（第一章 中国行政体制纵向权力结构调整
（第一章 中国行政体制纵向权力结构调整
纵向权力结构是政府结构中非常重要的一个组成部分，在政府运行中发挥着重要作用。行政体制纵向权力结构调整是市场经济发展和政府职能转变的需要。本章将主要梳理改革开放30年以来我国纵向权力结构调整的历程，总结其中的经验、教训，并对未来中国纵向权力结构调整的趋势进行展望。
（第一节 纵向权力结构调整综述
在回顾中国纵向权力结构调整的历程之前，我们首先介绍纵向权力结构的内涵、纵向权力结构调整的动因及其背景。
一、纵向权力结构的涵义
政府的权力结构可以划分为两种：一种是横向权力结构，指一级政府不同部门之间的权力配置关系；另一种是纵向权力结构，指不同层级的政府之间或者说中央政府与地方政府之间的权力配置关系。
政府纵向权力结构主要包括两个方面：一是中央政府与地方政府之间的财权结构；一是中央政府与地方政府之间的事权结构。财权结构主要涉及中央与地方之间的财政税收制度，财权结构是各级政府利益最重要的体现，是政府纵向权力结构中最重要的部分。事权结构的内容则比较复杂，不同国家的事权结构相差很大。在市场经济比较成熟的国家，已经实现了政企分开，中央与地方之间的事权调整主要体现在公共物品或公共服务供给（如社会保障和交通、住房等公共服务的决策和管理）权力的重新调整和划分上，基本不存在投资管理、外贸管理等方面的事权调整。而中国在向市场经济过渡的过程中，存在着高度中央集权的行政体制的弊端，事权的内容比西方市场经济发达国家要多很多，涉及金融、投资、教育等许多方面。中国传统的高度集权的行政体制与传统的高度集权的经济管理体制是混合在一起的，所以，行政体制改革的纵向事权调整过程是与经济体制改革的历程联结在一起的，纵向事权的调整多是通过经济体制改革来实现的（立法权力的调整除外）。事权包括中央与地方的金融管理权、投资管理权、外贸管理权、社会事业管理权、物价管理权、社会保障事业管理权、立法权和公共事务的管理权等多项内容
二、纵向权力结构调整的动因
改革开放以后，我国政府一直在进行调整纵向权力结构的探索，其主要动因有以下几个方面：
（一）推动经济健康发展的需要
党的十一届三中全会以后，我国进行了一系列的经济体制改革，目的就是要改变高度集中的计划经济体制，使经济社会发展充满活力。经济体制改革往往离不开行政体制改革，在经济体制改革的推动下，政府行政体制改革也必须稳步跟进。从改革开放30年的实践中我们可以清晰地看到，每一次纵向行政权力结构的调整都是在经济发展出现困难或障碍，必须克服这些障碍以推动经济健康快速发展的状况下发生的。权力结构调整以推动市场经济的健康发展为归依。
（二）增强中央与地方政府间的相互依赖的需要
中央政府与地方政府之间存在着极强的依存关系，纵向权力结构的调整是增强中央政府与地方政府间相互依赖的需要。一方面，要确保中央政府对地方政府的有效监督和控制，通过经济体制改革提供良好的市场机制和市场环境，克服政府“缺陷”。
另一方面，市场调节作用必须在国家法律、法规和规划指挥下进行，这些都必须强化政府的整合功能。政府结构的纵向整合做到中央政府主要依赖地方政府承担公共事务管理，地方政府依赖中央政府的资金支持才能顺利履行公共事务管理功能；而中央政府通过地方政府的资金支持，强化地方政府的有效调控。
（三）维护中央的统一领导的需要
我国是中央集权的单一制国家，地方政府均受中央政府的统一领导，不能脱离中央而独立。单一制体现了中央政府与地方政府之间权力划分的紧密联系：中央政府总揽全局，地方政府是中央政府的分支、必须服从中央命令。因此，无论出于何种具体原因，纵向权力结构的调整都必须遵循一个原则：维护中央的统一领导。从改革开放以来我国纵向权力结构调整的失误和教训来看，纵向权力结构的调整不能脱离这一原则。权力结构调整必须以维护中央的统一领导为前提。
三、纵向权力结构调整的背景
任何政府权力的调整都是在一定的背景之下展开的。改革开放后中国行政体制纵向权力的调整有其特殊的背景，这些背景构成了我国政府权力纵向调整的客观环境，孕育了权力调整过程中的矛盾，约束了政府纵向权力调整的方向。
（一）改革后的政府间纵向权力调整是改革前政府权力纵向调整的历史延续
历史是无法割断的。改革前高度集中的计划经济体制并没有否定地方分权，相反这是该种体制的一种必然要求。高度集中的指令性计划体制是中央政府运用行政力量和行政办法集中配置资源的一种体制。但自上而下的指令性计划只能以地方为中介才能实现。因而地方分权是计划经济得以运行的重要条件。当然这种地方分权是以服从全国统一的指令性计划为前提的，是以维护中央集权为前提的。由于这种分权是以计划经济为基础，它不能解决微观主体的活力与资源的合理配置问题，往往与中央的计划产生矛盾。如果中央集权过多，会影响地方的积极性和灵活性，导致经济计划的僵化；如果地方分权过多，则又会造成严重的分散性和盲目性，破坏中央计划的完成，结果只能是集权与分权的不断循环。中国改革前中央与地方关系的一个重要特征是行政权力分割上的不稳定的收放循环，由此形成所谓的条条块块之间的矛盾。第一个五年计划后期开始向地方分权，1961年中央又恢复向中央的集权，1966年又开始地方分权。可以这样说，周而复始的权力收放循环不仅仅是一种行政权力的上下转移，事实上也培育了地方的利益意识，地方政府开始成为利益主体。这种状况对改革开放后的纵向权力调整产生了深远的影响。
从中央与地方的关系看，1979年之后至1992年邓小平南方谈话之前的纵向权力调整，在很大程度上延续了地方行政性分权的做法，即中央政府从计划、投资、财政、物资、外贸等各个方面层层向地方政府下放权力，分解指标，特别是1980年开始实行的各种形式的财政包干制，使地方政府的财力与财权大大增加。这些做法是改革前纵向权力调整的一种历史延续。1992年之前，中国没有明确要抛弃计划经济体制，实行市场经济体制，而是要建立“计划经济为主，市场调节为辅”的双轨运行的经济体制，这种状况不可能使中国的纵向权力调整走出收放交替的轨迹。1992年确立的以市场化为导向的经济体制改革，要求中国政府的纵向权力调整有助于推动政府与企业之间的分权、有助于推动市场机制作用的扩大、有利于中央政府宏观调控职能的到位、有利于全国统一的大市场的形成。
（二）1979年之后的以地方分权为主导的纵向权力调整是市场化改革的一个中介环节，它是解决政府与市场、政府与企业关系的一个中介我国的改革是渐进式的改革，向市场经济的过渡不可能一步到位。各种权力从政府向企业的下放，必须以地方行政性分权为中介。分权是由计划经济走向市场经济的必由之路。政府之间的行政性分权必须服务于政府与市场、政府与企业之间的经济性分权。
改革后的纵向权力调整是改革前纵向权力调整的一种延续，它体现了改革的渐进性和体制的过渡性。但改革前后的政府间纵向权力调整却有着巨大的差别。
首先，改革前的纵向权力调整只涉及中央与地方的权力分割问题，不会改变计划经济的格局，而1979年后的地方分权以搞活企业为中心，以政府向企业放权让利为内容而展开，行政性分权与经济性分权结合在一起，具有明显的过渡性。
其次，改革前的纵向权力调整以计划经济为基础，集中和分散都是以中央政府为主导，集中也罢，分权也罢，都是由中央政府单方面决定的。改革后的纵向权力调整虽然没有建立在成熟的市场经济基础之上，但却是建立在商品货币的交换关系基础之上，且中央与地方之间有了一定的契约关系（如财政包干）；中央与地方的利益主体地位都有所强化，中央不能像过去一样随意上收与下放权力，特别是不能上收地方的财政收入，地方政府的经济行为也容易与中央政府的宏观调控目标发生偏离。
最后，改革前的纵向权力调整主要是中央与地方之间的一种垂直经济关系，很少涉及不同地方政府之间的横向关系；改革后的纵向权力关系往往影响到不同地方政府之间的经济关系。在政企不分的状况下，企业之间的相互竞争关系，往往表现为地区之间的竞争关系。
（三）行政性分权与经济性分权之间的矛盾是推动体制过渡时期纵向权力持续调整的内在动力
行政性分权是指不同层级的政府主体之间的权力调整，主要是指事权与财权在上下级政府之间的重新配置。经济性分权是指政府与市场、政府与企业之间的一种权力配置，它可具体表现为政府与市场配置资源的比重的变化，政府与企业在诸多权力方面的重新划分。行政性分权可以为经济性分权创造条件，但行政性分权不一定等于经济性分权。
中国的纵向权力调整从一开始就蕴涵着行政性分权与经济性分权的矛盾。如前所述，在一定意义上说，改革后政府间纵向权力调整是改革前纵向权力调整的一种历史延续，这是由中国改革的渐进性决定的；同时，改革后，中国的纵向权力调整是汁划经济迈向市场经济的中介，它承担着从行政性分权迈向经济性分权的重任，这是由中国经济体制改革的目标决定的。
（第二节 纵向权力结构调整的历程
改革开放30年来，中国中央政府与地方政府之间的财权与事权处于不断的调整变化之中。一方面调整过程表现出了阶段性的特点；另一方面调整过程也有一定的规律性。
一、中国中央政府与地方政府之间财权的调整
财权是各级政府利益最重要的体现。纵向权力的调整离不开财权的重新划分。自改革开放以来，我国财权的调整经历了两个阶段：1978~1993年是第一阶段；1994年之后是第二阶段。
（一）财政包干：1978~1993年三次财权调整的主题
1. 1978~1993年，我国政府间的财权经历了三次较大的调整与改革
(1) 1980年，实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制。其主要内容是①按照经济管理的行政隶属关系，划分中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入三类。在支出方面分两种情况：一是属于包干范围的正常支出，按企业和事业的隶属关系划分；二是对于一部分不宜实行地方包干的支出，由中央财政根据情况专项拨款。②按划分的收支范围，以1979年的财政收支为基础，经过合理调整后确定地方财政收支基数。基数确立之后，如果地方固定收入和固定分成收入不能满足地方财政支出的，则由中央财政给予定额补助。
(2) 1985年，在前几年的基础上，对各省、自治区和直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。其主要内容是：财政收入的划分基本上按税种设置，将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入、中央财政和地方财政共享收入三大类。收入分成比例、上交或补助的数额，视各地的财政收支基数情况而定。
(3) 1988年，根据各地区经济的发展水平，区别不同情况，在原定财政体制的基础上，全面推行财政包干办法，对各省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”、“定额补助”等六种不同形式的包干办法，参见表3 -1 -1。
2．三次财权调整的特点以及调整过程中出现的问题
(1)三次财权调整的共同特点
其一是收支划分。理论上的政府收入基本上分为三个来源类别：中央收入、地方收入和分成收入。同时，不同级别的地方政府承担不同的支出责任。
其二是基数。收入和支出的这两种基数一般是根据各地在确立新体制前一年的财政收支决定的。
其三是收入分成。这是财政问题的核心，各省可以保留一部分地方收入用于地方开支。分成办法因各省经济性质和税收能力的不同而有所区别。
其四是一对一的谈判。由于缺乏确定基数的通行方式，分成办法与留成比例这些
收入分成的基本参数需通过协商解决。地方政府在与中央政府谈判的过程中获得了一定的权力。各地根据与中央的讨价还价，确立不同的财税关系。
其五是税收管理。一方面，税权是高度集中的：所有税种的税级和税率都由中央政府确定，包括中央税与地方税；另一方面征税权几乎全部下放。除了中央所有的几个不起眼的小税种外，几乎所有的税种的征收工作都由地方政府掌握。
(2)调整过程中出现的问题
其一是中央政府的财力下降。1992年中央财政收入占国内财政收入的比例只有40%左右，大大低于市场经济国家中央财政收入占60%的最低水平。中央政府的财力增长速度低于地方财力的增长速度，1988~1993年的增量财政收入为地方所有（参见表3 -1-2）。中央政府财力的下降有以下三方面的原因：以分灶吃饭来代替统收统支的财政包干体制实现了调动地方积极性、促进地方发展经济的目的，但包死了中央的财力。地方在完成中央的包干任务后具有很大的自主权，随意减免企业税，使中央丧失了应得的分成收入；特别是中央税收收入由地方税务机构征收，没有确保自己收入的组织保障，中央政府是依靠地方政府这一中介来落实自己的收入的，中央政府为了保证自己的收入份额，虽付出了巨大的交易费用，也没有取得很好的效果；财政包干制具有鞭打快牛的特点，地方政府担心在一对一的谈判中会不断地被抬高上交中央的份额，因此征税积极性下降，而对征收不受中央预算控制的预算外资金有较大的积极性（1978-1992年，国家预算只增长了3倍，预算外资金却增长了11倍）。
没有稳定的规则可以保证中央政府收入的提高，以一对一的谈判来确定中央与地方的财力划分，随意性太大。