（第三节 强化政府公共服务职能的政府改革
一、公共服务的实现路径
强化公共服务职能，首先要明确做什么、怎么做的问题，即政府应该提供哪些公共服务，并确定这些公共服务的适当的服务水平，并且确定以什么方式有效地提供这些公共服务。这是强化公共服务的前提。
（一）公共服务目标的选择
公共服务是在特定条件下，政府回应人民的共同意志和愿望，并运用有限的公共财政在公共服务项目之间取舍和分配，提供特定服务水平的服务组合，以实现公共利益最大化。作为政府的责任所在，公共利益最大化是确定公共服务及其服务水平的唯一标准，而不是通过公共产品或公共领域来规范界定，只要有利于公共利益的边际改进，政府就有必要提供或者不提供某种服务。检验一项公共服务是否应该提供和提供多少的标准是公共利益最大化。不同个体或群体对于公共服务有不同的偏好，而且大多数公共服务是满足部分公民群体的特殊需求的，公共利益不能等同于公共服务消费者或者受益者的利益，而是基于全体公民的公共利益。
基于以上对公共服务的理解，我们在规划公共服务及其服务水平的过程中，尽量遵循需求导向、使命驱动、基于市场和结果导向的原则。需求导向：从公众的需求和利益出发，积极关注大多数人的需求，兼顾少数特殊群体的强烈需求，尤其是弱势群体的需求。使命驱动：超越公众个体狭隘利益，明确基于共同价值观的更广泛的、更长远的公共利益，作为公共服务的使命并采取行动。基于市场：如果一种产品和服务可能通过某种制度安排而能够由市场有效提供，则在决定由政府提供这些服务时要采取审慎态度。结果导向：所提供的公共服务及其服务水平，应该能够最大程度地回应公众需求，提升公共利益，同时应该强调政府的财政责任。
根据以上确立的主要指导原则，确定应该提供什么公共服务及其服务水平的问题，一方面公共服务是需求导向的，公共服务必须回应公众的需求；另一方面，公共服务是使命驱动的，公共服务必须实现公共服务的使命。识别和确定关键公众需求，并通过公共服务及其服务水平回应这些需求。关键公众需求不仅要考虑多数人的需求，也要考虑少数人的强烈的或基本的需求；不仅要考虑社会一般群体的需求，更要考虑社会弱势群体的需求。明确关键公共服务使命，并通过公共服务及其服务水平实现这些使命。关键公共服务使命，是党和政府超越个体公众的短期的、狭隘的需求和利益，基于广大人民群众的根本的、长远的、广泛的利益和需求而确定的使命。
确定公共服务及其服务水平，必须依赖公民参与，共同意志和愿望由公民表达，才能确定公共利益和公共需求。对于不断动态变化的公共利益和公众需求，既不能通过简单的投票一揽子确定，也不能通过政府官僚的理性判断确定，只能依靠公民自己表达。公共利益必须通过持续的对话沟通，由公民自己表达，而政府在鼓励和促进公民参与方面负有不可推卸的责任，并满足公民的公共利益需求。公民参与要求公民具有参与精神，公民之间具有相同的价值观，并形成信任和合作的关系。政府必须要为公民提供充分的信息，提供各种参与讨论和决策的机会和权力，分享决策权力，并选择合适的公民参与方式，比如，关键公众接触、公民会议、咨询委员会、公民调查，由公民发起的接触、协商和斡旋等。
确定公共服务及其服务水平，必须结合中国的国情并适当借鉴国外的经验，以确保公共服务的前瞻性。一般来说，公众对公共服务的需求是和一个社会的经济发展阶段、人均收入水平、人口年龄结构、地理区域环境、城市发展状况等因素相适应的，在这些外部变量相同时，公共服务及其服务水平会表现出很大程度的相似性。由于中国正处于快速发展时期，社会经济状况正经历着激烈的变化。作为一种行之有效的方法，我们考察中等收入国家的公共服务，掌握公共服务的一般规律，并结合我国的国情选择性地借鉴国外公共服务的经验。
（二）公共服务提供的方式
随着社会日益复杂，政府已经提供着更多的服务，公众对政府公共服务的期望越来越高的同时也不断质疑政府的有效性。在市场经济国家，公共服务必须是基于市场的，唯其如此，公共服务才能可持续发展。政府应该选择适当的公共服务提供方式，包括免费提供、使用者付费以及补助和凭单，选择高效的公共服务生产方式，包括政府直接生产和依靠市场生产，以确保公共服务的有效提供。
根据政府向公众提供公共服务的方式，可以分为免费提供、使用者付费以及补助和凭单。根据政府组织公共服务的生产方式，可以分为政府直接生产和依靠市场生产。
?价格是市场中促进人们做决定和显示偏好的重要因素，在生产和消费中能够实现最优资源配置。但20世纪80年代之前，政府在提供公共服务过程中很少使用价格机制，绝大多数公共服务是免费提供的。传统的公共服务观念认为，公民在交税时已为所有公共服务预先付账，不应在使用服务时二次付费，公共物品生产多少是依靠政治过程决定的，而不是价格机制，另外追求实现“从摇篮到坟墓”的社会保障和服务的施政目标，可以避免承受政治压力。
对公共物品实行使用者付费，不仅能够缓解政府的财政压力，同时也能大幅增加服务供给能力，而且促使政府依靠价格机制评估用户真实的需求强度和支付意愿，实现资源合理配置，同时改善效率。更重要的是它纠正了免费服务经常导致的社会不公，能通过补助和凭单使弱势群体真正得到救助。政府提供的公共服务很少是纯公共物品，它们大部分是准公共物品，甚至是私人物品，这使得收费不但可能而且易于操作。而计量和检测相关技术的发展不断增强了公共服务使用者付费的可能性。目前西方各国使用者付费已经相当普遍，涉及垃圾收集、污水处理、娱乐设施、保健服务、住宅服务和教育等各个领域。尽管有学者估计75%的公共服务适合使用者付费，但其适用范围仍有一定限制，在具体使用和定价时应该谨慎地分析。
为了避免由于收费将社会弱势群体排除在服务之外，在实行使用者付费的同时，可以采用补贴或者凭单的办法对相关人群进行补偿，这样既能有效地发挥价格机制的作用，又能真正照顾到弱势群体实现社会公平，因此被广泛采用。补贴分为普遍补贴和专项补贴两种，可采取资金、免税或贷款等形式发放。普遍补贴对象是所有公民，专项补助的对象则是特定人群或特定项目。补贴虽然提高了个人选择服务的能力，但补贴的实际消费或生产用途经常可能偏离补贴的目标。凭单制是针对特定公共服务项目而对特定的使用者群体采取直接方法的凭单形式的补贴。凭单制由于被指定用于特定服务，因而既可以给特定群体提供切实的援助，又弥补了普遍补贴的资金用途无法保证的缺陷，同时又给了个人选择服务提供者的自由。
看一种公共服务是否收费，主要是看个人消费时是否会对社会产生影响，是否有利于社会公平。但对于每一种公共服务，选择什么样的提供方式的确是一个值得深入分析的问题。生活用水是一个典型的公共服务，如果不计量收费则必浪费，会很快引起水资源危机，但英国的家庭却是不安装水表的。义务教育收费引起大量穷人孩子辍学，但故宫博物院的收费则对于减少游客流量、保护文物是必要的。
政府的比较优势在于通过政治过程确定公共服务的需求、范围、数量、标准以及规则，并拥有强制权力组织市场所不能提供的纯公共物品或是有益品的生产。政府可以直接生产这些纯公共物品，并间接生产自然垄断行业的公共服务。在公共服务中，政府和市场各自拥有对方所不具备的比较优势，有必要区分服务提供者和服务生产者的角色，将掌舵和划桨的职能分离，以便优化组合其比较优势，形成合理的、高效的公私伙伴关系。
政府可以通过和私人营利或者非营利组织签约外包，与其他政府签约外包，为私人生产商提供特许经营，为私人生产商提供补贴，与私人生产商共担风险、内部市场、私有化、资产出售等方式实现公共服务的有效提供。通过职能分离并依靠市场，政府可以更加集中精力于有效掌舵，并且打破公共组织垄断，获得选择服务生产方式的自由，迫使双方确定服务规格和质量标准，并通过竞争提高效率，节约成本，以及获得最大的灵活性。
二、强化公共服务的政府改革
（一）重整政府业务流程
政府如何能够有效地提供公共服务，有两种途径，一种是政治途径，即变革体制层面，即统治体制和行政体制；一种是管理途径，即从组织和工作流程层面人手。很多学者主张建设服务型政府必须同时进行政治体制和行政体制改革，而往往忽视了具体的政府公共服务的业务成果和业务过程。毫无疑问，从政治途径人手，推动政治体制和行政体制改革，将大大提高政府的代表性、回应性和责任，增强行政决策中的透明性和提高公众参与等。
虽然以登哈特为代表的新公共服务更加强调回应性和责任，甚至有些国内学者提出公共服务型政府意味着管理主义的终结。但是，我们不难辨析这两个途径之间的关系，首先，行政体制和政府机构改革的需求，来自于执行业务过程的需要，用以确保业务过程的高效、顺畅运行。没有明确业务过程而进行行政体制或政府机构的变革，就只能是“瞎子摸象”。其次，服务理念本身并不能产生任何服务，公共服务作为政府的业务结果，一定是产生于政府组织的“流程”或者“活动”，因为任何产品都是而且只能是通过“流程”或“活动”来取得的，这些是政府的生产方式及其所履行的实际工作。
西方国家的经验证明，变革流程和组织可以推动行政体制的变革，“我们从工作流程人手，最后发现一切都得以改变”。“唯有推动组织层面的变革，体制变革才会发生”。“只要通过更高层面的支持，管理者可以不必等待政治家，就能够成功地影响变革”。而从中国的国情来说，唯有推动组织和流程层面的变革，行政体制和政治体制的变革才能真正发生。在我国，显而易见地，政府同样是“执政为民”的政府，同样能够“确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益”。因此，管理途径能够更加务实而有效地促进公共服务提供并推动政府转变成服务型政府。
如果我们明确了政府需要提供哪些公共服务，并且确定了提供这些公共服务的方式，则我们可以设计提供这些公共服务所需要的流程或活动。任何产品都是通过“流程”或“活动”来取得的，这些流程和活动是政府的生产方式及其所履行的实际工作，比如，社会福利部门确定申请者的资格，确定福利水准，发放救济金；警察部门社区巡逻，回应投诉，犯罪调查，交通违章罚款等，不能对结果有贡献的、不能创造价值的业务活动应该被删减。根据流程中执行这些活动的角色，才能来设计组织结构并确定人力资源需求，当组织机构和业务没有必然联系，这些多余的组织机构应该被裁减或合并。
同样是为了以公民为中心提供有效的公共服务，在具体的政府业务运作过程方面，中外政府并不像在政治体制和行政体制层面那样存在巨大的差异。参考国外的经验，美国联邦政府用业务参考模型作为思考政府运作过程的可靠途径，供联邦机构实际使用于其管理流程，并取得了显著的功效。美国联邦管理和预算办公室( OMB)创建的联邦事业架构( FEA)，为联邦政府创造了一个完全业务驱动的蓝图。其业务参考模型( BRM)提供了一个框架，这个框架用于提供一个联邦政府的业务线( LoBs)的功能视图，这些业务线包括它的内部运作和它为公民提供的服务，并且不依赖于执行这些业务的机构、局署和办公室。在其业务参考模型中，将服务作为联邦政府的唯一使命和责任，这些服务包括社区和社会服务、防卫和国家安全、灾难管理、经济发展、教育、能源、环境管理、法律实施、诉讼和司法活动、罪犯改造、卫生保健、国土安全、收入保障、国际商业和商业、自然资源、运输、劳动力管理、基础科学和创新等。
按照美国的政府业务模型框架，业务领域处于最高层次，接着是业务线，然后是和每个业务线相关的相应的业务子功能。业务领域将政府运作区分为高层面的类别，这些类别涉及政府目的（为公民服务）、政府为了实现目标所用的机制（服务方式）、管理政府运作所必需的支持功能（支持服务交付），以及支持所有领域的政府业务的资源管理功能（政府资源管理）。BRM的业务领域在业务线中被进一步分解，且每个业务线由一组子功能组成。这个业务模型是管理和预算办公室思考分析政府业务的有效途径，其目的是将联邦政府变革成一个以公民为中心的、结果导向的和基于市场的组织，业务驱动和促进跨部门合作是其核心指导原则。
这种思考业务的途径来自于哈默等提出基于流程的业务重整思想，哈默博士提醒我们，我们现在已经习以为常的企业流程多是根据早年的观念发展而成的，许多流程其实早已没有存在的价值，但我们仍然习以为常，仍继续遵循。他主张必须重新设计业务流程，除去不必要的步骤。“流程是一系列的特定工作，有一个起点和终点，有明确的触发条件，有明确的输入资源和输出成果”。流程再造是指，“基于流程对业务进行本质上的反思，彻底地分析流程，并予以重新设计，以在各项指标上有突破性的进展”。这些指标包括：质量、准确、反应速度、成本、灵活性、满意度等。其要点在于：基于流程；以顾客为导向；结合IT，另辟新途；突破性的改进。
按照这种方法，政府业务流程的设计首先要识别所有的业务流程。每个业务流程的识别，都是从公民所需的公共服务出发的，把这些公共服务作为业务流程的输出结果，识别能够产出这些输出结果的业务流程及其所需要的支持流程，所有的流程都要为公民创造价值，不创造价值的流程将被删减，通过这种思路识别所有的业务流程，必然构成一个以公民为中心的业务模型，这同时完成了政府职能的转变。在设计业务流程过程中，将定义用于支持公民期望和政府业务目标和策略的流程、子流程活动和任务，描述这些流程的触发条件、输入和输出、服务对象、工作角色以及评价标准等。这将确保流程所期望的产出结果能够达成。