圈可点的政绩。而行政效能推进时间长，见效慢，固此，在急功近利的思想指导下，不注重效能建设。二是行政效能提升的过程，是政府自身规范和自我约束的过程，一些政府部门认为过于强化和重视行政效能建设，似乎是给自己加了一个紧箍咒。因此，在政府改革中，重结果、轻过程，重成效、轻管理，在客观上导致了没有将行政效能建设纳入政府管理的核心的工作局面。
2．对行政监察机关在行政效能推进中的职能作用，有着一个逐步认识的过程
1986年12月第六届全国人民代表大会常务委员会决定恢复行政监察体制，组建监察部。就当时而言，行政监察职能核心内涵，主要定位在廉政监察，具体体现为查处涉外经济领域的违法违纪案件。换言之，行政监察机关为经济建设服务的主要任务是查办大案要案。直至1990年颁布的《中华人民共和国行政监察条例》，在其总则的立法宗旨中明确提出：“为了加强行政监察，改善行政管理，提高行政效能，促进国家行政机关及其工作人员廉洁奉公，遵纪守法，根据宪法，制定本条例。”首次将行政监察机关的职能发挥与政府机关“改善行政管理，提高行政效能”有机地联系起来，但这种联系似乎依然停留在通过“促进国家行政机关及其工作人员廉洁奉公，遵纪守法”来实现，也就是把廉政监察依然作为提高政府行政效能的主要手段。
3．对行政效能监察在行政监察中的职能定位的认识，经历了较长的历程
对行政效能监察的认识，渊源于企业效能监察的蓬勃兴起。由于企业效能监察领域的特殊性，加之《行政监察条例》将企业监察依然纳入行政监察的范畴的制度保证，企业效能监察取得了令人瞩目的成绩，引发了行政监察机关对效能监察的关注，从而在理论与实践两方面开始对行政效能监察进行有益的探索。在开展行政效能监察初期，按照企业效能监察的模式取得了一定的成绩，但随着行政效能监察的深入，遭遇的问题和难点越来越多，而这些并非依托行政监察机关的现有体制、职权和手段所能解决的，尤其是企业效能监察的手段方式不足以解决行政效能监察的问题。也就是说，行政效能监察工作缺乏相应的制度基础、政策保证及其真正意义上的抓手。
综上所述，廉政监察与效能监察是行政监察机关的两项主要职能，这是毋庸置疑的。廉政监察职能的基本内涵是清晰的，理论与实践两方面的认识基本一致。而行政效能监察职能，由于其开展的时间较短，法律依据相对不充分，加之监察对象的复杂性，监察内容的不确定性以及监察手段的多样性等制度性问题，虽然开展得较为普遍，但其成效并不显著。因此，从构建惩治与预防腐败体系和提升政府能力的战略高度，科学地界定行政效能监察的基本内涵，理性梳理行政效能监察与行政管理、廉政监察和执法监察的内在关系，构建行政效能保障体系和行政效能监察模式，是关系行政监察工作能否协调发展的根本性问题。
对行政效能监察的含义经历了认识、探索和发展的漫长过程。可以说，就目前而言，对行政效能监察概念界定仍未达成共识。造成这种局面的原因主要是两个方面：一是行政效能监察的实践仍然在探索之中，其实践成果呈现多样性特征；二是行政效能监察的立法和制度建设滞后。《行政监察法》及其《行政监察法实施细则》均未就行政效能监察作出规定，行政效能监察在立法上被边缘化。同时，由于没有独立的行政效能监察的组织机构，导致行政效能监察凸显为阶段性工作的属性，而非长效工程。
三、政务效能监察的研究方法
对行政效能监察的研究，应当注意两个方面的问题：一是行政效能监察体系的建构，对教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系构建的影响。即行政效能监察研究，必须解决和处理好稳定、效率、技术、控制和理性这五个概念及其对立概念之间的平衡问题。二是按照系统的“功能决定结构”的原理。行政效能监察的变化和发展，取决于其所处的政治、经济、文化和社会环境的变化。而行政效能监察的发展方向，也取决于反腐败与廉政建设对行政效能监察的功能要求。
（一）保持稳定与创新的平衡
行政效能监察的稳定与创新的平衡，是立足于行政监察的改革与发展的视角。一方面，行政效能监察工作的开展，为行政监察工作的发展，提供了新的动力。行政效能监察，在夯实监察制度基础的同时，为行政监察工作注入了新的内涵，其实质是动态的稳定。另一方面，深刻认识到要全面履行行政监察职能，必须将行政效能监察工作摆在一个更加重要的位置上。对行政效能监察功能的重新定位，就是一种根本性的观念创新和监督的功能创新。