20世纪90年代以来，浙江省陆续对市县经济管理体制进行了改革，主要是下放权力给县一级，扩大县域发展经济的自主权。1992年、1997年、2002年和2006年强县扩权改革共进行了四次，特别是“义乌扩权”引起了人们的极大关注。而此前，海南出于土地面积和人口较少的因素，在1988年建省之初即实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理，一步到位的实行了省直管市县。1997年重庆直辖后，经过调整，也完全过渡到直管区、县。近些年，还有江苏、福建、湖北、河南、广东、安徽、湖南、江西、四川、河北、黑龙江、吉林、辽宁、山西、山东、陕西、内蒙等省市区加强了对县域管理的体制改革。
虽然各省市区改革的范围、力度、重点或多或少有些区别，但综合来看，具体做法主要有以下几个方面：一是通过“强县扩权”，把地级市的某些经济和社会管理权限直接下放给某些重点县，在经济和社会管理方面形成了近似于“省直管县”的格局：二是从财政管理人手，实行由省直接对县的管理体制，加强由省级财政对县级财政的统筹；三是对县里的主要领导实行由省里直管，并将培训纳入国家级干部培训机构，提升县级主要领导的职级和组织人事管理规格。四是众多省份出台加快发展县域经济的文件，各地也根据自己的实际情况，加快了“省直管县”改革的探索。
实行“强县扩权”和“省直管县”改革，有着鲜明的时代动因和深远的战略意义，在新的历史发展阶段，需要我们加深认识。
第一，改变资源配置方式，提升县域经济在国民经济中所处重要地位的需要。可以说，县域经济的发展程度如何，直接决定中国和谐社会和全面小康社会建设进程。
如果基础不牢，就有可能拖累国家经济发展的速度和质量。广东省是我国改革开放和现代化建设的“窗口”，在发展县域经济方面，广东省是一个先进省份。改革开放初期，以珠江三角洲东莞、中山、南海、顺德为代表的县域经济的发展，不仅有力地促进了广东全省经济的发展，对全国的县域经济建设也产生了积极影响。但广东县域经济的不平衡状况也很有代表性。广东省在总结发展的经验和教训中，自己就认为近年来县域经济落后是自己的弱项，全省68个县（市），面积占全省总量的83.8%，人口占62. 8%，但财政收入仅占6.5%。广东县域经济发展缓慢的现状，被快速工业化取得的经济成就掩盖了。正因如此，广东把加快县域经济发展作为重大战略来抓，出台了激励型的财政机制，下放经济管理权限，还出台了加强县级领导班子建设的有关文件，真正从人、财、物人手，加强省管县及激发县域经济的发展潜力。不少地方总结经验时，比较多的注意到了浙江经济大发展的重要经验之一，就有“强县扩权”
和财政体制“省直管县”的功效。因此，发展壮大县域经济，需要“强县扩权”和“省直管县”，改变县域经济发展的资源配置方式，力争使县域成为更多资源集聚的要地。
第二，加快统筹城乡发展，建设社会主义新农村的需要。统筹城乡发展是全面建设小康社会和加快推进现代化进程的必然选择，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是构建和谐社会的重要基础，也是新时期、新阶段解决“三农”问题的根本途径。
长期以来，我国在实行计划经济体制过程中，形成了城乡二元分割的经济社会结构，并主要依靠农业提供的积累，优先发展重工业，建立起了比较完整的工业体系和国民经济体系，农村为国家工业化和城市地区的发展做出了重大贡献。但是，城乡二元结构严重限制和制约了农村自身的发展，造成了农村经济发展水平和社会发展水平大大滞后于城市的现状，产生了城乡不协调、不和谐发展的局面。与此同时，区域发展不平衡，发达地区与不发达地区经济差距逐渐拉大，也是中国改革开放以来在经济社会取得巨大进步的同时仍然面临的严峻挑战。如何正确应对这些挑战，有效解决这些问题，是当前在贯彻落实科学发展观过程中摆在各级政府面前的重大而现实的课题。在城市快速发展的同时，中国广大农村的前进速度却比较缓慢，国务院分管农业的回良玉副总理归纳提出了城乡在居民收入和消费水平、社会事业发展、基础设施和面貌、财政支出、金融信贷、投资方面存在着“六个巨大反差”。究竟是什么原因造成农村经济发展缓慢和农民长期贫困呢？国务院发展研究中心的专家认为是中国农村公共财政制度的缺陷导致的资源配置不合理，有学者认为“是上层建筑已超出了地方经济承载力”，这些都是有一定道理的，但需要把这两个意见综合到一起，才能更好地说明问题。为了解决城乡差距拉大、“三农”问题严重、县乡财政信贷困难、社会事业落后等问题，近年中央对“三农”工作做出了新的战略部署：一是提出了“重中之重”的基本要求；二是明确了“统筹城乡”的基本方略；三是作出了我国总体上已经到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断；四是制定了“多予少取放活”
和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针；五是确立了建设社会主义新农村的重大历史任务。从2004~ 2008年连续出台了五个关于“三农”问题的中央1号文件，把“三农”问题摆上了极其显著的位置。2006年，在中国延续了2 600多年的“皇粮国税”终于告别历史。2007年，国务院授权国家发改委批准在重庆和成都建立全国统筹城乡综合配套改革试验区。这些都体现了中央解决“三农”问题的新思路。
统筹城乡发展，建设社会主义新农村，促进农村经济繁荣，是一项“重大历史任务”，与发展壮大县域经济密切相关，需要新理念、新思路、新举措，特别需要在政策、体制、机制等方面进行改革和创新，而新的政策、制度建设，需要好的体制做保障，可以说经济管理体制和行政管理体制的改革和创新应当是题中应有之义。
第三，努力解决县乡两级政府财政困难，维护基层和农村社会稳定的需要。1993年开始的分税制改革，逐步建立了统一的中央和省一级分税制财政管理体制。这次改革初步理顺了中央政府与省、自治区和直辖市之间的财政分配关系。但是，没有对省级以下地方各级政府间的体制划分做出明确的原则性的规定，由此导致省以下的财政体制花样繁多，缺少逐级集中财力的制度制约。对如何建立省以下规范的分税制财政体制，全国到目前也没有形成一个相对成熟、完善的管理模式，许多地区依然依靠非制度化的方式进行财政资金在省内各级财政主体间的分配、转移和使用。这种财政管理方式，既增加了管理成本，也缺乏制度规范性，很大程度上影响了财政资金的使用效率，难以发挥公共财政的应有功效。在我国的二元结构下，城乡财政建设差距已较大，与中央、省、市各级财政相比，县乡财政基础十分薄弱，而现行分税制财政体制比较多地注重财权划分、忽视事权合理分担的制度安排，又进一步加剧了县乡财政的脆弱性，加上我国转移支付制度不尽完善，使得县乡财政困难成为一种普遍现象。从20世纪90年代后期开始，我国基层政府县乡两级财政困难的呼声越来越多，越来越强烈。民间流传着“中央财政喜气洋洋，省级财政蒸蒸日上，地市财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡级财政名存实亡”这样的顺口溜。由于历史和现实的原因，县乡财政困难是一个公开不争的事实，有些县乡实际上已处于“破产”的境地：县乡基层财政收入少，支出多，入不敷出，基本保障能力脆弱，相当一部分县（市）财政支出对上级财政转移支付依存度仍然较高，集中表现为欠发机关事业单位人员工资现象不同程度地存在，有的长达数年之久，公务员情绪很大，影响了社会的稳定。
同时，由于县域社会的发展滞后，县域经济基础设施落后、公共产品缺乏，基层组织正常运转受到影响，推动县域经济快速发展的社会活力严重不足。这是过去长期存在的城乡、区域、经济与社会、人与自然未能有效协调发展的问题和“三农”问题等矛盾的积累，在财力分配体系中的集中表现和对我们的警示。据统计，全国大约有一半左右的县乡财政是赤字财政。2003年，根据国家审计署署长李金华的报告和学者的估算，全国县乡两级债务规模超过1万亿元以上。造成这种现象的主要原因，首先是县乡政府的财权与事权不匹配。各级政府之间事权层层下放，财权层层上收，县乡财政的财政支出责任不断增加，包括义务教育、公共卫生、社会保障、支农投入等支出大都由基层财政负担，超过80%的义务教育支出、55%~60%的公共卫生支出都由县乡财政负担。另一方面，从财权来看，县乡基层政府没有税收立法权、举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，因此可掌控的收入非常有限。而过多的政府和财政级次，客观上造成了机构重叠、人员臃肿，既增加了提供公共产品和服务的成本，也影响其运行效率。另外的影响因素是转移支付不足。用于均等化的一般性转移支付总量偏小，而占比重较大的专项补助又很不规范，人为操作因素较大，起不到均衡地区间政府财力差距的作用。可见，基层财政困难问题本质上不是一个技术性问题．而是一个制度创新问题。因此，要想从根本上解决这些问题，需要改变资源配置方式，其中比较重要的问题是需要改变我国目前的政府间财政关系，即彻底改革县乡财政，重新构筑体制框架。通过实施财政体制“省直管县”的改革，缓解县乡基层财政在运转过程中出现的这些问题。
第四，改变政府公共服务职能薄弱的窘状，探索公共服务管理创新的需要。改革开放后，我国在公共服务建设方面有了很大的进步。但由于历史欠账太多，与人民群众日益增长的社会公共需求相比，与国际上公共服务水平较高的其他国家相比，我国政府的公共服务职能还比较薄弱，政府公共服务不到位的问题仍很突出。由于我国政府公共服务职能建设滞后于经济增长、滞后于经济市场化和国际化的进程，这就使我国未来的经济增长面临着巨大的风险，有可能造成增长的停滞与中断；由于经济与社会发展的不平衡，造成了我国公共服务水平的地区失衡与城乡失衡，使我国面临着收入差距扩大的严峻挑战；公共服务职能不适应社会公共需求，公共服务体系和机制不健全，严重制约了市场经济发展过程中政府作用的发挥。由于县乡政府负债严重，保持运转都困难重重，没有多少财力用于公共社会事业的投入，公共产品和服务严重不足。这种不正常的、不公平的现象，需要尽快改变。同时，我们也看到，公共组织和公共管理体制的创新是国际上各国政府管理的发展大势，西方国家的政治制度，我们不必照搬。但属于公共管理层面的改革经验，我们也要重视。近些年来，扁平化政府组织结构已成为世界各国行政改革的趋势，公共组织的改革和创新颇有新意，也有较好的实践。许多国家积极进行了行政革新，被称为“政府再造运动”，美国学者甚至还提出用企业家精神改造政府的政策思路。我国政府职能转变还不能适应发展的需要，其中，管理层级过多就是经常被社会各界批评的重点问题，政府扁平化改革应当成为行政改革探索的方向。按照《宪法》规定，中国地方行政区划实行三级与四级混合制。在一般情况下，实行“省一县一乡”三级制；特殊情况下，实行“省一自治州一县一乡”四级制。现实情况是，因为地市级建制的存在，大部分地方是四五级建制并存，这还不包括非正规的行政区，譬如副省级的市、副地级的县、副县级的镇等等，行政管理层次之多为世界之最。对于县级财政的困难，当然有许多原因，有些学者从政府层级角度给予了解说。目前，中国五级政府层级致使“管理链”过长，其结果是中央对地方的两个最主要行政管理手段公共政策和财政转移支付常常难以正常落实，常常过滤的结果是形成所谓的“漏斗效应”，致使中央政府的政策越是到基层政府就越是走样，财政转移支付也经常不能准确到位。如政府层级减少，最大的好处可以从根本上遏制公共政策执行过程中的“漏斗效应”，从而减少中央政策的扭曲和变形，保证中央政策和资金到位。应当说，这个判断是站得住脚的。权威部门调查表明，目前阻碍县域经济发展的问题是县级政府权力小、财力弱、负担重，缺乏经济发展的自主权和积极性。同时，由于管理层次过多，导致运行效率降低，行政成本加大。目前各地实施的强县扩权和省直管县，是基于在行政区划和行政体制不变的情况下，把部分权限下放给县，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也能够为新的行政体制突破和新的区划调整探索积累经验。从更长远来看，现在的改革探索，将成为从财政体制到行政体制省直管县的有序过渡，具有重要意义。
（第二章 省直管县改革的经验借鉴与理论基础
（ 第二章 省直管县改革的经验借鉴与理论基础
省直管县改革，它源于我国地方政府多年改革探索的历史进程，在发展壮大县域经济和统筹城乡的大背景下得以发展和突破。一方面，它顺应了国内经济和社会发展的需要，有可借鉴的实践经验和教训；另一方面，它也与国际上许多国家地方政府的改革发展有相通之处，有可借鉴的国际因素。同时，经济学和公共管理学的基础理论也能够为这项改革提供支持。
（第一节 市管县体制“漏斗效应”的综合解析
市管县是历史形成的产物，有它的历史功效。但是，随着市场经济的发展和时代的进步，市管县的消极因素和影响逐渐增多，其弊端也逐渐暴露出来，社会舆论把市管县的弊端概括为三大“漏斗效应”：