这个意见为日本政府所接受，成为日本政府制定“二十一条”的基础。
12月3日，日本外相加藤高明把密拟的“二十一条”交给奉召回国的日置益，训令说：“帝国政府‘以为于此机会，确保帝国在东亚之地位，以保全大局，实行以上各项，实为绝对必要。帝国政府实具有极巩固之决心，必图各项之贯彻，贵使其善体政府之意，为国尽瘁。”
1914年12月15日，日置益返抵北京。1915年1月，中国政府提出取消战区问题后，日置益以新归任为由，要求觐见袁世凯。
1月18日，袁接见了日置益和参赞小幡酉吉、书记官高尾亨。日置益即将“二十一条”直接面交袁说：“日本政府对大总统表示诚意，愿将多年悬案和衷解决，以进达亲善目的。兹奉政府训令，面递条款，愿大总统赐以接受，迅速商议解决，并守秘密。”
继之威胁说，在日本的革命党人“与政府外之有力日人有密切之关系，除非中国政府给予友谊证明，日本政府直不能阻止此辈之扰乱中国”。
但马上又加以诱惑：“日本人民皆反对袁总统，彼等相信总统为有力的排日者，其政府亦采远交近攻之政策。总统如接受此种要求，日本人民将感觉友好，日本政府从此对袁总统亦能遇事相助。”
企图利用袁阴谋称帝进行要挟讹诈，狠狠敲一笔竹杠，迫其承认。日置益最后那句话，就是暗示袁以承认“二十一条”作为日本人承认他搞帝制的交换条件。
其后日置益对曹汝霖说得更加露骨：“敝国向以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成。”
日置益走后，据说袁很生气，大叫：“我要做皇帝，也不做日本的皇帝。”
其实，它充其量也不过是因为日本打乱了他的帝制计划。冲口说出的一句气话罢了。
“二十一条”严重损害了中国的主权，充分暴露出日本帝国主义吞并中国的狰狞面目，承认了它，中国就要沦为日本的保护国和殖民地，就要亡国灭种。
当晚袁世凯召集外交总长孙宝琦、次长曹汝霖和梁士诒开会，议定了交涉步骤和方针。
21日，日置益向孙宝琦递送同样条款，孙接阅后当即发表对于全部条款的意见，袁将孙免职，以陆征祥代之。
2月2日，双方在外交部举行第一次秘密谈判，中国方面出席的有陆征祥、曹汝霖、施履本；日本方面出席的有日置益、小幡酉吉、高尾亨。
日本无故向中国提出要求，中国完全有理由严辞拒绝讨论。但袁世凯认为其他列强正在忙于世界大战，只有日本有力量干涉中国事务，如果与日本结好，当皇帝就有了国际保证。
因此，为取得日本的支持，换取一姓尊荣，他不惜出卖国家主权、民族利益，同日本坐到谈判桌前来。
谈判开始后，袁要求日本让步，日本不肯。谈至3月中旬，仍无结果，日本在奉天、山东增兵数千人进行威胁。
大肆出卖国家民族利益
4月26日，日本提出最后修正案，要求务必同意。日本方面的态度是咄咄逼人的。
5月1日，中国政府亦提出最后修正案。
日本马上摆出一副大打一场的姿态，命令军舰在渤海一带游弋，关东戒严，日侨纷纷准备回国，空气极其紧张。
袁世凯被日本的威慑所吓倒，5月6日命曹汝霖至日使馆相机“略示让步之意”，准备承认日本的全部要求。
正当曹汝霖与日置益会晤时，恰好驻日公使陆宗舆把日本元老会议请其政府对第五号撤回的消息发回国内，外交部立即用电话通知曹随机应变，谓刚才所言，纯系个人私见，“让步”方始作罢。
5月7日下午3时，日置益向外交部递送了最后通牒，声称：
“帝国政府因鉴于中国政府如此之态度，虽深惜几再无继续协商之余地，然终眷眷于维持东亚和平之帝国，务冀圆满了结此交涉，以避时局之纠纷，于无可忍之中，更酌量邻邦政府之情意，将帝国政府前次提出之修正案中之第五号各项，除关于福建省互换公文一事业经两国政府代表协定外，其他五项，可承认与此次交涉脱离，日后另行协商。
“因此中国政府亦应谅帝国政府之谊，将其他各项即第一号、第二号、第三号、第四号之各项及第五号中国关于福建省公文互换之文件，照4月26日提出之修正案所记载者，不加以何等之更改，速行应诺。”
“帝国政府兹再重行劝告，对于此劝告，期望中国政府至5月9日午后6时为止，为满足之答复。”
“如到期不收到满足之答复，帝国政府将执认为必要之手段，合并声明。”
通牒提出以后，美、英、俄、法等国公使纷纷“劝告”中国忍让，充当日本侵略中国的帮凶。
8日中午，英使朱尔典会见陆征祥，劝告说：“目前中国情形，至为危险，各国不暇东顾，若与日本开衅，即将自陷于万劫不复之地位。各国即同情，亦无能为力。
为目前计，只有忍辱负重之一法，接受日本要求，以避危机。若从此整军修政，切实预备，埋头十年，或可抬头与日本相见。我想大总统明白大势，知彼知己，决不至轻自启衅。……今日会议，决定大计，关系中国存亡，我恐不明大势者，徒呈虚骄之气，不知利害，为不利于国家之空论。……我在中国40年，与袁总统30年交情，不愿目视贵国与袁总统遭此不幸。”
下午两点半，袁召集副总统、国务卿、政事堂左右丞、参谋总长、各部总长、各院院长、参政院参政、外交次长等高级官吏讨论最后通牒问题。
陆征祥报告了会见朱尔典的情况。
袁世凯决心以出卖国家民族利益换取皇冠，根本未作战争准备，不打算同日本对抗。他“声泪俱下”地对大家讲：
“此次日人乘欧战方殷。欺我国积弱之时，提出苛酷条款，……强词夺理，终以最后通牒迫我承认。我国虽弱，苟侵及我主权，束缚我内政，如第五号所列者，我必誓死力拒。
……我之主权内政及列国成约，虽尚能保全，然旅大、南满、安奉方面之利权损失已巨。
“我国国力未充，目前尚难以兵戎相见。……为权衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，是何等痛心！何等耻辱！
“语云：无敌国外患国恒亡。经此大难以后，大家务必以此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业。
“举凡军事、政治、外交、财政。力求刷新，预定计划，定年限，下决心，群策群力，期达目的。
“则朱使所谓埋头十年与日本抬头相见，或可尚有希望。若事过境迁，因循忘耻，则不特今日之屈服奇耻无报复之时，恐十年以后，中国之危险更甚于今日，亡国之痛，即在目前。
“我负国民付托之重，决不为亡国之民。但国之兴诸君与有责，国之亡诸君亦与有责也。”
请看这位“伟大的爱国志士”是何等“痛心疾首”而又“激昂慷慨”啊！然而完全地屈辱地接受通牒，造成中华民族的“奇耻大辱”，正是他“誓死力争”的结果。
9日晚11时，答复书送到日本使馆。为弥补袁世凯损毁的声威，使他的“高大”形象不致矮小，其党羽竞相致电祝贺，同声颂扬“元首外交成功”，发散“双方交让，东亚幸福”的传单，甚至还有主张开提灯会进行庆祝的。
14日，袁世凯就“二十一条”问题向全国百官职司发出一道密谕，要求大家“日以亡国灭种四字悬诸心目，激发天良，摒除私见，恪尽职守，协力建功”，“苛和于国，死生以之。”
这只能再一次表明他无耻到了极点。
5月25日，双方正式签约，除第五号日后另行协商、第四号袁以命令形式宣布外，其余各条都予以批准，满足了日本的要求。
日本从此把中国视为它的保护国。
袁世凯大肆出卖国家民族利益，激起全国人民无比愤慨。在谈判过程中，人民群众向政府提出严厉质问，坚决反对与日本签约。
祖国各地掀起了空前的大规模的抵制日货运动、救国储金运动和反对卖国的怒潮。
海外华侨竞相汇款回国，留日学生组织了归国请愿团，请求抗日救国。散布传单，开会演说，自愿参军，断指血书，到处都有。
人民悲愤到极点，为捍卫国家民族利益而献身的情绪也激昂到极点。卖国贼袁世凯非但不支持人民，反而以“外交秘密”搪塞人民的质问，下令禁止抵制日货。
当承认最后通牒的消息传出，人民怒不可遏，纷纷召开大会，誓死反对“二十一条”，规定5月9日为“国耻纪念日”，要求严惩卖国贼，背水一战。
有的人愤而自杀，抗议日本侵略，抗议袁世凯卖国。人民的强烈爱国热情感染了一部分官僚、军阀，他们也反对在“二十一条”上签字。
人们的愤慨不仅因为“二十一条”，还因为袁世凯一而再，再而三的奴颜媚外的姿态。
3月25日，袁世凯竟发布命令说：“中国与日本地居唇齿，素敦友睦。近有协议案件，外交部与驻京日使掬诚磋商，可望和平解决。
“乃商民不悉内容，多生误会，闻有排斥日货及有侨寓日人偶生龃龉之事，殊为可惜。
又有乱党包藏祸心，乘隙煽惑，尤堪痛恨。……各将军、巡按使等有地方之责，务宜随时考查，剀切谕禁，认真防范。
“倘有乱徒假托名目，扰乱治安，着即严拿惩办。”
妄图用反革命专政手段把轰轰烈烈的爱国运动镇压下去。
但他的花言巧语骗不了人民，暴力镇压吓不倒人民，人民继续抵制日货，为维护国权、挽救危亡而奔走呼号。
袁世凯在帝国主义面前驯服得如同绵羊，而在国内人民面前却凶狠得像只恶狼。
他目睹群情激愤，如果持续下去，必然危及自己的统治，于签字的次日又下一个申令，说什么“昨经签约，和平解决，……双方修好，东亚之福，两害取轻，当能共喻。……顾谋国之道，当出万全而不当掷孤注，贵蓄实力而不贵鹜虚声。”
公然把签订卖国条约谓之“东亚之福”，以计出“万全”为卖国行为辩护。
接着话头一转便杀气腾腾地叫嚷：“乃有倡乱之徒，早已甘心卖国，而于此次交涉之后，反借以为辞，纠合匪党，涛张为幻，或谓失领土，或谓丧主权，种种造谣，冀遂其煽乱之私。
“此辈平日行为，向以倾覆祖国为目的，而其巧为尝试，欲乘国民之愤慨，借簧鼓以开衅端，其居心至为阴狠。
“若不严密防范，恐殃及良善，为患地方，尤恐扰害外人，牵动大局。着各省文武官员认真查禁，勿得稍涉大意，致扰治安。
“倘各该管地方遇有乱徒借故暴动，以及散布传单，煽惑生事，立即严拿惩办。并随时晓谕商民，切勿受其愚惑。”……切不可徒呈血气，任意浮嚣，甲午、庚子覆辙不远，凡我国民，其共戒之！”
为进一步转移人民视线，镇压革命党人，他又授意参政院提出制定惩治国贼条例的建议。参政院颠倒黑白地说：
“……乃不意竟有行同枭獍之二三乱渠，生而无赖，天性好乱，妄以辛亥革命冒为己功，……亡命海外，挟其频年竞争权利志不得逞之私愤，假借外力，号召内奸，出而为卖国求荣之举，私与外人订立秘约，或勾结外人扰乱本国，或抵押巨款分途构乱。
“种种奸谋，无非将本国国家人民一切权利，低首下心奉献他人，以求偿己身须臾之欲望。……所有此等乱渠，应请政府制定惩办国贼专条……”
5月29日，袁命政事堂法制局制定《惩治国贼条例》，于6月22日，公布施行。
《条例》规定：
“本国人民勾结外国人为卖国之行为者为国贼，治以卖国罪。”
“私与外国人订立契约，损害本国国家之主权者”；“勾结外国人为不利本国国家之一切行为者”为卖国罪。
“犯卖国罪之国贼处死刑。”
这些条目用之于袁世凯无疑是很适当的。
然而，袁世凯贼喊捉贼，把矛头指向回国参加反对其卖国罪行的革命党人，目的在于嫁祸于人，转移全国人民视线。
所谓“居心至为阴狠”，正是他本人的真实写照。
6月29日，袁又申令，用“中外互市，有无相通”，“没有抵制，即双方同受其害”，“一朝之忿，明哲不取”一类鬼话欺骗人民，要人民放弃爱国斗争，取悦于日本帝国主义。
袁世凯的一系列行动，把自己所说的什么“务必认此次接受日本要求为奇耻大辱”，什么“日以亡国灭种四字悬诸心目，激发天良”，什么“毋忘5月7日之事”等等伪言，统统彻底戳穿了。
“二十一条”虽然签订了。可是，在全中国人民的坚决反对下，日本帝国主义的侵略阴谋始终未能实现。
但从上述过程中我们不难进一步看清袁世凯的真面目。
权在他手里，他可以指鹿为马，道黑为白，硬把自己的卖国罪行说成是爱国表现，把别人的爱国行为说成是卖国罪行。
在这个专制魔王和政治无赖面前，一切真理都变成了谬误，一切谬误都变成了真理。
袁世凯就是这样一个人，在历史的风云变幻之中，被造就出来而不可更改。
越来越多的人看清他的嘴脸，唾弃他、不相信他——人心，也同样是不可更改的天平。