其二是不利于抑制重复建设，影响了全国统一市场的形成和产业结构的优化。为了扩大地方财源，各地片面发展税高利大的工业项目，重复建设与盲目建设屡禁不止，国家要限制的产业得不到限制，国家要鼓励发展的产业得不到发展。与此同时，地区之间的市场封锁现象也时有发生，不利于地区之间的公平竞争，造成资源、人力和财力的浪费。
其三是按企业隶属关系划分财政收入，不利于政府职能的转变。这种做法助长了地方政府干预所属企业的行为倾向，不利于真正把企业推向市场。
必须继续深化改革来解决行政性分权阻碍经济性分权的状况，真正推进以市场化为导向的改革。1994年的分税制改革就是为了适应这种新的形势而出台的。
（二）1994年的分税制改革：理顺中央与地方政府之间的财权关系
面对财政包干制出现的种种弊端，根据发展社会主义市场经济的总体要求，总结我国财政制度改革的历史经验，针对财政包干体制存在的问题，理顺中央与地方财政的分配关系，必须建立分税制财政管理体制。分税制是根据市场经济的原则和公共财政的理论确立的一种分级财政管理体制，是国际上市场经济国家通行的一种财政分配体制，是处理中央与地方财政分配关系的一种较为规范的方式。党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了财税体制改革的总体目标和要求。1993年12月15日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，这是我国财政收支划分法的主要法律文件。此外，《预算法》中关于预算级次的划分、预算收支的范围以及预算管理的职权分割等内容事实上构成财政收支划分法的重要内容。1995年开始中央从收入增量中拿出20亿元实行一种新的无条件转移支付办法，发布了《过渡转移支付办法》，这也是我国财政收支划分法的法源之一。根据中央的部署，1994年1月1日，改革地方财政承包体制，对各省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制。
1. 1994年实行分税制财政管理体制确定的基本原则
(1)正确处理中央与地方的分配关系
分税制改革要有利于调动中央与地方理财积极性，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。既要考虑地方利益，调动地方发展经济增收节支的积极性，又要适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。
(2)合理调节地区间的财力分配
分税制改革要坚持公平与效率相结合，既要有利于经济发达地区继续保持较快增长的势头，又要通过财政转移支付帮助欠发达地区加快发展。
(3)坚持统一政策与分级管理相结合的原则
税收立法权集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争；同时依法逐步赋予地方适当的地方税收立法权。
(4)坚持整体设计和逐步推进相结合的原则
这次改革重在建立良好的财政运行机制，首先建立分税制基本框架，然后逐步完善，进而达到规范的目标。在改革方式上采取渐进式，根据客观条件，在体制的外在形式和内在机制上采取了一些过渡性办法。
2．分税制改革的主要内容
(1)中央与地方财政支出的划分
中央预算支出，包括中央本级支出和中央返还或者补助地方的支出。主要是有关国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费及调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需支出及中央直接管理的事业发展支出。中央本级的预算支出主要包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。
地方预算支出，包括地方本级支出和地方规定上解中央的支出。包括本地区政权机关运转所需支出及本地区经济、事业发展支出。地方本级支出主要包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
(2)中央与地方财政收入的划分。
根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税收划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收。分设了中央与地方两套税务机构，中央税务机构征收中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税。
根据《预算法》和国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。
中央预算收入是指按照分税制财政管理体制的规定，纳入中央预算，地方不参与分享的收入，包括中央本级收入和地方按照规定向中央上解的收入。其中，中央固定收入包括：关税，海关代征的增值税和营业税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、城乡维护建设税），中央企业上交利润等。
地方预算收入是指按照分税制财政管理体制的规定，纳入地方预算，中央预算不参与分享的收入，包括地方本级收入和中央按照规定返还或者补助地方的收入。其中，地方固定收入包括：营业税（不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税，个人所得税，土地使用税，印花税，屠宰税，农（牧）业税，耕地占用税，契税，土地增值税，地方企业上交利润，国有土地有偿使用收入等。
中央和地方共享收入是指按照分税制财政管理体制的规定，中央预算和地方预算对同一税种的收入，按照一定划分标准或者比例分享的收入。包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税收人中央分享75%，地方分享25%。资源税收入按不同的资源品种划分，大部分资源税收入作为地方收入，海洋石油资源税收人作为中央收入。
以上是1994年实行分税制财政管理时对收入的划分。近些年来，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对收入划分又做了一些调整。如从1997年1月1日起，将证券交易（印花）税分享比例由原来中央与地方各占50%，调整为中央占80%，地方占20%；将金融保险业营业税税率由5010提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政；为了严格控制土地使用，对国有土地有偿使用收入分配做了必要调整，将其中新批转为非农业建设用地的部分收入上交中央财政。
2002年国家实施所得税收入分享改革，改变了按照企业隶属关系划分中央和地方企业所得税收人的办法，规定除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收人由中央与地方按比例分享。分享比例上，2002年所得税收人中央分享50%，地方分享50%; 2003年所得税收人中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。从2004年起，中央与地方所得税收入分享比例继续按中央分享60 010，地方分享40%执行。全部用于地方主要是中西部地区的一般性转移支付。从所得税收人分享改革实施的情况表明，现行分享办法基本符合我国的实际情况和市场经济的基本要求。
(3)政府间财政转移支付制度
按规定划分收入和支出后，由于各地情况不同，通常会产生中央与地方以及地方之间财政的横向和纵向不平衡，必须通过各种形式的政府间财政转移支付来解决。所以，财政转移支付是分税制财政管理体制的一项重要内容。另外，政府间的转移支付是中央影响地方政府的有效手段。
1994年实行的分税制改革，在重新划分中央与地方财政收入的基础上，相当有力地调整了政府间财政转移支付的数量和形式。新体制的政府间转移支付形式除保留了原体制中央对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央对地方的税收返还制度，其目的是为了保证地方既得利益，实现新体制的平稳过渡。税收返还的具体办法是，中央税收上来后，通过中央财政支出，将一部分收入返还给地方使用。税收返还以1993年为基数，以后逐年递增，即1993年中央将以上划中央的收入金额返还地方，1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。
新体制实施一年以后，对转移支付办法做了以下调整和完善：
一是从1995年起，对保留的原体制下地方上解中央的办法做了调整，取消了原体制中上解的递增率，对原上解地区以1994年实际上解额为基数，实行每年定额上解，原实行定额上解和定额补助的地区，继续维持原办法不变。
二是实行过渡期转移支付办法。由于现行一般性转移支付还不规范，尤其是税收返还基本上是按改革前各地既得利益确定的，没有体现通过转移支付实现各级各地政府基本公共服务水平均等化的要求，因此，转移支付需要进一步改革和完善。同时，考虑到我国现阶段实现规范化转移支付条件还不成熟，从1995年起，实行了过渡期转移支付办法。就是根据中央财政收入情况，中央每年增加安排一部分资金，采用相对规范的做法，重点解决一些困难地区特别是民族地区的财政困难。具体办法是按影响财政支出的因素，核定各地的标准支出数额，凡地方财力能够满足标准支出需要的，中央不再转移支付。对地方财力不能满足支出需要的，再对财政收入进行因素分析，凡财政收入达不到全国平均水平的地区，收入努力不足的部分由地方通过增收解决相应的支出需要；凡财政收入达到全国平均水平或通过增收仍不能解决其支出需要的，其财力缺口作为计算转移支付的依据，中央根据新增的转移支付资金的总额和各地的财力缺口分配补助资金。各地享受新增转移支付额的计算公式：某省区转移支付补助数=（该省区标准支出一该省区财力一该省区收入努力不足额）×客观因素转移支付系数+政策性转移支付额。1996年进一步改进了这个办法，以“标准收入”
替代“财力”因素，对标准支出测算进一步细化，完善了激励机制，通过调整转移支付增量和改进转移支付办法，逐步向规范化的财政转移支付制度靠近。
（三）分税制改革的成效与存在的主要问题
1．分税制改革的成效
从分税制财政管理体制运行的情况看，实现了新体制的平稳过渡，初步建立起适应社会主义市场经济发展要求的财政体制和运行机制的基本框架，取得了积极成效。主要表现在：
(1)调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制。从1994年实行分税制财政管理体制改革之后，我国基本形成了财政收入的稳定增长机制，财政收入的吸纳能力明显增强。1994年分税制改革的时候全国财政收入是5千亿元，从1994年的5千亿元到1999年超过l万亿元只用了五年的时间；从1999年的l万亿元到2003年的超过2万亿元用了四年时间；从2003年的2万亿元到2005年的3万亿元用了两年的时间；从2005年的3万亿元到2006年的近4万亿元用了一年的时间；而2007年全国财政又迎来了高速增长年，全国财政收入达到5万多亿元，增速达到32.4%。2007年全国一个月的财政收入，就比1993年一年的财政收入还多。从表3 -1-3可以看出，实行分税制财政管理体制后，国家财政收入明显增加。全国的财政收入从1992年的3 483. 37亿元增长到2007年的51 304. 03亿元，净增47 820, 66亿元，增幅达l 372.8%。
(2)中央财政收入占全国财政收入的比重提高，加强和改善了中央宏观调控能力。从中央收入项曰构成来看，与GDP增长呈明显正相关关系的消费税、增值税上划中央或实行共享，形成了中央财政收入稳定增长的来源，为提高中央财政收入的比重提供了必要条件（参见表3-1-3）。1993年中央本级财政收入占全国财政收入的比重为22. 0%，1994年这一比重上升为55. 7%，1995年为52.17 %，自1999年以后一直稳定在51%以上。中央财政收入比重的上升，有利于中央政府强化对地方政府行为的控制与调节，改变了包干体制中央财政支出依靠地方上解的被动局面。这种收入分配格局对保证中央支出需要，调节地区之间的财力差距起到了积极作用。
(3)使地方的积极性趋于合理化，减少了地方的低效和重复投资。地方政府从生产建设项目的直接投资领域退出，以及与此相联系，在分税制中大部分甚至近乎全部地区接受中央政府提供的专项补助，体现了地方事权范围一定的收缩和与此相应的财政范围的受挫，这有助于促进地方政府的积极性趋于合理化。这样做，一方面地方政府不再热衷于兴办那些仅从本地区利益考虑而不惜冲击全局产业结构平衡关系的生产建设项目，从而消除个别地方政府的“盲目、重复建设”和“地区封锁”，推动统一市场发育；另一方面，地方政府可以专心致志地承担应由地方承担的道路、桥梁、通讯、水利、环境保护等基础设施建设、公用事业发展和科教文卫、社会福利、社会治安等社会公共事务的组织与管理，并以此为主要标准改变以往以各地GDP增长为主要指标考核地方政府政绩的做法，从而为企业自立经营、公平竞争创造良好的外部环境，并缓解多年来我国国民经济发展深受其制约之累的基础设施供给能力的短缺，以及扭转生态环境恶化的趋势。