改革开放以来，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，各种各样的非营利组织大量涌现，一个相对独立的非营利组织正在中国迅速崛起，并且对社会的政治经济生活发生日益深刻的影响。中国非营利组织的兴起，是中国社会整体进步的重要表现，它不仅有助于推进中国特色的民主政治和政治文明进程，而且也有助于市场经济的健康发展，有助于提高中国共产党的执政能力，有助于构建社会主义和谐社会。一个健康的非营利组织是和谐社会的必要基础。公民与政府的合作，是社会和谐的关键。
一个相对独立的非营利组织在中国的产生和发展，直接得益于其制度环境的改善。从20世纪80年代以来，中国修改了宪法，进行了以党政分开、政企分开、政府职能转变、建设法治国家等为重要内容的政治体制改革，相继出台了一系列鼓励和规范非营利组织的法律、规章和政策，转变了对非营利组织的态度，所有这些都是直接促成非营利组织迅速成长的制度因素。
非营利组织的迅速崛起，对完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、推动政务公开、改善社会管理、促进公益事业发挥着日益重要的作用。一个健康的非营利组织是国家长治久安的重要基础，是社会团结和谐的基础，也是民主政治的基础。从某种意义上说，现代国家的成熟程度，与非营利组织的发达程度是一致的。
我国的非营利组织有以下几个明显的特征：第一，中国的非营利组织是一种典型的政府主导型的非营利组织，具有明显的官民双重性；第二，中国的非营利组织正在形成之中，具有某种过渡性；第三，与上述特征相适应，中国的非营利组织还极不规范；第四，中国目前的非营利组织的发展很不平衡，不同的非营利组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距很大。
过去我们的政治理想是建立“善政”，现在我们把“善治”作为理想政治的状态。“善政”主要是指政府自身要好，而“善治”则是指全社会的治理状况要好。在现代条件下，要达到这样一种“善治”，政府同非营利组织之间的合作就是必不可少的。
在正常情况下，非营利组织与政府应当是一种友好合作和互补合作的关系。市场经济和民主政治的发展，需要让公民和社会拥有更多的自治权力，而公民和社会的自治主要是通过非营利组织得以实现的。因此，政府部门与非营利组织的对社会政治事务的合作管理，是实现民主治理的关键所在。
同时也应当客观地看到，正如市场经济在中国刚实行不久，还很不规范、很不成熟一样，以非营利组织为主体的非营利组织也正处在生长发育阶段，远未定型和成熟。非营利组织对治理的变化所起的作用既有积极的方面，也有消极的方面。因而，既不能漠视非营利组织的作用，也绝不能过分夸大它的作用，绝不能以为，有了非营利组织以后，政府就变得无关紧要。无论非营利组织如何强大，政府始终是社会发展的火车头，在中国尤其如此。 二、政府与社会关系的基本特征
（一）改革开放前中国政府与社会关系的基本特征
党的十一届三中全会以前，中国社会从整体上看，是一种社会发育程度较低、政府对社会实行严格控制的传统的社会结构模式。在那样的模式下，政府依靠强大的组织机构、运用行政权力，对社会的政治生活、经济生活、社会生活以及文化生活，实行较为严格的管制或管理，从而影响了社会组织的发育，使整个社会缺乏应有的活力。具体说来，这种社会结构模式的特点主要有以下几个方面。
第一，作为物质生活的生产方式，社会的经济系统是严格按照计划经济的管理模式进行管理的。经济形式、经济组织的单一性、社会物质财富分配的平均性、经济活动缺乏最起码的竞争性以及忽视经济规律等，成为这个时期经济生活最显著的特征。
第二，作为建立在经济基础之上的政治系统，是通过强大的政治权力对社会进行严格控制的。在社会结构中，政治系统属于上层建筑领域，它主要是由国家政权、法制、军队、警察、法庭、监狱、政府部门等构成的，其中最主要的是国家政权机构。
政府作为国家行政权力的行使者，直接担负着对社会各种公共事务的管理。改革开放以前，中国的政治系统，在社会主义革命和社会主义建设中曾发挥过重要的作用，对社会的发展、制度的变迁起着政治保障作用。但是由于“左”的错误的影响，也使国家付出了巨大的代价。
第三，作为涉及人们诸多活动领域的社会生活系统，也被高度一体化的行政权力所控制。在社会结构中，社会生活系统是指除了政治、经济以外的广泛的社会活动领域，比如社区生活、同事交往、亲属交往、朋友来往以及人们日常的生活、教育、卫生、保健等。改革开放以前，中国社会的社会生活系统伴随着社会主义革命和建设事业的胜利，有了一定发展，但其间也受到了“左”的思想的严重干扰。其主要表现是：无限制地扩大政治生活的领域，忽视或否认社会生活的重要性，甚至将人们日常的社会生活，也带上了强烈的政治色彩。在那样的条件下，人们不仅不能追求个人的社会生活利益，不能按照自己的意愿组织社会组织、参与社会活动，甚至连某些完全属于个人自由之列的东西，也会受到有形或无形的约束，窒息了社会生活的生机与活力。
第四，作为社会精神生活的主体，思想文化系统也受到了极大的禁锢。思想文化系统是社会结构中的灵魂，是社会物质生产方式以及人们社会生活方式在精神层面的反映。在思想文化系统中，既包括人们对自然界、社会的认识，也包括个体的、群体的意识，属于上层建筑领域中的一个重要组成部分。在旧体制下，如同其他领域一样，中国的思想文化系统同样受到“左”的错误的严重影响，甚至可以说是“重灾区”。正因为如此，思想文化系统中的“左”的影响，及其对广大人民群众造成的精神创伤，远远超过了物质层面本身。可以肯定地说，中国后来发生的历史性制度变迁，以及由此引起的社会结构的深刻变化，首先也是从思想文化系统的松动、开放开始的。
（二）党的十一届三中全会以来政府与社会关系的基本特征
改革开放以来，30年经济体制改革的深入、经济的持续增长以及政府管理的变化，为政府与社会建立一种新型的关系提供了强大的动力。经济体制和行政体制改革，从根本上打破了传统体制下组织结合方式存在的基础；市场机制的导人，乃至建立社会主义市场经济体制目标的确立，客观上为传统经济组织结构的分化、重组创造了条件；高度集权的行政管理体制的解体，也为社会组织的分化、重组、新生提供了契机。这就是说，30年的改革开放历程，实际上就是政府与社会之间的相互关系不断调整、重组的过程，也是在旧体制下造就的组织形态不断发生变化，并不断适应经济社会发展要求的过程。
具体说来，党的十一届三中全会以来政府与社会关系的基本特征主要表现在以下几个方面：
第一，政府与社会组织体系之间开始建立新型的关系。改革开放以来，政府调整与社会组织体系之间的关系，是从政府向企业、社会下放权力，实现政企分开，加强社会自身管理开始的。政府向企业、社会T放权力是政府改变高度集中的管理体制，改变直接管理企业的生产经营活动的客观需要，也是推动经济发展、社会进步，增强社会经济活力，调动各方面积极性的需要。政企分开本身意味着政府由过去的直接管理转向间接管理，对政府来说将相当一部分职能向外转移；对企业来说，意味着要自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，企业生产经营活动中遇到问题，不应该找政府而应当找市场。上述两方面情况决定，政府转移出来的职能，必须有一定的社会组织予以承接；企业找市场也要有一定的市场组织机制予以保障，这在客观上为社会组织的生长发育提供了巨大的社会需求。正是在这样的背景下，中国的非营利组织从20世纪80年代初发轫，伴随改革开放的进程，得到迅猛的发展。同样，政府要发挥社会自身的管理功能，也必须有相应的组织形式予以保证，如果没有完善健全的社会组织系统，社会自身管理水平非但难以提高，甚至也难以开展。改革开放以来，中国社会发生的上述历史性变化，为政府调整与社会组织体系之间的关系、建立新型的关系提供了大量的组织资源，并使其逐步走向法制化的轨道。
第二，多元利益格局的形成，不同利益群体的分化，为社会组织的发育提供了广阔的前景。改革的一个重要目标，就是要打破长期形成的平均主义利益格局，把竞争机制引入社会经济生活中来。改革开放以来，随着阶级阶层的分化、重组以及多元利益格局的形成，作为社会组织的重要组织形式，不同利益群体也迅速发展壮大。
(1)阶层与利益分化，引起了利益群体的多元化。具体说来，这种利益群体多元化的趋势或格局，表现为利益主体的明朗化、利益群体结构的复杂化、利益群体多元化。利益主体的明朗化和利益群体结构的复杂化，是利益群体多元化的直接表现。
比如，在工人阶层内部，实际上已分化为全民企业工人、集体企业工人、乡镇企业工人、三资企业工人、私营企业工人、个体户帮工、混合型企业工人以及失业、下岗工人等。这种分化，使工人阶级不再受制于单一的经济形式的限制，而是隐含着更广泛的社会内容。与此相联系，利益群体的多元化，还表现在不同的经济收入把人们结合为某一共同的利益群体。比如按收入高低，可以把不同群体划分为高收入层、中收入层、工薪层、低收入层以及贫困层等。
(2)阶层与利益分化，也引起了社会成员社会角色的重构。特别是允许一部分人先富起来的政策导向，使那些敢于率先脱离国家地位安排和原有的分层秩序的社会成员，直接进入市场，重构自己的社会角色。与此相联系，劳动收入也成为引起社会地位变化和分层性质改变的主要原因。正是这种社会角色重组，才给整个社会带来无比的生机和活力，也为新形势下非营利组织的产生、发育提供了广阔的前景。
第三，随着市场经济的发展，产生了游离于行政体系之外的新的组织要素，出现了独立化和分散化的各类社会经济主体，他们正在寻找再组织的途径。与传统社会结构下人们被严格地归属于一定的“单位”、“部门”不同，改革开放以来在社会组织领域的一个新景观就是，游离于行政体系之外的组织要素迅速发展，各类独立化、分散化的社会经济活动主体大量涌现。这些独立分散的社会经济活动主体如个体户、私营企业以及各种非营利组织，虽然是以市场经济的发展为契机参与社会经济活动的，但无论是政府对其实施管理，还是这些组织自身需要寻求政府的支持，客观上要求他们建立新的组织形式，以维护自身的利益，更好地为社会服务。所有这一切，都在客观上推动了社会组织的发育和发展，并且不断改变着政府与社会之间的关系。
第四，个人社会参与的途径增加，传统的依靠“单位”、“部门”的单一行政渠道参与模式已经动摇。在市场经济条件下，由于多元利益格局的形成和社会不同利益群体的分化、重组，反映在人们的社会活动方面，就是社会参与意识的普遍增强，参与形式、参与渠道的多样化。人们已不满足于单一的单位和部门参与方式，而是不断寻求新的社会参与形式和途径。这种现象的出现，从根本上说也是经济社会进步的一种具体体现。因为随着改革开放的深入，追求更多的发展机会、经济利益乃至个人价值的实现，是社会的一种普遍现象，也是社会个体成员素质提高的重要标志。社会只有适应这样的需求，提供适合各类社会成员实现社会参与的组织形式，才能保持社会的良性发展。改革开放以来，我国各类社会组织之所以会得到迅猛发展，是与其内在的巨大需求分不开的。同时，这种现象的出现，也给政府对社会实施有效的管理提出了一系列新的课题。
第五，政府主导和“官民二重性”是目前中国非营利组织的显著特征，并且从长远来看，这种特征也不会发生根本改变。这是因为：一是中国的传统与现实共同确立了国家的主导地位，行政权力支配社会是根深蒂固的社会存在；二是在渐进性改革的大背景下，非营利组织的生存空间也不会有实质的变化，对它的需求依旧来自于国家和社会两个方面，并且这两方面的需求都将更加强烈。站在政府的角度，其管理方式将更为间接，需要通过新的非营利组织形式将各种体制内和体制外、原有的和新生的组织要素进行重构，从而实现自身能力的重建和组织的扩张。站在非营利组织的角度，其生存与发展将取决于政府的认可及其自身能力的建构，一方面表现为它们会在各种适当的场合努力靠近党政机关并积极争取和维持政府对其合法性的认可，在政治层面上与政府目标保持一致性；另一方面则表现为它们正在努力提高自身专业能力的建构和财政的自主性，以摆脱来自政府的过多于预及其严重束缚。显然，前者加强了非营利组织与政府之间的联系，而后者则增强了社会的自治能力和多元化趋向。这是同一过程的两个方面，双方作用力强弱对比的变化将直接影响到非营利组织与国家之间的联系方式及其程度。
（第二节 非营利组织的发展以及对公共治理的影响
一、非营利组织的性质、地位和作用
（一）我国非营利组织的性质
所谓非营利组织，是指专门为各类社会主体提供服务的组织、机构的总称。具体说来，非营利组织主要是在政府与社会、政府与企业之间实行“自主、自立、自养”
以及“双向”服务的社会组织。其中，“自主”是指社会组织依法按照自己的章程进行组建；“自立”是指社会组织依法独立进行活动，受国家机关的指导、监督，但不能成为机关的附属物；“自养”是指社会组织靠智能、技术、公证和信誉进行有偿服务。“双向服务”是指社会组织以服务为本，一方面为政府服务，一方面为社会和企业服务。
作为为一般社会主体服务的社会组织，非营利组织有其鲜明的特点：其一，非营利组织总是以公正、公平的形象，参与社会的各种活动，为各类社会主体提供广泛的服务。其二，非营利组织必须以严格的法律法规规范自身的行动准则，使其从事的各类活动有法可依。其三，非营利组织服务的范围广、领域宽，内容涉及医疗、教育、社会保障、互助服务等各个方面。