第三节 村党支部遭遇村民选举与村民自治
推进者还是操纵者？村民选举的实施在很大程度上改变了村级领导由上级任命的方式，这样农村权力的合法性或授权有了深刻的变化。在这个过程中，出现各种力量，或作为推动者，或是阻力影响了村民自治。其中，村党支部的角色尤为特殊，原因并不复杂：村党支部尤其是村党支部书记是村级社区里最有影响或重要的政治力量。
一个明显的经验事实是，村民选举的质量或民主性与村党支部有相当的关联，因而受到不少学者关注。一个现就是对村两委（村党支部、村民委员会）关系的讨论及关系模式的设计，如有些地方实行“一肩挑”（村党支部书记与村民委员会主任一人担任）。与此同时，学者们也关注到乡村民主选举与基层党组织改革的关系。
本节旨在探讨村党支部在村民选举中的角色和面对选举所采取的策略，及村民选举对党内民主的推动。
一、两难的角色：推进者还是操纵者？
事实上，无论权力还是影响力，村党支部要比传统社会中的绅士大得多。村党支部是党的最基层组织，而村党支部书记在自新中国成立至改革开放前是村中最有权力者，现在在大多数村庄依然如此。
作为中国共产党最基层的组织，村党支部首先得忠诚于其上级——乡（镇）党委，它首先得服从上级党组织的领导。但是，《村民委员会组织法》要求村党支部有义务实施村民自治制度，因此，它应该是村民自治制度的执行者、维护者和监督者。但是，一个明显的事实是，村民自治与村民选举改变了村级权力的结构，冲击村党支部的领导核心地位，至少对其原有的领导方式有很大的影响。
与县乃至乡镇官员相比较，村民选举更加直接地挑战村党支部的权威，而村民选举出来的村民委员会主任会分享书记的权力，在有些村甚至会威胁村党支部的核心地位。由此，人们不难理解，为什么村党支部书记很少主动推行村民自治与村民选举。村党支部书记执行村民自治不是自觉自愿，主要是来自于两种压力：一是党的方针政策与上级党政组织的要求；二是村民的民主要求。因此，当面对村民选举时，村党支部的基本策略是控制或操纵。当然，这里并不否认有些村党支部与村党支部书记是村民自治的积极推动者，自觉地推进乡村民主。
村党支部总是想方设法通过各种方式来控制村民选举以维持其在村里的核心权力地位。其方法主要有下列四种：第一，村党支部书记担任村民委员会换届选举工作小组组长。浙江省省委的有关文件明确规定了这一条。毋庸置疑，这一角色对村民选举有着重要的影响。第二，通过推荐、审查候选人等具体方法对村民选举工作进行引导或控制。第三，村党支部成员与村民委员会成员交叉任职。一般来说，大多数村民委员会主任是村党支部副书记或委员，而村民委员会成员中也有许多是党员，形成了“一套班子，两块牌子”的局面。第四，重大村务由村党支部与村民委员会共同研究，但实质上由村党支部书记掌握着决策权。这样使乡镇党委与政府可以通过对村党支部的控制，从而能够有效地控制村级事务的决策权。例如，浙江省缙云县五云镇中心村的村民委员会会议总是与村党支部会议联席进行。如果村党支部书记不出席的话，要作出最后的决定是不太可能的。类似于中心村的村不在少数。这说明村里重大事务的决策权实际上还是由村党支部书记控制着。
二、从直接控制、操纵到新策略：一些变化
在实施村民选举与村民自治制度的初期，由于《村民委员会组织法》本身有些条文不够具体，加上村民缺乏选举的经验与相关的知识，村党支部控制村民选举就容易多了。那时，村党支部可以成功地控制村民委员会成员的候选人，至少选举结果不会与村党支部的期望有很大的出入。不过，随着选举的深入，选举情况有了不少变化，村党支部越来越感觉到直接操纵选举的困难。这样，一方面不得不重新思考对村民选举的态度，另一方面调整其策略，主要的有下面三种。
（一）竞选村民委员会主任
上面已经指出，村党支部成员与村民委员会成员实行交叉任职。新的变化在于，越来越多的村党支部书记主动竞争村民委员会主任的职务，而有些基层政府也积极鼓励这种做法。例如，2000年浙江省的有关数据明，40297位村民委员会主任中，有3294位（约8%）的村党支部书记兼任村民委员会主任。不过，与海南省琼海市相比较，这个比例算低的了：早在1998年村民委员会换届选举中，203位村民委员会主任中有201位具有党员身份，只有2位非****党员；203位村党支部书记中，有198位村党支部书记参加村民委员会主任职务的竞选，其中167位（84%）成功当选。2001年海南省举行第3届村民委员会换届选举，其中1625位（63%）既是村民委员会主任又是村党支部书记。2000年12月至2001年8月，吉林省举行第5届村民委员会换届选举，有13%当选的村民委员会主任同时任村党支部书记。2001年，辽宁省举行第7届村民委员会换届选举，有22%当选的村民委员会主任同时任村党支部书记。北京市2001年举行第5届村民委员会换届选举，有1214位（约31%）当选的村民委员会主任同时任村党支部书记。2001年9月至2002年7月，江苏省举行第7届村民委员会换届选举，有3006位（15%）当选的村民委员会主任同时任村党支部书记。山东省于2002年举行第7届村民委员会换届选举，有58351位（约68%）当选的村民委员会主任同时任村党支部书记。广东省于2001年10月至2002年6月举行第2届村民委员会换届选举，有67%当选的村民委员会主任同时任村党支部书记。不过，陕西省2002年换届选举时当选的村民委员会主任没有一位同时任村党支部书记这些。
不少地方党政部门尤其是党的组织部门提倡这种做法。例如，1999年11月，山东省省委、省政府联合下发了《****山东省省委山东省人民政府关于进一步加强和改进以党支部为核心的村级组织建设的意见》的文件。该文件“鼓励村党支部书记和村党支部其他委员经过法定选举程序兼任村民委员会主任、村民委员会成员。”2001年6月，浙江省省委也下发了类似的文件，提倡在2002年村民委员会换届选举中村党支部书记竞选村民委员会主任的职位。不过，民政部门主管村民自治事务的官员反对这种做法。例如，2002年浙江省丽水市村民委员会换届时，市民政局的态度是不反对村党支部书记竞选村民委员会主任的职位（以免与市委组织部的意见相左），但不提倡这种做法。
这种做法的进一步就是，只有那些在村民委员会选举中竞选村民委员会主任成功的才能成为村党支部书记的人选，换而言之，如果村党支部书记竞选村民委员会主任职位不成功，那么他或她就面临不能继续担任村党支部书记的危险了。例如，山东省威海市曾下发文件，不仅鼓励村党支部书记去竞选村民委员会主任的职位，而且指出一旦他或她竞选失败，那么新当选的村民委员会主任（如果是党员的话）就接任村党支部书记的位置。
（二）从影响村民委员会候选人到影响村民代会议代的人选
1998年颁布的《村民委员会组织法》有两个条款的规定使村党支部影响村民选举变得困难起来。第13条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”1998年前，村党支部书记通常是村民选举领导小组的组长。例如，浙江省各村的村党支部书记都是村民选举领导小组的当然组长，而这个职位事实上对选举有重要的影响力。1998年《村民委员会组织法》颁布后，村党支部书记不再是村民选举领导小组的当然组长，村民选举委员会成员要通过法定程序来推选产生。《村民委员会组织法》第11条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”从理论上讲，这些规定几乎没有留什么空间可以让村党支部书记影响选举了。其结果是不少村党支部书记转而控制村民代会议代的人选。
有两个因素促使村党支部书记关注并可能影响村民代会议代的人选。首先，1998年颁布的《村民委员会组织法》有关村民代产生的规定较为笼统，这为村党支部书记影响村民代会议代的人选提供了可能。第21条只作了简单的规定：“村民代由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”其次，随着村民选举与农村政治改革的进一步深入，村民代会议制度在村务中的重要性日见明显。各省级有关村民选举的法规对村民代会议制度的功能都作了具体的规定。例如，1999年10月浙江省人大常委会通过的《浙江省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》第10条规定了11项村务内容必须经村民代会议讨论。从法律上讲，村民会议与村民代会议是村庄中最高权力机构。
（三）转向控制决策过程
除了竞选村民委员会主任与操纵村民会议代的人选外，有些村党支部书记采用一些新办法来巩固村党支部的领导核心地位，其中的一个办法就是重点控制决策过程。1999年11月，山东省省委、省政府下发了《****山东省省委山东省人民政府关于进一步加强和改进以党支部为核心的村级组织建设的意见》的文件，该文件明确规定了“凡是重要问题，要坚持先党内后党外，先党员后群众和**********的原则，实行民主决策。一般要在听取各方面意见的基础上，先召开村党支部会议研究提出决策方案。然后召开村党支部、村民委员会联席会议讨论。会议由村党支部书记召集和主持。须依法提交村民会议或村民代会议讨论通过的事项，原则上先在党员大会或党员代大会上讨论后，提交村民会议或村民代会议讨论通过；本村十分之一以上的村民提议需要召开会议的事项，经村党支部研究，及时召开村民会议讨论决定。”从这个文件可以看出，村级决策最为重要的机构依然是村党支部，最重要的人物是村党支部书记。在村级治理过程中控制决策显得越来越重要了，这就是说，村民自治中四个“民主”（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）中的后三个“民主”的重要性凸现出来了，而这三个“民主”就是目前中国农村治理的基本范围与内容。
三、村民选举对村党支部权威的挑战
有关问题可以提出：以上种种措施能否保证村党支部在村级权力组织中的领导地位？村党支部与村民委员会的关系如何？村民选举是否已挑战村党支部的权威？对村民委员会主任所作的问卷调查数据明，只有15.3%的村民委员会主任认为自己的权威要高于村党支部书记，因为他们是选民选出来的，其权力的合法性来自于村民。我们对乡镇领导所作的问卷调查亦同样明了这一点。我们必须注意到大约有61.7%的乡镇领导认为，村民选举村民委员会主任并没有对村党支部书记带来压力。对大多数村庄来说，村民选举并没有改变村党支部书记居核心地位的村庄权力结构。
我们可以说，尽管村民选举出来的村民委员会对村党支部的权威带来了挑战，但这并不意味着村党支部不再是村权力结构中的核心。总体上说，村党支部依然处于领导核心地位。究其原因有下面这些：第一，政治体制中党的领导地位。第二，村党组织的领导地位写入到1998年颁布的《村民委员会组织法》第3条中：“村党组织是中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心的作用。”这个条款从法律上保证了村党支部对村民委员会的领导地位。第三，与村民委员会相比较，村党支部通常能得到更多的来自于乡镇党委与政府的支持。第四，村党支部与村民委员会应该担负着不同的职责，由于缺乏明确的界定，加上成员的交叉兼职，这样使村民委员会在以村党支部为核心的村级权力结构中依附于村党支部。第五，村党支部书记控制着村级的经济资源。这或许是最为重要的因素。浙江省缙云县五云镇政府规定，村经济联合社的总经理一般要求由村党支部书记兼任。该镇党委书记指出，其目的在于加强党对经济工作的领导，对经济社会发展进行规范与调控，体现党的核心地位，而村民委员会主任则任副总经理与财政监督小组组长。浙江省不少村庄与五云镇的模式基本上相同。不过，就目前而言，具体到某村庄，村级权力的分割似乎没有什么规律可把握。从形式上说，党依然是权力的核心，处于领导地位。但是，村党支部是否真正处于核心与领导地位，实质上取决于以下因素：一是村党支部书记个人的能力与素质，二是乡镇领导的意图与扶助的情况，三是村党支部书记是否管理着村里的经济以及谁是村里的富人。
村民选举似乎也产生或强化了村民委员会和村党支部之间的矛盾关系。依照村级组织以村党支部为核心的原则，村党支部书记是里村的“第一把手”，而依照依法治国的原则、精神，村民委员会主任是村的“第一把手”。民主选举的村民委员会主任可能会挑战村党支部书记的权威，或造成明争暗斗。有些村党支部书记认为，既然村党支部是领导核心，那么，“大会小会我来讲，里外事情我来管，大板小板我来拍，大事小事我来定。”然而，有些村民委员会主任却认为，既然村民委员会是自治组织，上级政府与村党支部就不应该干预。有些村民委员会主村对村党支部书记说：“我是全村村民选举出来的，你是十几个党员选举出来的，有什么了不起？”这两个性质不同的组织，在权力来源上不同，因而在处理村级事务时往往会产生矛盾或冲突。
有人将村党支部书记与村民委员会主任之间的矛盾称之为“将相不和”。造成村民委员会与村党支部矛盾的原因是多方面的，也是较为复杂的，其主要原因是关系不明，职责不清。从现有的法律、法规与党在农村基层组织工作的有关规定、条例来看，过多的定性规定与规定过于笼统是其中的一个原因。比如，《中国共产党农村基层组织工作条例》第9条规定，农村党支部的一项主要职责就是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。”那么，这里所谓的“重要问题”或“需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情”指什么，缺乏具体而明确的说明。再比如，《村民委员会组织法》第3条规定，中国共产党在农村的基层组织要发挥“领导核心作用”，但是如何发挥其领导核心作用则无明确的说明，只是规定“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”
有不少调查明，在村党支部与村民委员会的竞争中，前者长期以来所形成的优势正在逐步地削弱。第一，村民选举产生的村民委员会及村民委员会主任有时确实扮演着制约村党支部的角色。村民委员会主任的权威越来越高，不少地方村里的经济由村民委员会主任负责，比如，瑞安市塘下镇岑头村、下村，村里的经济是由村民委员会主任管理，即所谓村民委员会主任是财务上的“一支笔”。第二，从我们的调查来看，不少组织部门及民政部门的领导、乡镇领导和村干部示，村“两委会”谁大谁小事实上是分不清的，而且不应分大小，也不应争谁大谁小。第三，以往村里的决策由“两委会”和党员大会讨论，现在村里的重大决策大多交由村民代会议讨论。从趋势上看，村民代会议在决策中越来越重要。
四、从村民选举到“两票制”：基层党组织的改革
村民选举反过来推动党内民主政治的发展，比如，现在“两票制”在村党支部换届选举中被广泛地采用。与此同时，村民选举也教育和培养了党员干部的民主意识与民主习惯。
现在，村党支部书记的权力合法性需要双重的确认。尽管过去村党支部书记从形式上说是由村里的党员选举产生的，但是实质上是由上级任命的。现在有些村的党支部书记要经过村民的信任投票，即所谓的“两票制”。“两票制”最早出现在山西等地，但是全国其他地方包括浙江省也已经或者开始着手施行“两票制”。“两票”指信任票和选举票：先由村民对村党支部所有党员投信任票，过半数信任票的党员有资格成为村支委的候选人；再根据信任票的多少确定村党支部书记及委员候选人，然后由村党支部全体党员投票选举产生新一届村党支部。与此类似的做法还有“公推直选”制、“民主评议”活动，以此来扩大村党支部在农村政治生活中领导权威的合法性基础。也有学者指出，村民选举与“两票制”这两种乡村选举的民主模式实际上就是人民民主与党内民主在选举问题上的重要发展。
按照民主理论来看，选举的关键在于为村民委员会的权力提供了合法性的源泉，选举产生的村民委员会主任理应为村里的“第一把手”。这就是说，选举在理论上应该完成一个村级权力再分配与转移的过程：选举产生的村民委员会及村民委员会主任将日益扩展其权力。
五、简单的结语
村民选举与村民自治制度的实施挑战了村党支部的权威与核心地位。面对选举而来的压力与挑战，村党支部通常是被动地执行村民自治制度，往往会采取各种方法来控制村民选举以维系其领导核心地位。但是，近一些年来，控制的方法有所变化：从原先的直接控制、操纵到间接的干预。尽管我们还不能说村民选举的实施改变了以村党支部书记为核心的村级权力结构，但村民选举出来的村民委员会的确挑战了村党支部的权威，一定程度上重新分配了村级权力，并且推进了党内民主政治的发展，其典型标志就是“两票制”的出现与广泛的推行。
对村民委员会主任来说，重要的是在三方中找出一个平衡点：上级（乡镇）的信任、选举他或她的村民利益的保护和其个人利益机会。对村党支部书记来说，重要的是避免陷入这样的思维：村民选举和村庄中非村干部力量是“敌人”，应该将自己重新定位为村级治理包括村民选举的推动者，而不是作个被动者。
所以，村党支部与村民选举两者关系的关键点在于如何维持村党支部的领导地位又至少不直接阻挠村级民主政治的发展。