（第五节 政府系统决策体制机制存在的问题
我国政府系统现行决策体制机制处在特殊的转型发展阶段，一方面，政府系统在大力推进决策科学化、民主化、法制化进程，特别是近年来，政府在此方面的认识比较明确，工作力度较大，成绩也相当突出。另一方面，由于强化社会管理和公共服务的新要求比较迫切，政府决策的类型和方式正在发生重大的转型，而我国政府职能转变还没有到位，公共行政管理体制尚不完善，人们的观念和能力有诸多的不适应，政府系统现行决策体制机制存在的老问题尚未完全解决，而许多新问题又陆续出现，还难以适应新形势下新任务的要求。
一、决策整体衔接性和配套系统性不强，政出多门、监督乏力和权力滥用现象比较明显。由于政府组织法和程序规则尚不完善，政府系统不同类型的决策程序规则划分不够明晰，政府机构设置不科学，综合协凋的大部制机构比较缺少，存在着机构重叠、职责交叉、条块分割、多头牵扯、政出多门的问题，而“领地”、“土围子”观念分解肢解行政权力，沟通协调非常困难，花费了政府大量的精力，导致一些决策在整体衔接性和配套系统性方面都存有瑕疵。而决策、执行、监督有些甚至是三位一体，缺少适当分权制约，官员的寻租腐败很难避免。有相当一部分决策失误和错误并不是决策者水平不高的问题，核心在于决策者权限过大且缺乏制约，导致滥用决策权限，甚至是故意为之，有的决策是主动或被动的适应某种利益需要。例如，原沈阳市常务副市长马向东在受贿之后，竟然直接出台“沈阳市人民政府国有土地文件”，将沈阳市沈河区国有土地24 009平方米（市场评估价值3.5亿元），以行政划拨方式无偿地划给黑帮老大刘涌任董事长的嘉阳集团使用。据国务院发展研究中心估算，由于决策失误，全国地方政府债务至少在1万亿元以上。
二、不断强化的部门利益、地方利益能够左右甚至“胁持”决策，弱势群体利益的表达缺少“直通车”。在中央与地方关系，整体与部门关系调整过程中，出现了追求地方和部门利益最优的严重倾向，有些部门和地方政府在推动国家立法和政策出台的过程中，倾向于强化各自的利益，努力放大自己的权限，热衷于行政审批和许可权的掌控，设置一些门槛和罚则，使国家法律法规和政府政策或多或少带有部门和行业的色彩，容易导致不良法规、政策的产生和出台，甚至造成国家的立法和中央政府有些政策法规“难产”或难以落实。比如，政府采购法和招投标法等就有矛盾之处，执行起来就有困难，有些部门在有些省份推广数字电视采取行政一刀切，群众意见很大。强势利益集团左右政策，日益成为政府决策最大的危害，直接导致了决策对有些利益相关者的意见尊重不够，忽视公众参与，特别是利益多元化下需要多元的利益表达渠道，而对利益相关者的意见不够重视，特别是弱势群体缺少利益表达的有效渠道。
三、防范一把手“个人说了算”的监督机制不够严密，决策的评价制度、责任追究制度或严重缺位或流于形式。现在政府决策水平仍然很大程度依赖于一把手的素质、水平及民主意识，有的决策者缺乏民主观念和民主作风，习惯于个人说了算，有些决策随意性比较大，取消或限制人民群众参与决策的权利，搞“暗箱操作”和“封闭运行”，决策走过场。而有些决策民主程序并不缺少，也采用公示、听证、咨询等程序，但由于评价制度、问责制度严重缺位或流于形式，决策者的权责不对等，决策者没有提高决策透明度和科学性的动力，这些程序形同虚设，一人左右决策的畸形决策机制还占有相当比例。例如，有少数领导干部为了追求政绩，不切实际地上马“大项目”、“豪华项目”，常常出现前任政绩、后任包袱的现象。决策失误后，对决策者、执行者责任追究落实不够，更多的把决策失误理解为工作上的缺点，很少上升到司法追究层面。从近些年暴露出来的大案要案来看，建立健全防范一把手“个人说了算”的制度机制更具有紧迫性。
四、腐败及不正之风逐渐向决策领域侵蚀，各种名目的“跑政策”运作已经影响到了决策的公正性和客观性。一些地方、机构和利益集团，利用老乡、老同学、老同事等多种关系开展“寻租”活动。例如，享受西部政策，投资项目，企业上市，高校评估定级，等等诸多表现。驻北京办事处已经成为许多地方、企业和机构的重要部门，也正成为北京一大“景观”。也因为某些部门的官僚主义和小团体利益，本来应该有的政策优惠可能因为没有“跑”而得不着，久而久之，“跑”正在成为常例，“不跑”成为例外。值得高度重视的是，现在“寻租”的对象由过去“跑项目”转向“跑政策”，有的还频频得手，这股风向有传染和蔓延之势，长期下去，将会严重影响决策的公正、客观性。
五、决策咨询机构“独立性”不足，专家观点和论证的背后能看到部门利益的影子。目前，我国政府购买咨询服务还没有形成大气候，还缺乏像美国著名的兰德公司（Rand Corporation）、斯坦福国际咨询研究所和日本野村综合研究所那样的非官方咨询机构。现有的政府决策咨询机构都是政府下属机构，几乎都是体制内“吃皇粮”
的，在参与决策时，政府决策咨询机构的意见“中立性”明显不足。有的部门请专家也要请与自己意见一致的专家，如有不同的声音，第二轮的专家论证会此专家就不会被邀请。由于对政治权力的依附，专家观点和论证的背后能看到部门利益的影子。
在缺乏独立、专门的政策研究和咨询系统的情况下，专家的建议也常带明显主观性和随意性，对政策后果也不负任何责任。有些专家论证时的价值取向不是对公众负责，而是“我的意见政府采纳不采纳”，把精力放在琢磨领导人的意图和风向上，热衷于研究成果被采纳，如同项目“可行性”论证变成“可批准性”论证，政策研究活动也日益成为“可采纳性”研究，缺乏与政策后果责任的捆绑约束，导致政策研究机构及产品优胜劣汰的生态环境没有形成，政府选择的难度极大，很难起到政策咨询的实际作用。这也正是很多决策经过了专家的咨询仍会出现失误的主要原因之一。
六、政府经济方面的决策负荷超重，对重大项目忽视或排斥不可行性研究和论证。政府职能转变中新旧职能都需要履行承担，政府决策中仍然存在着许多“不该管、管不了、管不好”的事，特别是经济方面的决策还占相当大的比例，存在着负荷超重问题。而需要强化的社会管理和公共服务还未到位，存在着越位、错位和不到位的问题。除了政府职能没有完成转变的客观原因之外，也有政府主观上有“超量决策”的冲动。这种“超量决策”的冲动与干部选拔机制以及政绩观导向以及缺少政府绩效评估有关。有些决策是为了“跟风”或过度追求政绩，缺乏深入细致的调查研究，甚至严重脱离地方的实际，没有可竞争的备选方案，缺少不可行性研究和论证。忽视或排斥不可行性研究和论证将给决策带来很大的风险，过去号称“万里黄河第一坝”的三门峡水库，近年有些城市的机场建设项目等，都暴露出缺乏不可行性研究和论证的弊端。
七、为决策提供支持的政府统计独立性、准确性和时效性上都有欠缺，难以满足政府宏观决策和战略决策的需求。政府统计部门受制于同级政府和上级统计部门的双重领导之下，从而使政府统计活动的开展对政府的支持产生了超强的依赖性。纵向上，统计工作质量受地方利益的影响较大。横向上，统计工作质量受部门利益的影响较大。当前，统计科目还不完善，多报漏报比较普遍，在有些方面存在着比较严重的数据失真，多年来中央政府的统计数据与地方政府的统计数据很难统一口径。此外，统计数据的频率和时效性与国际标准尚有差距，在经济全球化时代我国的政府统计制度没有完全与国际标准全面接轨，直接影响着决策的科学性。国际货币基金组织制定了统计数据公布国际标准GDDS和SDDS。我国政府在2001年正式宣布加入了GDDS，但尚未加入SDDS。SDDS与GDDS在各部门数据类别、具体的核心指标设计以及对频率和及时性等方面的要求都存有差距。如国民帐户计算的GDP，SDDS是按季度来公布的，一个季度更新一次，而GDDS则是按年度来公布的，而且是2-3个季度才更新一次；中央政府预算总量方面，SDDS是按月份来公布的，每个月更新一次，而GDDS则是按季度公布，而且是3个季度才更新一次。利率方面，SDDS需每天公布利率水平，而GDDS则是每个月才公布一次。
八，缺乏共享的信息资源管理平台和机制，“部门所有制”不能很好的为决策提供支持。现阶段，我国政府信息未能充分体现“公开是原则，保密是特例”的理念，有些部门连基础信息都层层加密，信息资源政府“部门所有制”的色彩较浓，缺乏共享的平台和机制。有的地方政府研究机构反映，他们每年需要花万元购买国务院发展研究中心的成果，在经费本来就严重不足的前提下，他们要为信息搜寻付出很高的成本。信息资源“部门所有制”也导致了近年来我国各个部委都在建立自己的数据库，不仅耗资巨大而且重复建设，信息的利用率大打折扣。有些重要的数据库没有建立起来，各部门之间尚未建立起有效的信息交流机制，与决策相关的政府网站服务质量有待改善，难以做到信息共享，无法实施“数字化管理”。发达国家在信息系统建设上最大特性是信息共享，信息化为政府与公民的沟通和联络和政治参与提供了巨大的便利，信息公开来对科学决策未真正起到“引航开路”的作用。
（第二章 行政管理法制文革的指导思想
（第一节 马克思主义政府管理思想概述
马克思主义是我国政府管理的指导思想，也是建立中国特色公共管理理论体系的理论基础。认真研究马克思主义公共管理思想，是我国公共管理理论建设的基础性工作。马克思主义公共管理思想主要包括政府管理本质的基本观点、政府公共职能的基本观点、市民社会的基本观点、政府管理方式与方法的基本观点等。这些基本观点在今天对于我们深化行政管理体制改革仍然具有重要的指导意义。
一、马克思主义关于政府管理内涵及其本质的基本观点
马克思主义经典作家历来十分重视行政管理，把它作为国家学说和政权建设的核心问题加以论述。马克思主义认为，行政是国家的组织活动；国家是维护一个阶级对另一个阶级的统治的机器。资产阶级的政府管理是代表和维护资产阶级利益的管理，这种管理是建立在私有制基础上的剥削者对被剥削者的统治和镇压。马克思一针见血地指出，资产阶级的政府是管理资本家事务的委员会。
对资本主义民主制度的批判必然要求建立真正民主的社会主义国家。马克思主义创始人认为，社会主义政府管理的内涵及本质包括以下内容：
1．社会主义政府的本质是人民当家作主
社会主义政府是由社会和人民将国家权力收回，使政府权力由压制社会与人民的力量变为社会和人民自己的权力。科学社会主义作为人类社会一切进步思想合乎逻辑的发展，对于民主和人权等符合人类本性要求的社会政治主张不是予以否定，而是在科学分析的基础上加以继承和进一步发展。马克思在总结巴黎公社的经验时指出，巴黎公社的实质是由人民自己当自己的家，巴黎公社政权就是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力。
2．社会主义国家是“社会共和国”和民主共和国，人民只有在民主共和国的政治形式下，才能取得统治地位
马克思认为，未来的社会是“自由人的联合体”；从政治组织形式上说，马克思将未来的国家模式确定为“社会共和国”。恩格斯认为，无产阶级及其政党只有在民主共和国这种政治形式下，才能取得统治，并进一步认为，民主共和国甚至是无产阶级专政的特殊形式。
3．政治自由是社会主义政治文明的基本特征，政治自由就是人民处理自己的国家事务的自由
人民的自由，只有在人民真正能够毫无阻碍地结社、集会、办报、亲自颁布法律、亲自选举和撤换一切负责执行法律并根据法律进行管理的国家公职人员的时候，才能得到保障。列宁指出，政治自由就是人民处理自己全民的、国家的事务的自由；自由就是人民自己有权选举一切官吏，有权召集各种会议来讨论一切国家的事务。
4．社会主义政府管理既要重视发挥议会制的长处，也要发挥直接民主制的长处
列宁指出，苏维埃是新型的国家机构，它能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来；同资产阶级议会制比较起来，这是在民主发展过程中具有全世界历史意义的一大进步。
5．社会主义国家使政府管理为全体人民服务
社会主义政府将以管理的民主、社会中的博爱、权利的平等、教育普及等基本理念为基础，从而使一切技术、文化、生产力发展的成果成为全民的财产，而不是某一部分人所独享的东西。恩格斯指出：与资本主义制度不同的是，社会主义、共产主义社会是在生产资料公有制基础上“用社会财产来为全社会谋福利”。
一、马克思主义关于政府公共职能的基本观点
马克思主义经典作家在深刻分析资本主义生产方式内在矛盾的基础上，深刻揭示了自由竞争的市场经济存在着的市场失灵，提出了政府公共职能的理论。
（一）马克思、恩格斯对市场失灵的分析
古典经济学对市场制度进行了科学的研究，认为市场制度是最优的资源配置制度，既然市场制度是最优的，那么，政府制度就只能是市场制度的必然补充；因此，在市场制度能解决问题的地方，就不需要政府制度的存在。古典经济学家理论的实质就是认为自由竞争的市场经济是完美无缺的。
马克思主义从根本上揭示了自由竞争资本主义条件下的市场失灵，对古典经济学派认为资本主义制度是万古长青的观点进行了有力的批判。
1．市场失灵体现为资本主义再生产的周期性运动与经济危机的规律