（第一章 基本概念和框架
在当今世界，各种各样的突发事件常以人们意想不到的时间和方式发生，突发事件发生的频率、速率和影响不断增加。如何有效应对突发事件，尽可能地预防和减少突发事件，尽可能地减轻和避免突发事件带来的危害，是现代各国政府普遍面临的一项重大挑战。
本章阐述了突发事件和政府应急管理的涵义，分析了现代应急管理的框架内容和主要国家的实践经验，提出了加强我国应急管理框架体系建设，全面提高应对突发事件能力的思路和选择。
（第一节 突发事件和政府应急管理的界定
突发事件，常常又称紧急事件，或危机事件，一般是指突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府立即采取应对措施加以处理的公共事件。在概念使用上，突发事件更侧重于强调事件的突发性、偶然性，紧急事件更侧重于强调处置事件的紧迫性、时间性，危机事件更侧重于强调事件的规模和影响程度，人们往往根据需要加以采用。有些重大突发事件就构成了危机，有些突发事件则可能引发或演变为危机，所以，必须及时有效地处理各种突发事件。
突发事件往往具有以下共同特征：
1．不确定性
即事件发生的时间、形态和后果往往无规则，难以准确预测。许多灾害和风险，如各种事故、火灾等，人们逐难以准确预见其在什么时候，在什么地方，以什么样的形式发生；有些灾害和风险，如地震、台风、旱灾、水灾、疫情等虽能做出一定的预报，但对这些灾害风险发生的具体形式及其所造成的影响或后果，还难以完全准确预见。
2．紧急性
即事件的发生突如其来或者只有短时预兆，必须立即采取紧急措施加以处置和控制，否则将会造成更大的危害和损失，如化学品泄漏、爆炸等事故发生后可能已造成人员财产损失，如不能立即采取紧急救助，人员财产损失将会不断扩大。
3．威胁性
即事件的发生威胁到公众的生命财产、社会秩序和公共安全，具有公共危害性。在社会生活中，一般性的、针对个体的突发性事件，如工伤事故、交通事故、疾病突然发作、打架斗殴等情况每时每刻都可能发生，如果没有对公共安全或公共秩序构成威胁，就不属于这里所说的突发事件的范畴。当然，在实践中如何区分还需要具体分析。
从不同的角度出发，人们可以将突发事件划分为许多种类型。
按照突发事件是否与人的行为有关，突发事件分为自然灾害和人为灾害两大类。
按照突发事件的起因，可将突发事件分为三种类型：一是自然灾害，如地震、火山爆发、水灾、风灾、森林火灾等灾害都是由自然原因引起的；二是重大事故，又称技术发展型灾害，如交通事故、生产事故、危险化学品泄漏、爆炸、火灾等，通常与技术发展和应用直接相关，在现代社会有日益增多的态势；三是重大社会事件，又称社会秩序型灾害，如社会骚乱、非法聚集、恐怖袭击、外敌攻击等，主要是由人为原因引起的。当然，这种划分类型的方法也是相对而言的。有些突发事件很难说是自然原因引起的，还是人为的，或者还是其他原因造成的，而且不同类型之间可以相互转换。按照对突发事件实施应急管理的工作性质，可将突发事件作进一步的细分。
按照突发事件涉及的领域，可将突发事件分为单一性突发事件和复合性突发事件。前者如单纯的火灾事故、食品中毒、化学物污染等突发事件；后者如“9. 11”事件、非典事件等涉及到社会、经济、政治等多个领域。
按照突发事件的规模影响，可将突发事件分为国家级、省（州）级和地方级的突发事件；或者按照一定的标准，分为不同等级的突发事件。
突发事件通常对经济社会有很大的负面影响，如给人民生命财产造成巨大损失，对生态和人类生存环境产生破坏，对正常的社会秩序和公共安全形成不良影响等，乃至引发社会和政治的不稳定。而且，随着城市化、全球化、科技运用、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响，突发事件的种类形式、发生概率和影响程度日益扩大。另一方面，面对危机，如果善于总结反思，正视并解决突发事件所反映出来的问题，可以使危机转化为促成革新的动力，化危机为转机。如非典事件给我国经济社会造成了巨大损失，但通过这一危机暴露出来的问题，引发了政府和社会对经济社会协调发展的重视，对加强应急管理体系建设的重视，促成了多方面的革新。
政府作为公共事务的管理者，公共秩序的维护者，对各种突发公共事件实施应急管理是政府的一项重要职能，也是政府的责任。政府应急管理，就是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。由于应对突发事件需要政府采取与常态管理不同紧急措施和程序，超出了常态管理的范畴，所以政府应急管理又是一种特殊的政府管理形态。
政府因其责任、地位和能力之所在，在应对危机事件中必然要担当主要角色，发挥主导作用。在应急管理过程中，政府不仅要组织动员各种力量和资源共同参与，而且要对各种组织机构和人员进行统一指挥、协调、调度，有秩序地处置各项应急事务。在这个意义上说，应急管理主要是政府应急管理。政府应急管理能力的强弱，决定着应对突发事件的成效和社会的安危，至关重要。因此，不断探讨总结政府应急管理的经验教训，提高政府应对突发事件的能力，成为现代各国政府和社会普遍关注的问题，重要性日益凸现。
政府虽然在应对突发事件中发挥着主导作用，但并不意味着由政府唱独角戏，政府也不可能包揽所有的应急事务，还应当有全社会的参与、支持和配合，各种社会组织、团体、企业和公民都可以发挥各自的作用。在应急管理中政府必须与全社会相互支持、相互配合，才能成功地应对危机的挑战。我国在防治非典斗争中实行群防群治的成功经验，充分说明各种社会组织、社区组织、医疗机构、学校、企业、新闻媒介和公民都是应对危机的主体，都可以在应急管理中发挥十分重要的作用。
在突发事件发生的种类、规模、频率和影响持续增强的时代背景下，各国政府应急管理的任务更趋艰巨而复杂，政府应急管理的涵义和外延也在不断更新变化。从历史角度看，传统上的应急管理注重对危机事件的即时反应和指挥控制，带有较大的被动性和局限性。从20世纪70年代后期起，一种更加全面更具综合性的现代应急管理理论逐步形成，并在许多国家的实践中取得了重大成功。无论从应急理论看，还是从一些国家实践看，现代应急管理的框架模式：一是有充分整合各种应急要素和资源的一体化应急管理体系；二是有由预防（风险）、准备、回应和恢复组成的综合性应急管理。
（第二节 政府应急管理体系
应对突发事件，特别是重大突发事件，需要广泛动员各种组织和力量参与，需要统一指挥、统一行动，需要各个方面相互协作、快速联动，需要有技术、物质、资金、舆论的支持和保障，需要有法律和政策的依据。政府应急管理体系就是通过组织整合、资源整合、行动整合等应急要素整合而形成的一体化系统。从世界上一些主要国家的做法和经验看，现代政府应急管理体系一般具有以下特征：
1．有政府和社会共同组成的应急组织系统
在现代国家，应急组织系统通常由政府部门和各种社会主体共同组成，包括政府机构、非政府公共组织、新闻媒体、工商企业、公民社会等主体，其核心部分是警方、消防、紧急救助、环境保护、救灾减灾和新闻等部门。例如，德国的国家灾难管理系统由警方、消防部门、紧急医疗救助中心、军队（包括55个空军救援基地）、100多个民间志愿者组织等部门组成，所有组织的成员都要经过紧急救助的特殊培训。美国的城市应急组织系统包括警察、消防、911中心、医疗救助、有关政府机构、社会服务团体、新闻媒体、工商企业等部门。政府在制定应急计划、确定分工、提供资助和组织培训等方面都要将这些部门考虑在内。
2．有统一指挥、分工协作的应急管理体制
应急管理体制是指应急体系的机构设置、职责分工、相互关系和作用方式。从主要发达国家情况看，现代应急管理体制具有分工明确、统一指挥、相互协作等特征。例如：
美国是一个联邦制国家，有联邦政府，50个州政府和8.7万个地方政府，州政府和地方政府具有高度自治权。在应对危机事件过程中，各级政府之间形成了一种分工协作、相互配合的关系；在同一层面上，形成了统一指挥、协同行动的关系。
在城市和地方层面，一般都设有政府应急管理中心或91 1中心。中心大多设在警署，其核心组成部门包括警方、消防和紧急医疗救助机构，其他政府部门在该中心设有固定席位，一遇紧急事件即可进驻，以便统一协调行动。在紧急事件发生后，一般由地方政府的警察、消防和公共卫生机构赶到现场进行应急处置，在处置复杂危机事件时通常要设立一线指挥部。至于恐怖事件，应该由哪些机构首先赶到现场，怎样协调部门间行动，现在仍是一个研究中的问题。
在州层面，州政府设有紧急事务管理机构，负责处理州级危机事件，指导地方应急工作，协调联邦与地方之间的关系。在应对危机时，州政府主要通过动用国民卫队来帮助应对危机事件。当地方政府遇到无法应付的危机事件时，州政府有责任和义务给予帮助，如在发生洪水灾害、社会动荡的情况下，州长可以迅速的集结国民卫队，派遣他们到危机发生地，指挥他们处理危机。
在国家层面上，美国1979年建立了联邦紧急事务管理署。“9. 11”事件后，于2003年组建了一个超级危机管理机构--国土安全部。该部是仅次于国防部、医疗服务部之后的第三大联邦政府机构，负责协调22个联邦机构的应急事务，其中包括联邦紧急事务管理署，预算为400亿美元，有17万名雇员。国土安全部有三个基本任务：第一，预防美国国内可能遭受的恐怖袭击；第二，减少美国遭受恐怖袭击的可能性；第三，最大程度减小可能的恐怖主义袭击和自然灾害带来的损失。至于这个新的超级部能否使危机管理更加有效，能否协调好内部纷争和组织文化并有效地运作起来，目前在美国还是一个众说纷纭的问题。在纵向关系上，联邦政府主要通过提供技术和资金援助，来帮助州和地方应付危机和灾害。发生危机时，州长可以要求美国总统宣布该州进入了紧急状态，然后由总统要求国会拨资金来帮助该州。
德国也是一个联邦制国家，在应急管理体制上，实行国家、州和地方分层管理。
一般的灾害由各个地方政府直接负责处理。如出现无法对付的灾难，就请州政府来管理；德国共有16个州，各个州政府采取的应急措施都必须遵循本州的法律；州政府应付不了灾难，就由联邦政府直接管理。德国在面积和人口方面属于中等规模，因而由国家直接管理的灾难事件占有很大比重。
日本是一个单一制国家，其应急管理体制以内阁首相为最高指挥官，由内阁官层（相当于政府办公厅，负责协调各省厅之间的关系）来负责总体协调联络，通过安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定应对危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保卫厅等各省厅和部门根据具体情况予以配合实施。应对的危机种类不同，启动的管理部门也不同。
3．有相互协作、反应快速的应急机制
现代政府应急机制以相互协作、密切配合、反应快速为特征，主要包括：通过计算机联网和明确信息报告责任形成的信息资源共享机制；通过设定危机类别和等级进行风险提示的预警机制；通过明确分工，制定应急计划，建立统一指挥中心形成的分工协作、应急联动、快速反应机制；通过与民间组织、工商企业、社区组织、专业技术人员乃至国际组织签订协议形成的广泛参与和协作机制等。
例如，美国休斯顿市应急管理中心是全美现代化水平最高、规模最大的应急中心之一。该中心警署、消防部门和紧急医疗救助中心集中安排在一起，并与公共安全局、建设局等市政府机构共同组成了一个应急联动机制，最大限度地利用各种组织和资源，通过收集、分析和传递应急信息，进行早期预警。该中心办公设施实行无节假日24小时全天候值班，直接受理处置各种应急事务。中心可以直接调用警察和各方面力量，以避免通过其他机构而浪费时间；可以要求其他市政府机构提供信息；在应急管理过程中可以使用联邦政府设在该市的设备设施；应急管理中心负责人直接向市长报告工作，在发生重大危机事件时市长将亲临该中心，坐镇指挥，统一协调各方行动。
再如，“9?11”事件和炭疽病毒攻击事件后，美国着手从6个方面完善其应对突发公共卫生事件的应急管理机制：一是通过加强国家、地区／州、地方之间的沟通和协作，提高公共卫生领域的危机准备和预警能力；二是建立疾病监测报告系统、加强流行病监测培训、与科研机构进行合作，以加强疾病监测跟踪能力；三是开展广泛的科学研究和实验，为有效应对生化武器、传染病和其他威胁公众健康的突发事件提供必要的知识、技术和设备供给，在全国范围建立多级实验室反应网络；四是利用IP技术和网络技术，建立有效的紧急状态沟通渠道，加强对资料和信息系统的保护从而构建安全的公共卫生信息传递系统，发展全信息技术支撑；五是改善指挥的沟通观念，在应急小组内建立快速无障碍的联系，同时利用新闻发言人制度向外界提供权威信息，建立任务报告和评价系统，并确保在第一时间将公共卫生突发事件通知媒体和公众；六是动员各相关领域专家广泛参与到应急系统中，同时将教育、培训融合到以上五个领域中。
4．有现代化的应急信息系统