一、突发公共卫生事件的概念及应急管理立法
（一）突发公共卫生事件的概念
突发公共卫生事件（简称突发事件）是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
突发公共卫生事件包括突如其来的、对人类身体健康和生活产生巨大威胁，并间接影响到国家和社会经济进步和局势稳定的自然和人为灾害。对公众造成威胁的突发事件在人类早期多表现为自然灾害，如地震、洪水等。然而，社会发展到今天，突发公共卫生事件除去原有的自然灾害事件之外，人类社会因为发展而带来的大量人为突发公共卫生事件却逐渐突现出来，而且伤害程度逐渐大于自然灾害。
1．重大传染疫情。是指传染病在集中的时间、地点发生，导致大量的传染病人出现，其发病率远远超过平常的发病水平。这些传染病包括：①发生鼠疫、肺炭疽和霍乱爆发；②动物间鼠疫、布氏菌病和炭疽等流行；③乙类、丙类传染病爆发或多例死亡；④发生罕见或已消灭的传染病；⑤发生新发传染病的疑似病例；⑥可能造成严重影响公众健康和社会稳定的传染病疫情以及上级卫生行政部门临时规定的疫情等。
2．群体性原因不明的疾病。是指在一定时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现多个临床表现基本相似的患者，又暂时不能明确诊断的疾病。这种疾病可能是传染病、可能是群体性癔病，也可能是某种中毒。
3．重大食物和职业中毒。食物中毒事件是指人食用了被生物性、化学性有毒有害物质污染的食品或者食用了有毒有害物质的食品后出现的急性、亚急性食源性疾患的事件。职业中毒事件是指劳动者因接触粉尘、放射性物质和其他有毒有害物质等因素所致的突发急性职业病危害事件。根据《职业病危害事故调查处理办法》规定，发生急性职业病10人以下为一般职业病危害事故；发生急性职业病10人以上50人以下或者死亡5人以下，或者发生职业性炭疽5人以下为重大职业病危害事故；发生急性职业病50人以上或者死亡5人以上，或者发生职业性炭疽5人以上的为特大职业病危害事故。
4．其他严重影响公众卫健康事件。主要包括：①有毒有害化学物品、生物毒素等引起的集体性急性中毒事件；②有潜在威胁的传染病动物宿主、媒介生物发生异常；③医源性感染爆发；④药品引起的群体性反应或死亡事件；⑤预防接种引起的群体性反应或死亡事件；⑥严重威胁或危害公众健康的水、环境、食品污染和放射性、有毒有害化学物质的丢失、泄露等事件；⑦发生生物、化学和辐射等恐怖袭击事件；⑧上级卫生行政部门临时规定的其他重大公共卫生事件等。
突发公共卫生事件具有以下特征：①突发性：它是突如其来的，在事件发生之前，人们往往缺乏防范和准备，以至于在事发初期，不能得到有效的控制，使得社会公众的健康受到严重的损害或者严重的威胁。②公共卫生属性：它针对的不是特定的人，而是不特定的社会群体；③严重性：它已经对社会公众健康造成严重损害，或者从发展趋势看，可能对公众健康造成严重影响。
二、突发公共卫生事件应急管理立法
（一）国外突发公共卫生事件应急管理立法
20世纪以来，世界范围内的突发公共卫生事件频频。1918年大流感横扫全球各个角落，全球因此死亡的人数高达2500万至5000万。1957年亚洲流感、1968年香港流感、1977年俄罗斯流感也造成200万人丧生。1984年，印度博帕尔联合碳化物毒气泄漏事故，造成3600人死亡，近100万居民受到不同程度的影响。20世纪80年代中期至90年代中期英国疯牛病的爆发流行，不仅严重打击了英国的畜牧业，对公众健康也造成了严重威胁。法国发生的多次小范围公共卫生危机，如输血污染、增长激素问题，石棉危害等，引起公众强烈反响。1999年，比利时、荷兰、法国、德国相继发生因二口恶英污染导致畜禽类产品及乳制品含高浓度二口恶英的事件。日本近20年来突发公共卫生事件也主要集中在疾病的流行和扩散、环境污染和食物中毒等几个方面，如0—175事件、1995年沙林地铁毒气事件，后者造成12人死亡，约5500人受伤。此外，由于近几年来反对世界和平的恐怖组织力量的悄然壮大和多次恐怖活动实施的成功，又给突发公共卫生事件所涵盖的内容增添了新的含义，即因为生化与恐怖袭击对公众造成的心理和生理的伤害。
为了应对突发公共卫生事件，发达国家加强了突发事件的系列法律法规的建设，以建立起突发公共卫生事件应急体系并为之提供重要的保障。
1．美国。1987年制定《公共卫生服务突发事件反应指南》，把公共卫生服务作为突发事件反应的一项主要辅助功能。2000年通过《公共卫生威胁和突发事件法案》。2001年“9．11”事件和紧接着的炭疽热生物恐怖袭击之后，通过了《公共卫生安全和反生物恐怖主义法案》。2002年，《生物恐怖主义准备和反应法案》、《生物恐怖主义准备法案》和《国内安全法案》相继通过。2003年，美国国土安全部成立，全面负责突发事件的管理和协调，包括突发公共卫生事件。
2．英国。1990年，卫生部突发事件规划协调小组首次发布了国民医疗服务体系关于重大突发事件的国家手册，1996年重新编制，1998年修订再版。2002年卫生部颁布突发事件控制保障标准，为所有的卫生服务组织提供了一个最低服务标准。
3．加拿大。1985年联邦政府颁布《紧急状态法》，赋予联邦政府经过议会表决与各省的协商后，应对国家突发事件时采取的措施。1988年，联邦《应急准备法》通过，主要目的在于和《紧急状态法》相配合，并督导《国民应急计划》的发展和实施。
4．俄罗斯。突发事件管理活动主要依据1995年通过的《突发事件和救援服务以及救援者的地位法》和1994年通过的《自然和技术性突发事件中的人民和领地保护法》。1999年通过了《联邦公民卫生流行病防疫法》。此外，在联邦安全会议的指导下组成突发事件管理多部门协调委员会，并制定了《突发事件管理法律保障计划》。俄罗斯联邦政府目前正在着手制定《国民防御和自然灾害法》。
5．日本。1961年制定了《灾害对策基本法》。1998年和歌山辖区的“咖喱砒霜事件”后，采取措施建立了综合的公共卫生突发事件管理计划。1999年4月，通过《感染症法》，提供了基本信息的预防管理制度机制建立的基础。美国“9·11”事件后，日本重新认识到了现代国家在恐怖袭击面前的脆弱性，因而进一步加快了国家危机管理的建设。
国外通过立法，已经建立起突发公共卫生事件管理的结构体系和功能体系两个相对独立又密切相关的系统。①结构体系。主要是指国家突发公共卫生事件的内部运作体系，即应对突发事件本身所涉及的包括决策、信息、执行和保障等四大系统的处理机制。②功能体系。是结构体系的外显性特征，主要是指对应于突发公共卫生事件的周期性波动、指向不明阶段所进行的举措，包括预防、反应、扩散、恢复和总结等五个方面。
（二）我国突发公共卫生事件应急管理立法
我国近年来也多次发生影响较大的突发公共卫生事件。1988年的上海甲肝爆发，共发生29230病例；1998年的山西省朔州市毒酒事件，造成数百名群众中毒，近30人死亡；2002年初河北省白沟苯中毒事件，有6人死亡；2002年9月南京汤山中毒事件，造成395人中毒，42人死亡。特别是2003年初以来，我国内地24个省、自治区、直辖市先后发生的非典型肺炎（SARS，严重的急性呼吸窘迫综合征）疫情波及266个县和市（区）。截至2003年8月16日，累计报告非典型性肺炎临床诊断病例5327例，治愈出院4959例，死亡329例（另有11例死于其他疾病，未列入传染性非典型性肺炎死亡人数中）。这一场由“非典”引发的突发公共卫生危机考验了中国的医学卫生体系，特别是卫生防疫体系，也检验了我国突发公共卫生事件法律制度。虽然从历史上有记录的瘟疫比较来看，“非典”造成的生命损失并不很大，但它的发生和蔓延，暴露出我国在处理重大突发公共卫生事件方面的机制不健全，特别是在疫情的初发阶段，组织指挥不统一、信息渠道不通畅、信息统计不准确、应急反应不快捷、应急准备不充分。我国政府和人民在抗击并最终战胜“非典“的艰苦过程中，发现我国医学立法，特别是卫生防疫与疫病控制立法严重不足，更存在着法制不统一、不完善等诸多问题。因此，为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，迫切需要建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急处理机制。2003年4月8日，卫生部发布了《关于将传染性非典型肺炎（严重呼吸窘迫综合征）列入法定管理传染病的通知》，将传染性非典型肺炎列入《中华人民共和国传染病防治法》法定传染病进行管理。2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》，5月12日公布，并自发布之日起施行。《突发公共卫生事件处理条例》依据《传染病防治法》和有关法律的规定，在总结前阶段防治SARS工作经验教训的基础上，借鉴国外的先进经验和有益的做法，对公共卫生突发事件的管理范畴和具体内容进行了制度性的建设，是中国社会危机管理制度史上具有标志性的篇章。此后，卫生部制定了《传染性非典型肺炎防治管理办法》等一系列规章、诊断标准和处理原则。《突发公共卫生事件应急条例》的实施，既有利于解决防治传染性非典型肺炎工作中的实际问题，又为今后及时有效地处理突发公共卫生事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确“的法律制度，从而为我国经济发展、社会稳定和人民安居乐业提供一个安全、健康的环境。
（三）突发公共卫生事件处理方针和原则
根据《突发公共卫生事件应急条例》的规定，处理突发公共卫生事件应当遵循预防为主、常备不懈的方针。我国是一个欠发达国家，经济和社会发展水平还不高，特别是广大中西部地区和农村地区，人均收入水平较低，公共卫生设施较差。一旦发生突发公共卫生事件，必将给广大人民群众的身体健康和生命安全带来严重伤害，也会使国家经济遭受巨大损失。因此，坚持预防为主，是医学工作的基本指导方针，也是突发公共卫生事件应急处理的方针。在这一方针的指导下，《突发公共卫生事件应急条例》规定处理突发公共卫生事件应当贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依照科学、加强合作的原则。
1．统一领导。指在突发公共卫生事件应急处理的各项工作中，必须坚持由各级人民政府统一领导，成立应急指挥部，对处理工作实行统一指挥。各有关部门都要在应急指挥部的领导下，根据部署和分工，开展各项应急处理工作。
2．分级负责。指全国性的突发公共卫生事件或跨省、自治区、直辖市的突发公共卫生事件，由国务院设立全国突发公共卫生事件应急处理指挥部，负责统一领导和指挥全国的应急处理工作；地方性突发事件，由省级人民政府设立突发事件应急处理指挥部，负责统一领导和指挥本行政区域内的应急处理工作。
3．反应及时、措施果断。指突发公共卫生事件发生后，有关人民政府要成立应急处理指挥部，决定是否启动应急处理预案等。有关部门应当及时做出反应，搜集、报告疫情及有关情况，立即组织调查、组织医疗队伍，积极开展救治，并向政府提出处理建议，采取果断措施，有效控制突发公共卫生事件的事态发展。
4．依靠科学、加强合作。指突发公共卫生事件应急工作要尊重科学、依靠科学，各有关部门、学校、科研单位等要通力合作，实现资源共享，做到：①有效控制和消除突发公共卫生事件的危险源；②有效地减轻突发公共卫生事件的危害后果；③已经受到伤害的公民及时得到有效救治；④有效地防止类似事件在同一范围内重复发生。
（四）突发公共卫生事件应急指挥部的设立、组成和职责为了强化处理突发公共卫生事件的指挥系统，《突发公共卫生事件应急条例》明确了政府对突发公共卫生事件的应急管理职责，规定突发事件发生后，国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立突发事件应急处理指挥部，负责对突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。卫生行政主管部门和其他部门在各自职责范围内，做好突发事件应急处理的有关工作。全国突发事件应急指挥部们对地方突发事件应急处理工作进行督察和指挥，地方各级人民政府及其有关部门应当予以配合。省、自治区、直辖市突发事件应急处理指挥部对本行政区域内突发事件应急处理工作进行督察和指导。
经中央编制委员会办公室批准，卫生部于2003年10月设立卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）。其职责是组建监测和预警系统，统一指挥和组织协调有关突发公共卫生事件应急处理工作；制定突发公共卫生事件应急预案，组织预案培训和演练、培训公共卫生和医疗救护专业人员、指导各地实施突发公共卫生事件应急预案，帮助和指导各地应付其他经常性突发事件的伤病救治工作。
三、突发公共卫生事件的预防与应急准备
（一）突发事件应急预案的制定
突发事件应急预案是经一定程序制订的处置突发事件的事先方案。《突发公共卫生事件应急条例》规定，国务院卫生行政主管部门按照分类指导、加速反应的要求，制定全国突发事件应急预案，报请国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域内的突发事件应急预案。所谓分类指导，是指对不同性质的突发事件制定不同的应急预案；所谓快速反应，是指一旦发生突发事件，应急预案马上可以启动，应急处理机制马上可以做出反应。