敬德保民
崇天法祖
原始社会时人们还没有上帝的观念，只是普遍地存在着对自然的敬畏。母系氏族社会时期，人们将自然幻化为神灵的外在表现，但诸神之间是平等的。到了父系氏族社会，神获得了社会属性，不过权限也不超出本氏族或部落的范围，还没有一个统摄百神的至上神。夏王朝建立后，地上有了统一的君主专制制度，在多神之上便出现了百神之长，叫作“天”。天神的出现是人间秩序的反映，强调其至高无上和不可更改。天不变，道亦不变，这就使天子的一切行为成为天神在人间的意志而合理合法。夏君出师要讲恭行天罚，对内统治要讲永葆天命，所以，天神崇拜已不同于远古神话，它是经过加工的统治阶级的宇宙观，为顺承天意永保王位的继承，于是又出现敬祖以求王业不衰。崇天法祖观念的出现，是氏族社会各部落联盟逐渐兼并统一的产物，是思维对多神的属性加以综合概括的结果，也是人类探索世界统一性的一种尝试，当然亦是一种道德观念的树立。
因为有了鬼神，卜筮巫祝于是盛行。人们祈求鬼神以决疑，对鬼神的崇拜和对卜筮的虔诚可以说是最初的德。原始社会的解体，奴隶制度的到来，彻底改变了人与人之间的关系，引起道德观念的深刻变化，原先天下为公的道德指向涣散为自私自利的现实追求。《礼记》言：“今大道既隐，天下为家，各亲其亲，各子其子，货力为己。大人世及以为礼，城郭沟池以为固，礼义以为纪，以正君臣，以笃父子。”在这种私有观念的强势动态中，只有强调社会秩序的尊严性，才能将人各为自己的欲望压抑在合理的部位，因而，崇天法祖、忠君孝亲就成为道德的基本要求，就成为整合社会观念的必要措施。
因为殷人尤重鬼神，所以“德”总是和宗教缘渊难分。在宗教威势下制定出礼制法度，当然是为了更好地驯化天下之人的道德修养。商代政权继夏代旧制，是由新的部落首领和氏族贵族构成，内部关系则依靠宗族血缘纽带来维系。奴隶阶级的构成，一部分是原来本部落的成员，另一部分则是外部落的战俘。需要指出的是，殷商时代把被征服的部落和方国整族地化为奴隶，这种种族奴隶聚族而居，并且有家室，基本上保持着原来氏族社会的组织结构。这就是说，不论是贵族还是奴隶，都还保持着氏族血缘关系。商代的“德”，正是建立在这种血缘关系基础之上的。
甲骨文中已有“德”字，是直视而行的形状，故“德”有“正”之意，表示行为要端正合宜，这可说是“德”的初义了。盘庚迁殷时，一再强调“德”字，“德”有顺应天意民心的内涵。盘庚说：“若网在纲，有条而不紊。若农服田力穑，乃亦有秋。汝克黜乃心，施实德于民，至于婚友，丕乃敢大言，汝有积德！”也就是说，做正义好心的事情才能积德，才有收获。当时贵族“傲上”而“离心”，根本不考虑国家利益，所以盘庚一再指责批评他们，说他们不能去追求幸福的生活，不能与王同心同德，心中藏着恶毒的念头，放肆而又贪图安逸。盘庚迁都的计划损害了许多贵族的利益，因此遭到他们的反对，他们到处散布流言蜚语，蛊惑民心。因而从正统观念讲，贵族们不讲德行，盘庚不得不反复给予说明和训斥。
司母戊鼎贵族的“傲上”和“离心”是建立在聚敛和利己的基础上的，盘庚警告他们：“无总于货宝，生生自庸。式敷民德，永肩一心。”即不要聚敛财货宝物，要好好谋生供自己享用。要施恩惠于民众，我们应同心同德。可见盘庚还是从国家命运出发，考虑上天的意志。他还说：“像你们这样今天没有明天地得过且过，以后在上天那里岂有你们的位置。”盘庚在借助上帝神威的同时，还请出祖先神对他们施加压力。说明他们必须顺从他的命令，否则先王也会抛弃他们，他们将无法摆脱惩罚。可见殷商时代的伦理道德，一方面要考虑到人民群众的要求，要考虑到整个国家的利益；另一方面，也讲究纲常事理和法度秩序，并总是与神灵崇拜联系在一起。
重孝任贤
“德”的观念在商代更多地表现为“重孝”和“任贤”。卜辞中的“孝”字跟“考”字和“老”字通解，都有“奉先思孝”之意。另外，“教”也与“孝”有关，商时政教合一，行政即所以施教，所以施教以“孝”也就可达某种行政上的目的。商人重孝的目的有二：一是如果子女对父母施行孝道并追宗记祖，那么人的祖先概念就不致遗忘或模糊，由于孝的行为可引起对祖先情感的深刻化，从而使血统关系就可以维系永久。二是如果统治者对父母祖先相率以孝，那么社会风气就会道德淳朴，无人作乱，他们给种族奴隶作出重孝的榜样，也就形成整个社会的价值取向，从而以伦理感动达到社会治化，这就是殷人尊天地鬼神而以孝为教的用意。
关于能否“任贤”，也是道德的重要表征。商汤任用伊尹方成大业，君臣相得益彰。“得”与“德”在甲骨文中通解，含有得义、得体之意。故贤明之人一般能顺应历史潮流，任贤也就体现出明德。《墨子·尚贤》谓：“伊挚，有莘氏女之私臣，亲为庖臣。汤得之举以为己相，与接天下之政，治天下之民。”伊尹在商初发挥了重要作用，使商朝有了一个好的开端，故得到世人称颂，而商汤也就具有大德。武丁中兴也是靠大力选拔人才方得以成功，他任命傅说为相就是大胆创举，同时他还善于广泛听取臣属的见解。正因如此，“武丁修政行德，天下咸欢，殷道复兴”。可见所谓“德”即倡行天道，顺从民意，商代“重孝”“任贤”正是这一观念的反映。
德治和礼治总是不可相分的，殷人从建国之初就已倡导“德治”和“礼治”，就以“德”和“礼”作为维护统治权力的中心骨干。商代的“礼”和“德”更多地具有宗教意味，人间似乎是神鬼的乐园。因而“礼”多从外在形态上表示对鬼神的敬意，而“德”则更多地从内心修养上要求对鬼神的虔诚。当然，这也许是出于当时人认识的浅薄，也许是统治手段的需要，这总令人想起宗教的本质。但通过对神鬼的崇拜，借神鬼的威慑以维护社会的秩序，使人不敢放纵自己的言行，在当时不能不说是有效措施。因为人还没有认清自己的力量，还不敢与鬼神作对。但从商人崇神祀鬼的行为中，多少也可看到一些悲天悯人的信息。随着人的觉醒程度，对“天”的敬畏也就逐渐转向对“人”的思考。
周人从思想意识角度总结了夏、商两代的兴亡教训，他们在崇拜天的时候总是考虑到“德”的因素。在他们看来，夏、商的兴起，是由于他们的先主敬德，而其最终灭亡也是由于他们的后王废德。“皇天无亲，唯德是辅”，周人之所以兴起，也正是因为祖先能够“积德兴义”、“明德慎罚”。那么“德”从何而来？周人认为，德主要从民那里体现出来，即所谓“人无于水监，当于民监”，因而民心向背是惟一根本。“古先哲王，用康保民”，所谓保民，当然就不能像商纣王那样一味酷虐，草菅人命，而应像周文王那样秉文经德，恭奉天命。
西周时期在意识形态方面显著的特点就是道德观念更加浓厚，从“文、武、康、昭、穆、恭、懿、孝”等谥号来看，就都赋予道德含义，其评判标准不言自明。在这一方面，周公提出了个人德行至高的典范，他说：“自殷王中宗及高宗及祖甲及我周文王，兹四人迪哲。”而这四王中最圣明的又是周文王：“文王卑服，即康功田功徽柔懿恭，怀保小民，惠鲜鳏寡，自朝至于日中昃，不遑暇食，用咸和万民。”周公推崇文王为后王学习的榜样，所以要求周王从自身做起，以“保民”、“惠民”外得于人，以“敬忌”“无淫”内得于己，惟有如此，方能奉天承运。
勤政爱民
周人是后起的部族，尽管其取殷而代之，但政治上的得势并不能掩盖文化的贫瘠。他们接受了殷人天神主宰的观念，恭请上天保佑，祈求江山永固。但是周人对天的敬畏之情，已不同于殷人那种僵化的宗教迷信。他们思考，为什么殷商被天遗弃，而周人得到青睐。他们一方面声称“皇矣上帝，临下有赫，监视四方，求民之莫”，一方面认为人类的吉凶祸福都无法脱离天道所设之“德”，因而敬德便是从天，这就使虚幻的天命观念变得具体而现实。以此来考察夏、商的命运，其最终灭亡的原因是“惟不敬厥德，乃早坠厥命”，所以周人得出“天命靡常”的逻辑结论。
这一观点的提出，显然有其深刻的思考和政治的目的。天命既非固定不变，也非随意更改，而有其“靡常”的内在规律。在这一规律支配下，天子要以德配天，依天行事，而“天”意说穿了便是“民”心，“天视自我民视，天听自我民听”，因而“用康保民，弘于天，若德裕乃身，不废在王命”，“保民”就是“敬天”，“敬天”就是“厚德”，“厚德”乃保“王命”。殷商正是逆天而行，所以遭到天罚，这样就警告殷商遗民，要承认天命已经转移，不要轻举妄动，要服从周人统治。同时也告诫周人，仅仅依靠祭祀和祈祷无济于事，“前车之鉴，后事之师”，殷人奉神可谓竭力，但终被无情抛弃。问题从宗教范畴转到现实政治领域，提出“敬德”“保民”才是“尊天”，可见周人对“天”远没有殷人那么痴迷，而是显得非常理智清醒，这不能不是一种文化上的进步。
周人认为只有敬德才能取得民心和天佑，保持统治权的延续绵长，因而反复强调天命的归废转移是以“人士”能否“保民”为依据。从《尚书》颇多周人内部相互告诫之词的情况伯各卣即可看出，周人格外重视对内宣传其虚于“祈天”而实于“保民”的“敬德”主张。这就有意无意地承认了民的存在终究要比天的神旨实在，把天与民的关系说成民为主而天为属，无疑可以得出这样的结论，即与其说是周人在神化天，毋宁说是周人在神化民。
周人所以如此强调“保民”，无非是历史教训和现实要求交相作用的结果。周人说文王“笃仁，敬老，慈少，礼下贤”，其实这也就是基本的道德要求，惟此文王格外受到敬重。出于保民的考虑，统治者要节制个人的物质生活欲望，因为他们看到夏桀、商纣正是因淫逸而亡国，所以节俭被视为美德。周人斥责那些不知稼穑之难也看不起劳动人民的青年，以此作为道德规范殊可珍贵。从西周墓葬也可看出，人祭、人殉明显减少，体现出“仁”的意识的觉醒。对“尔心未爱”的贵族则加以批评，对“惠于庶民”的行为则给予赞扬，这固然有其本质的欺骗性，但不能讳言于民是有所顾忌的。“敬”原含警戒之意，有畏惧谨慎之心、无放纵淫荡之行，才合恭敬之实。
由于周朝贵族是由部落头领转化而来，由小到大夺取殷商政权，先天不足也使他们缺乏气魄。因而西周统治初时尚无那种华丽和暴虐，而具有朴实和谦虚的风尚，这从当时许多政治措施也可看出。武王伐纣一举成功，正说明得道多助、民心所向。在其后的统治中，“如临深渊，如履薄冰”，恰恰反映出一种“战战兢兢”的心态。周公“一饭三吐哺，一沐三握发”，不难看到勤政爱民的精神。他在镇压反叛的同时，为维护社会的发展鞠躬尽瘁，从历史角度讲是有其进步意义的。至于后来下场不妙的暴君，则自食放任骄纵而失民失德的恶果。其实从整个中国历史来看，这也是一个普遍现象，开国之主和亡国之君的命运不能不是一个令人深思的问题。周人从商人的神鬼阴影下走出，而看到阳光下的凡人，不能说不是聪明善良的。
尚礼重法
“德”属于内在修养要求，而“礼”属于外在行为规范，“德”与“礼”互为里表，构成了人格塑造的内外统一。周人认为要完成礼治，必须加强养德，这样社会秩序才会令人心服，因而礼制无疑促进了道德的深化又反过来有助于实现礼制。
体现在西周礼器上，周人与商人也自有异趣。商人礼器可谓一种奉神之器，周人礼器则含有一种戒人之意，礼器的固定化与社会的法制化是相适应的。周礼的思想和制度藏于尊爵鼎彝等神物之中，这种宗庙社稷的重器寓含着法律条文的内容，这与商人偏重祭神功能和含糊人伦界定有所不同。由西周宫室建筑看，布局合理、规整、严谨，前堂后室连为一体，显然是依照宗法礼制，将生活场所和政务场所结合，体现出完整、系统、严密的“家天下”特征。在丧葬中，成批礼器也说明周礼的森严，其中尤以列鼎制度为甚。考古学证实，列鼎数目确因主人身份高低而有严格规定，其他随葬礼器多少也有相应的配置数目，都能反映出墓主生前的地位等级情况。这一切表明，西周的礼制确实得到强化，而道德自然要遵循礼制所规定的角色、如僭越，即为违礼，不愿安分守己而超越等级规定，便被视为道德品质出现问何尊题，就会受到社会谴责。
由于周人坚持宗法制，殷人“孝”的思想也是“礼”的基础。殷人固然强调“孝”，但没有具体详细的实施。而周人不但建立起“孝”的权威，而且制定出较为完备的条律。他们相信祖宗鬼魂的存在，以向先祖献孝来加强周族的团结。同时对父母的奉养、服从、尊敬更切实地付诸日常生活中。因而，“孝”这一道德要求，成为周人重要的道德纲领。他们倡导敬祖，结合社会现实，道德规范具有能动性和有效性，使“天人合一”的宗教思想延展到“天人合一”的伦理思想。由宗教到伦理，是商周文化转变的重要特征。“以祖为宗，以孝为本”，家族血缘扩展到政治领域，自然形成合理有机的体制。
在宗法礼制日益完善的情况下，道德意识也深入人心。因而，在周礼的框束下，形成普遍的道德追求，以此建构起人人必遵的道德观念，形成社会的有序运转。谁若大逆不道，不管是贵族还是平民，“是可忍，孰不可忍”。
总而言之，周人的敬德保民还是要服膺天命，但比较一下《商书》和《周书》就会发现，二者在宣扬天命时所强调上天授命的条件是有差别的。《商书》在讲上天授命给有德者以及有德者才能保天命时，德的内容重神而抽象，而《周书》所宣扬的周先王之德和诉说殷纣王的不德就重人而具体。周代形成的一套道德伦理规范，归结起来不外以“父权”为轴心的“社会伦理”和以“君权”为轴心的“政治伦理”，而这也正是天命的实际内容。他们极力宣传所建立的一切社会政治制度都是天帝的决定，“天秩有典”“天秩有理”，事实上是借用天命来神化社会的等级区分和人伦关系，遵从上天的命令和安排当然也是有德的表现。周人正是将天上人间结合起来，把“天命无常”和“敬德保民”连为一体，这体现出周人以德配天、注重人事的理性精神。只有周王有权祭天，那么不管春耕秋收，他都要率臣民求佑谢恩，人们相信人事可以影响天神的那种巫术成分。因而人间治理得好，便以为天降福祚；人间治理得不好，便以为天降灾殃。久而久之，周王一方面仿佛成为天神的化身，操持着天神的诸种事务，以君临国家统率万民；一方面又必须恭谨从事，以民为鉴，树立起良好的社会风气。正如郭沫若在《青铜时代》中所说，周人极端尊崇天的说话都是对殷人说的，而有怀疑天的说话都是周人对着自己说的，周人继承殷人的天的思想只是政策上的继承。也就是说，周人对天又怀疑又崇拜：怀疑只在统治集团内部讲，强调“敬德保民”才是治国之本；崇拜则对全社会讲，利用天命树立自己的高大形象。这完全是统治上的需要，而恰恰也说明周人头脑的清醒。
但是到了西周末年，随着周王室的衰落和各诸侯国经济、政治势力的发展，人们的神权和王权意识都在削弱。劳动人民的逃亡反抗，新兴封建势力的扩张，王室贵族之间的内讧，使僭越违礼之事层出不穷，既冲击着贵族专政的世卿世禄制，也不断动摇着上帝的权威。人们对上帝的怀疑和诅咒，对自然界变化的唯物解释，使西周以来的统治思想受到很大冲击。在这种新形势下，一方面统治者仍然宣扬自然变异是天在赏善罚恶，是人们违反道德规范的结果；另一方面，人们的天、德、礼、孝等思想观念，则产生了巨大的动摇和革新。这样，西周“敬德保民”的确曾带来过欣欣向荣的国势，但由于坚持不力，导致后世失政，最后造成西周覆亡。随着统治机构的崩溃，天命受到诘问，而民本思潮由此而兴，不能不说西周的道德、秩序完成了其承前启后的历史使命。
建立在敬德保民基础上的天神观念，在西周时人们宁信其有不信其无。它一方面保留了自然界百神之长的身份，另一方面又是宗法礼制的保护者，自然属性和社会属性纠缠在一起分辨不清。这种情况使中国文化长久以来形成天人关系的难解难分，自然科学和社会科学总不能分道扬镳，道德似乎便是一种天道与人德的结合。而由于西周天命神学的主要内容是为宗法国家作理论上的辩护，所以后来的中国文化对天命神学无论是继承、改造还是批判，都是围绕着对宗法制度的不同态度而展开。这种情形也就规定了中国文化以政治道德问题为主要内容，而不是把客观解析自然万象作为积极目标。尽管后来不断有人探究人主宰万物的能量，但总是很难反拨历史的巨大惯性。夏、商、周形成的坚实的文化基础，实在造就了传统观念的深刻程度。历代统治者祭祀地，表达出怎样的一种东方文化的心态？
文化一统
皇帝名号的确立
公元前221年，强秦扫灭六国，实现了几代君主梦寐以求的夙愿。秦王嬴政（前259～前210）在胜利的喜悦中，为了显示自己的丰功伟绩，突出自己至高无上的权力地位，遂令群臣讨论君主尊号问题。尽管博学多才的官员们歌功颂德地提出“泰皇”称谓，但秦王嬴政并未完全采纳群臣的意见，而是只采用了一秦始皇像个“皇”字，又下加一个“帝”字，“皇帝”于是成为至尊的称号。由于这是秦朝历史上的首位皇帝，故又称“秦始皇”，以标榜开新天下的功业。
“皇帝”称谓的出现，绝非帝王名号简单的变更，它反映了一个新的王朝诞生，一个新的统治建立。“皇”谓远古传说中英明盖世的部落酋长，“帝”谓人们想像中主宰万物的最高天神，“皇”“帝”连称，是表明德高三皇，功过五帝，拥有极高的权势。与此同时，秦始皇还采取了其他一些把皇权神圣化的措施，如废除古代的“谥法”制度，不准下一代皇帝为前一代皇帝定“谥号”；把一些常用字眼定为皇帝的专用名词，如称命为制，称令为诏，称印为玺，称己为朕，不准僭用。
自此以后，“皇帝”便成为我国历代封建君主的专用称谓，那些强化皇权的规定也成为世人不可冒犯的律条。直到辛亥革命推翻清朝的最后一个皇帝，绵延中国长达2000余年的封建帝制才被彻底废除。
封建体制的构设
秦朝在确立“皇帝”尊号的同时，为了有效地加强国家机器的正常运行，总结了战国以来各国的官僚制度，建立起一套适应封建统一国家需要的中央政府机构和严密的郡县行政。
在中央机构中，实行“三公九卿”制。“三公”，即丞相、太尉、御史大夫。“九卿”，即廷尉、治粟内史、奉常、典客、郎中令、少府、卫尉、太仆、宗正。“三公”中丞相辅佐皇帝处理全国事务，太尉协助皇帝掌管全国军队，御史大夫掌图籍章奏及监察百官。“三公”之间互不统属，直接隶属于皇帝，便于皇权集中。“三公”之下的“九卿”中，廷尉掌司法，治粟内史掌财政，奉常掌祭祀，典客掌外交关系，郎中令掌皇帝侍从，少府掌皇室收入，卫尉掌宫廷警卫，太仆掌宫廷车马，宗正掌皇族事务。无论“三公”还是“九卿”，均由皇帝任免调动，一律不得世袭。
中央政府机构之下，秦朝全面推行郡县制度。这是秦始皇采纳李斯建议而废除封国建藩传统做法的一个创举。这项制度符合专制皇权和天下统一的要求，形成广大有序的封建统治网络。郡设郡守、郡尉、郡监，其组织机构与中央政府略同。郡以下设县，万户以上的县设县令，不满万户的设县长。令长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。下设尉、丞，尉掌全县军事和治安，丞为令、长的副手，掌全县司法。偏远地区则设道，由啬父掌事。县以下则设乡、里和亭。乡设乡官，如三老、啬夫和游徼，分掌教化、税收和治安。乡以下为里，里设里正或里典，负责行政事务和组织生产。此外还有司治安、禁盗贼的专门机构亭，亭设亭长。秦初始将全国分为36郡，后随边境的不断开发增至40郡。
通过层层政府的有效辖制，秦朝将天下权力汇集中央。这无疑强化了中央对地方的控制和管理，为中央集权统治提供了有力保障。但过于周密苛细的管理制度，也严重地束缚了各地的活跃因素。尤其是秦朝的严刑酷法、横征暴敛，不仅没有使秦始皇达到传位永世的预想，而且在他死后不久天下就分崩离析、改朝换代了。
秦始皇在政治上强化中央集权，在经济上也采取相应的严厉措施。首先，皇帝拥有至高无上的财政大权，丞相参与国家经济政策的制定并贯彻实行皇帝的命令，各郡县则负责治内的征收租税和征发劳役。每年各级政府都要上报国家财政情况，经核实后评定政绩优劣给予奖罚。据《睡虎地秦墓竹简》所载，县级首长必须及时检查县属官员的财物与账目，如有亏损必须赔偿，另外还要供应来县办事的中央官员的口粮。可以说，郡县实际任务就是为皇帝搜刮百姓脂膏，还要镇压他们的不满和反对。秦代严密的财政分工，严厉的财政立法，严格的财政监督，严明的财政奖惩，继续承袭着战争年代秦国的财政体系而发展，但显然有些方面已经不能适应和平建设时期大一统帝国的要求。更为可悲的是，秦代统治者不但没能进行政策的及时调整，而且其种种暴虐行径使财政机构不能正常行使职能，甚至使生产管理系统处于瘫痪状态，后果当然不可料想。
其次，制订土地政策，确认土地私有。秦始皇三十一年（前216）颁布“使黔首自实田”的法令，令全国民众向国家呈报占有耕地的实数，国家据此进行土地登记并征收田租。这项政策意味着私有土地受到封建政权的保护，标志着封建土地所有制的确立。这不仅是秦国土地制度发展的必然结果，而且是对各国土地制度发展现状的概括和总结。《史记·秦始皇本纪》载琅玡刻石曰“六合之内，皇帝之土”，说明皇帝即国家对全国土地拥有最高所有权。而“使黔首自实田”，又说明皇权已承认全国臣民拥有土地的世代继承和支配权。由此形成我国封建社会土地占有的两极结构，它既不是完整的国有制，也不是完整的私有制，而是国有与私有的综合体，这就使土地所有权具有不定性和流动性。土地所有权被国家和私人双方分割，表面上看全体社会成员有了人身自由，实际上民众还要依附土地提供赋役。“人迹所至，无不臣者”，足见封建土地制度是巩固封建统治的有效手段和经济基础。
再次，为了加强对天下臣民的控制，维护封建政权的长治久安，秦始皇实行迁徙豪富与移民实边的运动，直接调配全国人口。就在秦始皇统一天下的当年，“徙天下豪富于咸阳十二万户”。把天下豪民置于首府直辖之下，不但消除了动乱的隐患，同时加强了关中地区的经济优势。可见这种“强干弱枝”之术，实是强化了中央对四方的多重控制。随着边疆地区的不断扩展，秦始皇又更大规模地进行移民实边活动。秦始皇二十八年（前219），“徙黔首三万户琅玡台下”。三十三年（前214），任蒙恬北逐匈奴，沿黄河一带设置44县，“徙谪实之”。在南部则略取“桂林、象郡、南海，以逋遣戍”。这些措施有利于巩固、开发边疆，也促进了各个民族的交流与融合。但由于迁富豪、罪民活动过急过猛，完全依靠封建政治强制推行，没有顾及到迁徙者的经济利益，故使天下动摇，民怨沸腾，陈胜、吴广起义便由此而发。
陶量又次，面临战国以来长期分裂、各自为政的混乱局势，秦王朝为便利各个地区之间的经济交流，使国家的财政职能正常运转，于是下令统一全国的经济计量。六国货币被废止，代之以在秦币基础上进行了加工的货币，使天下通行。《史记·平准书》载：“及至秦中，一国之币为二等。黄金以镒为名，为上币；铜钱识曰半两，重如其文，为下币。”近年来，考古发掘出土的秦代“半两”钱较多，在秦始皇陵兵马俑坑及刑徒墓中，就出土“半两”钱600余枚，皆为方孔圆钱。统一币制后，克服了货币形状、轻重不同的弊端，解决了使用、换算上的困难，有利于商品交换和财政秩序，同时也促进了经济领域的行为规范。而秦之半两圆钱的式样，因其形体美观，使用方便，成为汉代及后世铜钱的滥觞。秦始皇还鉴于战国时代各国实行的度量衡制差别较大，于是下令废止各国混乱的计量，以商鞅变法时期的度量衡制为标准，颁行全国。如传世的商鞅方升上刻诏书，为统一度量衡的标准量器。秦朝还制造了许多新的标准器具，刻上诏书铭文发至全国各地，今陕西、甘肃、山西、河北、河南、内蒙古、辽宁、吉林、山东、江苏等地均有发现。可见秦代推行统一度量衡的工作确实雷厉风行，此举无疑是加强中央集权对全国经济控制的重要手段、货币的规范化和衡器的统一化，有利于促进社会经济整体化，当然更有利于促进国民的共识和国家的发展。
与政治、经济的要求相适应，秦朝确立了军权高度集中、军队高度统一的军事领导体制。皇帝既是国家首脑，也是全军统帅。所有将官由他亲自任命，所有军队也由他全面掌握。同时严格执行玺、符、节制度，即盖有皇帝御玺的军令才有效，持有完合的虎符方能调兵，打着朝廷颁给的旌节行军才能无阻。三者缺一不可，否则不能生效，以此保证军权不失。
太尉秉皇帝之命统领全国军队，但他也只有带兵权，没有调兵权和发兵权。遇战事由皇帝直接任命领军作战的大将，战事毕即回朝交解兵权。秦朝除统军屯守边塞的大将外，军事将领均不专兵，以免他们拥兵自重。通过这种高度极权化的军事领导体制，使全国军事力量都受皇帝控制。这种兵制为以后历代封建王朝继承发展，成为维护极尊皇权和天下安定的威慑手段。
秦朝兵役制度规定，凡成年男子都有当兵的义务。男子17岁均须到当地政府登记注册，注册之后就要开始服兵役或徭役。一般先在本郡服兵役一年，接受训练执行任务。然后再按武士俑征调次序，到京师或边疆服兵役一年。除此之外，每个适龄男子，每年还需在本郡县服役一个月，主要担负修筑城垣、道路、宫苑以及物资的运输等。服役期限则按军功授爵制度，依爵位大小决定免役的早晚。这种普遍征兵制度对后世影响很大，但具体实施中往往根据皇帝意愿执行。
秦军分中央直属部队和地方郡县部队两大部分。中央直属部队又包括皇帝侍卫部队、京师卫戍部队和边疆戍守部队，地方郡县部队主要接受军事训练和负责地方治安，也是中央直属部队的补充和后备。秦军的编成以陆军为主，陆军又分车兵、步兵和骑兵3个兵种。秦时车兵在战争中仍担负着重要任务，进攻时冲锋陷阵，打乱敌军队形；防御时，布成阵垒，阻滞敌军冲击。步兵为秦军主要兵种，选勇敢健壮者经正规训练而成。秦军步兵依武器装备，分轻装步兵和重装步兵。轻装步兵不穿铠甲，持弓、弩等兵器，战时居前排，放箭杀伤远距离之敌；重装步兵身着铠甲，战时先居轻装步兵之后，待接近敌人时，以戈、矛、钺、殳等长兵器与敌人拼杀。这种兵力的分设组合，是我国军制史上的一大进步。秦军骑兵主要配合车兵、步兵协同作战，尚不能独立完成作战任务。秦军作战时采用车、步、骑诸兵种混合编队，弥补各兵种所短，发挥各兵种所长，是当时较为先进的阵法。
秦军的武器装备也很精良。战国时出现的弩机此时更为完善，矛、剑的尺度也加长。将士身穿的甲衣已由金属叶片制成，并依不同兵种有不同的形式。秦军作战能力明显提高，无疑成为封建集权国家的坚强支柱。
统并举措的实施
秦始皇为统一人们思想，采取一系列文化措施，形成大一统的壮观局面。
第一，整顿文字的杂乱，建立规范的书体。战国之时，文字异形，造成各国文化交流的不便。尤其是秦统一天下后，妨碍了中央政府的法令条文的有效推行。因此秦始皇把统一文字作为当务之急，责令李斯等人对文字进行整理。李斯以秦国文字为基础，汲取六国文字中笔画简省的优点，创制出一种形体匀整划一、线条圆转流畅的新文字，称为“秦篆”，又称“小篆”。这是“取史籀大篆，或颇省改”之后的新成果，作为官方文字颁行全国。与此同时，狱吏程邈因罪入狱，根据当时颇为流行的通俗字体，潜心创造出一种更为简便的文字。他将小篆的瘦圆字形改为椭方，匀连笔画改为断折，书写更为便利，很受徒隶欢迎。这种字体流布开来，被人称为“隶书”。两种形体的文字在当时都得以推广，但小篆作为书写皇帝诏书和官方文件的标准文字，而隶书主要用于非正式文件的日常抄写。不过此时的“隶书”是指秦隶，可以视为“小篆”的简率写法，因而字体、笔势仍带有篆意。这与后来的“汉隶”不同，“汉隶”字形再变为扁平，笔画再变为粗肥，改变了汉字形、笔的面貌，提高了书写的效率。汉字由此摆脱了图画性质，成为纯粹符号性的方块字。然而秦始皇时的小篆、隶变毕竟是汉字历史上的一大变革，推动了汉字发展的步伐。许慎《说文解字》中提到，秦始皇时定书体为8种，称“八体”，即大篆、小篆、虫书、隶书、刻符、摹印、署书、殳书。其实，后4种是因用途而别，前4种才是不同字体，其中又以小篆、隶书最为流行。秦始皇下令统一和简化汉字，为推行法令、传播文化起到了重要作用，同时也为消除方言差别、区域隔阂以及促成中华民族的共同心理做出了贡献。
第二，打破关塞壁垒，修整交通要道。战国之时，纷乱不息，诸侯互相防范，修筑了众多的隘卡和城堡。各国车辆形制不一，道路宽窄有异，交通十分不便。秦始皇吞并六国后，这种局面严重影响了中央集权对所属各地的控制，因而下令拆除各种障碍，并定车宽以6尺为制。秦始皇二十七年（前220），开始修建驰道。驰道以咸阳为中心，主要有三大干线。一条向东直通过去的燕、齐地区，一条向南直达吴、楚地区，还有一条向北为加强对匈奴的防御而筑。驰道宽50步，平坦坚实。道旁每隔3丈，植树一株。除此之外，还在今云贵地区修“五尺道”，在今湖广地区修“新道”，使西南和东南地区加强了同中原的联系；秦始皇在完成统一大业后，为了显示其煊赫的功德，就开始了在全国各地的巡行。从称皇到去世的11年中，他兴师动众地在全国巡行5次之多。第一次巡行是从咸阳向西北，意在向边郡宣扬国威。第二次出函谷关至泰山行封禅大礼，又至之罘、琅玡立碑记德。第三次经博浪沙时遭到韩国贵族张良收买的义士狙击，但其不“为盗所惊”，仍悠哉游哉。第四次沿魏、韩、赵国界至碣石，照例刻石记功而还。第五次下东南上会稽山祭大禹，取道临淄西归，由于旅途疲乏劳累和平时纵情淫乐，身体虚弱一病不起。秦始皇的巡行对威慑旧有贵族势力、巩固新兴封建集权起到了重要作用，而借此拆除壁垒、修建驰道形成四通八达的交通网络则有利于全国各地的联系，这无疑促进了中华民族的凝聚和中国版图的统一。
第三，加强法制观念，整肃人伦纲纪。秦始皇统治一个前所未有的封建大国，必须依靠完备的法律来巩固社会秩序，并以系统的伦理规范人们的心理。秦时法纲严密，条目繁杂，为我国历史上所少见。秦律几乎对人民生活的一举一动均作出明文规定，进行严格限制并对违者治罪。秦国自孝公任用商鞅变法始，就强调法律的尊严和无情。《史记·商君列传》载：“令民为什伍，而相收司连坐。不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚。民有二男以上不分异者倍其赋，有军功者各以率受上爵，为私斗者各以轻重被刑大小。”其后历代条文不断充实、苛细，如“敢有挟书者，族”，“有敢偶语者，弃市”，甚至连穿鞋都作规定，致使百姓“毋敢履锦履”。百姓一旦触动法律，往往轻罪重罚。朝廷认为只有用刑才能杜绝犯罪，因而秦代酷刑甚多，如“黥”“劓”“笞”“戮”“宫”“枭首”“弃市”“腰斩”“剖腹”“族诛”“连坐”等，既有古代旧刑，也有自己新创。秦代据五行说从水德，也是实行严刑酷法的一个原因，并借法律条款矫正陋俗蛮习。秦国本较落后，自孝公以来，善用人才，励精图治，移风易俗，循法务实，社会风气很快扭转。秦始皇为整肃人伦，“以吏为师”，“以法为教”，之罘刻石勒写“建立法度，显著纲纪”以歌圣明，会稽刻石严令“禁止淫佚”以纠蛮俗。秦时还在各地设置专掌教化的乡官，负责道德思想的宣传教育。由于秦代法制过于苛刻，一方面镇压了社会的不满情绪，但另一方面也激化了遗留的历史矛盾，自诩为“大圣”的秦始皇因而留下“暴君”的声名。
第四，征服边境民族，扩展中华地域。自古以来，华夏族位居中原，在与其他少数民族的交往中，加强了互相之间的了解和融合。秦灭六国后，在此基础上，建立起统一的多民族国家。居住在我国东南沿海地区的越族，因为他们的分支很多又称“百越”。百越地区与中原地区有着许多不同的文化特征，其中如“断发文身”、“铸铜为鼓”以及“无嫁娶礼法”。秦始皇二十四年（前223）灭掉楚国后，继而降服了居住在浙江一带的越族，建置会稽郡。接着又征服了福建境内的闽越，设立闽中郡。后又进攻两广地区，最终攻取南越并设三郡。又迁50万人戍守五岭，与越人杂居，双翼神兽从此岭南地区与中原地区紧密联系在一起。西南夷也有数十个少数民族，他们自成部落，很少来往。秦始皇派人修建了一条通往云贵地区的“五尺道”后，将陕、川、云、贵连成一片，使这些少数民族成为我国多民族大家庭中的成员。匈奴则是我国北方的游牧民族，他们仗恃骑兵行动迅速的优势，经常深入中原抢掠财物。秦始皇为解除这一威胁，派大将蒙恬率30万大军向河套征伐，一举夺回被匈奴占领的河套地区。为巩固对这里的统治，秦始皇还迁内地人3万户到此屯垦。这次大规模移民有效地制止了匈奴的南下侵扰，并促进了这里的资源开发和民族融合。在与匈奴的斗争中，秦王朝为免边患，于秦、赵、燕旧长城基础上，修筑起一条西起临洮东至碣石，绵延5000余公里而举世闻名的长城。长城对于抵御匈奴的骚扰、保障境内的安定具有重要意义。这样，秦朝完全彻底废除了周代以来的封邦建国制度，将东至大海、西达陇右、北抵阴山、南越五岭的辽阔版图统一于中央朝廷的权势之下，形成多民族大帝国的一统空间。
第五，焚书钳制思想，坑儒弭止诽谤。秦始皇统一天下后一系列改革措施并非一帆风顺，当初以丞相王绾为首的一批官吏就主张分封制，只是廷尉李斯持坚决反对态度。他认为，分封制只会造成诸侯纷争的恶果，只有彻底废除才能免除祸乱。秦始皇采纳了李斯之见，认为“立封国”就是“树敌县”，于是在全国确定了郡县制。事隔8年之后，于秦始皇三十四年（前213）在咸阳宫举行的盛大宴会上，这个话题又被重新提起。当时仆射周青臣在为始皇祝寿时，称颂始皇“神灵明圣”，“自上古不及陛下威德”，并说始皇“以诸侯为郡县，人人自安乐，无战争之患，传之万世”。秦始皇很高兴，但博士淳于越针对周青臣的阿谀奉承当场批评说：“臣闻殷周之王千余岁，封子弟功臣，自为辅枝。”“事不师古而能长久者，非所闻也。”丞相李斯当即进行反驳，他指斥淳于越为“愚儒”，谴责儒生们“不师今而学古，以非当世，惑乱黔首”，“人则心非，出则巷议，夸主以为名，异取以为高，率群下以造谤”。他认为这样一群儒生是一种危险势力，建议始皇坚决制止他们的非法活动，并提出了焚书的具体建议：“臣请史官非秦纪皆烧之。非博士官所职，天下敢有藏诗书百家语者，悉诣守尉杂烧之。有敢偶语诗书，弃市。以古非今者，族。吏见知不举者，与同罪。令下三十日不烧，黥为城旦。所不去者，医药卜筮种树之书。若欲有学法令，以吏为师。”秦始皇批准了这个建议，于是在全国点燃了焚书的烈火。就在焚书的次年，又发生了坑儒的事件。起因为秦始皇在享有极尊崇的地位和极富贵的生活后，十分怕死，他大兴土木，修筑阿房宫和骊山墓，并在方士的蛊惑下异想天开地要寻求长生不死之药。侯生、卢生见始皇残暴，怕因大言不能兑现被处死刑，于是诽谤始皇“为人天性刚戾自用”，“专任狱吏，狱吏得亲幸”，“上乐以刑杀，为威天下”，“天下之事，无大小，皆决于上”等等，并借口求仙药而去。始皇知后盛怒不止，遂以“妖言以乱黔首”之名进行追查，其后亲自圈定460余人活埋于咸阳。焚书坑儒是秦始皇镇压政治上的反对派的严厉举措，目的是扼杀先秦以来的诸家学说，封堵现今之世的噪杂口舌，这对巩固封建中央集权的稳定的确具有极大的效力。但这种极其残暴的手段也带来十分严重的后果，它使先秦大批文献古籍付之一炬，给中国文化造成重大损失，同时使春秋以来蓬勃兴起的自由思索精神，遭受到一次致命的打击。
秦始皇的一系列暴政、酷敛、专制和荒淫建立在饱受战乱的华夏废墟上，固然以不可一世的气焰振策于六合、称雄于海内，将诸侯割据的分裂局面重又一统起来，但是由此也激化了社会矛盾，促发了动乱。尤其是秦二世阴谋篡夺帝位之后，更为残忍昏谬。他采取“灭大臣而远骨肉”的手段，推行“杀人众者为忠臣”的政策，更使天下不胜其苦、不堪其虐，终于导致了中国历史上第一次农民大起义，秦王朝于是在风雨飘摇中寿终正寝。
隋唐治策
中国古代封建社会发展至隋唐五代时期，各项制度在总结前代经验的基础上更加成熟起来。隋唐五代政权的核心成员或多或少都带有胡汉传统文化融会的基因，也正是由于这种基因才创造出化南北于一体的社会管理机制。尽管北朝统治一切承传着拓跋鲜卑的积习，但在汉化过程中积极吸取了汉族管理的有效方式。而南朝政权尽管地处江南，在玄风流布的大势中也感受着北地传来的新鲜气息。虽然北方的强悍取代了南方的柔弱，但汉族的先进机制也更移着胡人的粗蛮心理。这样，在隋文帝一统天下后，也就形成了南北整合、效益显著的新型政体和治化方略。隋唐五代时期建立起来的行之有效的制度，不仅推动了文化的发展和社会的进步，而且对此后的历代统治都产生了深远的影响。
中央
在中央机构方面，隋文帝首先进行了重大改革。中国夏商时代，巫史和王族是官僚机构中的主要成员。西周时期，宗族势力提高，巫史地位下降，形成庞大的政事寮辅佐天子处理天下政务。秦汉时期，建立起以三公九卿为主体的官制，封建官僚体制模式基本形成。魏晋南北朝时尚书省、中书省、门下省三省制度渐成规模。至隋文帝，废除了北周仿效《周礼》而设置的“六官”，继承和健全了魏晋南北朝以来的三省六部制，其后遂成为中国封建政权的基本模式。
所谓三省，即中书省、门下省、尚书省。三省长官均为宰相，但职责又各不相同。他们共同对皇帝负责，这主要是防止各省长官专权。中书省是决策机构，负责草拟和颁发皇帝的诏书。门下省是审议机构，负责审核和评议国家的政令。尚书省是执行机构，负责贯彻天子旨意和处理天下事务。尚书省又下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分司官员考核、户口赋税、礼仪教育、军政战事、司法讼诉、工程营中书省之印建等方面事宜。六部之外，其他事务部门还有九寺五监。九寺是太常、光禄、卫尉、太仆、大理、宗正、鸿胪、司农、太府。五监是国子、将作、少府、军器、都水。由于尚书六部分主各门行政，九寺的事权受到削弱而仅限专管。如太常寺分管皇家宗庙仪礼，光禄寺为皇帝出谋划策，卫尉寺掌管宫廷警卫，太仆寺掌管皇帝车马，大理寺掌管刑狱，宗正寺掌管皇族事务，鸿胪寺主管朝贺庆吊，司农寺掌管农业财政，太府寺掌管财政收藏和手工制造。唐太宗时，因其当过尚书令，故改用尚书省的左右仆射为宰相。各部的长官称尚书，副职为侍郎。部下设司，司长为郎中，副职为员外郎。
三省六部制既有明确分工而又互相配合牵制，加强和巩固了皇权，提高了行政效能，适应了时代要求。三省六部制也多少可以遏制皇权的失误，防错纠偏，补缺拾遗，因而是当时先进而开明的政制。隋初及唐初三省六部制良性运转，也就促进了国家的兴旺发达。但其遭到破坏之时，国家政治就会出现偏差。盛唐以后，皇帝多不信宰执，也是因为宰执日益专权。故又出现枢密使一职，由宦官担任，此后朝政每况愈下。不能否认三省六部制在历史上的进步作用，唐太宗、唐玄宗前期用人得当，故成太平盛世。至于后期有所懈怠，以致昏昧失政，正是封建社会难以尽除的病根。“人治”大于“法制”，一切由皇帝说了算，因此天下系于一人之手。三省制对皇帝威权有所约束，以致宰相擅权飞扬跋扈，也是皇帝有所不安的心病。因而君臣之间的微妙关系历来取决于各人的素质，三省六部制却大体一直沿用下来。
地方
在地方组织方面，隋唐时期也有重大变化。西周初期，受封诸侯可谓周朝的地方长官，但其又不同于秦以后的地方长官，因为他可以在封国内仿照王室的官僚制度设置百官有司。春秋战国时期，一些国家在边远或兼并之地设置郡、县，派官吏进行管理，开始产生真正的地方长官郡守和县令。秦始皇统一中国后，实行郡县制，建立起真正意义上的中央集权。汉代地方长官也是郡守和县令两级，而在京师设京兆尹、左冯翊、右扶风三种官职，称为三辅，相当郡守。汉武帝时，设十三部州刺史，为监察官性质。成帝时改称“牧”，成为事实上的一级行政区域。这种县令、郡守、州牧三级地方长官体制，一直通行于魏晋南北朝时期。
至隋文帝，改行州、县两级制，废去了郡的建置，并合并了不少州、县。经此调整，裁除了大批冗官，行政区划简明。在州、县属吏的任用方面，隋文帝又废除了秦汉以来地方官就地自聘僚属的旧制，规定凡九品以上的地方官吏，一律由吏部任免，并每年进行考核，即所谓“大小之官，悉由吏部；纤介之迹，皆属考功”。又规定州、县佐官要3年一换，不许重任，而且必须选用外地人，本地人不得就地为官。这些措施简化了地方的行政机构，把任免地方官属之权收归中央，有利于打破旧有的地域观念，强化中央对地方的控制。
唐代又设道，犹如汉初设州，作为对诸州的监察区，道的长官为观察使。唐代还在边镇地区设都督府，长官为都督，后称节度使。唐中期节度使制度行于内地，节度使又兼州刺史之职，手握军、政大权，成为权势显赫的地方长官。李林甫为相时，专任蕃人为大将，这些人多不识文字，便可解除“出将入相”之忧了。但他没有想到，此后这却成为藩镇闹事的祸根。安禄山初为边将，后靠行贿送礼、献忠取媚得平卢节度使、范阳节度使、河东节度使。“禄山恃此，日增骄恣。尝以曩时不拜肃宗之嫌，虑玄宗年高，国中事变，遂包藏祸心，将生逆节。”此后节度使作乱遂为常事，唐也由最初的良策后因宰相的偏私而终遭祸乱，并由此酿成大势导致唐朝灭亡。
唐代前期对州、县长官设立是非常重视的，直到唐玄宗即位之初，还“励精政事，常自选太守、县令，告戒以言，而良吏布州、县，民获安乐。二十年间，号称治平，衣食富足，人罕犯法”。唐玄宗还贯彻并推行一项“出入常均”的措施，这里的一“出”一“人”，实即京城官与地方官的交流。许多京官被选为刺史外出掌政，加强了对地方的治理。而地方上政绩卓著的官员被选为京官，皆能体察民情而使决策合理。开元十三年（725），唐玄宗自选诸司长官出为刺史，并“饯于洛滨，供张甚盛”，作诗赐之。而玄宗前期任命的宰相如姚祟、宋璟、张嘉贞、源乾曜等，都是从地方官直接拜相的。唐玄宗励精图治，故有后人追慕的开元盛世。但至唐晚期，官僚腐败已成普遍现象。如杜荀鹤《再经胡城县》：“去岁曾经此县城，县民无口不冤声。今来县宰加朱绂，便是生灵血染成！”可见大势已颓，积重难返。唐代晚期之所以如此，关键是最高统治者已自乱方寸，缺乏有效的监督机制。
选举
在选举制度方面，隋唐时期也有重大举措。选拔官吏历来是政治生活中的一项重要内容，它关系到统治机器的正常运转和兴衰成败。据《礼记·王制》记载，周朝时即养士于庠、序等地方学校中，由乡大夫、乡老考察其德行道艺，择其优者送进“国学”，然后再选其“贤”者授予一定的官职。春秋战国时期，诸侯为了争得霸主地位，纷纷进行改革，其中一项便是打破原来的官爵世袭制度，按照“选贤任能”的原则选拔官吏。汉代在选官方面又有进展，形成明确的“察举征辟”制度。所谓“察举”，是指官员将经过考察的优秀人才向朝廷推荐，经过朝廷考核后授予不同的官职。所谓“征辟”，是天子和高官直接聘任属员的一种制度，天子聘任为“征”，高官聘任为“辟”。魏晋南北朝时期，世族豪门为了维护自身的统治地位，竭力推行“九品中正制”的选官制度。“九品”将士人分为九个等级，“中正”负责对士人考察向朝廷推荐。由于地方上担任“中正”的均是有地位有声望的士族成员，他们评定士人品级根本不重视真才实学，而是只看出身门第，这就严重堵塞了普通中小地主进入仕途的道路。
隋唐时期，随着社会生产力的发展和政治上的需要，开科考试选拔官吏的制度应运而生。隋文帝下诏废除了魏晋以来实行的九品中正制，实行州、县地方官荐举人才经考试录用的办法。至隋炀帝时，科举制已成为选拔人才的重要途径。科举制度和以前的选举制度最根本的区别，在于凡普通的读书人均有参加考试从而被选拔做官的机会，这就打破了门阀大族垄断仕途的局面，使封建皇朝能在更大的范围内选拔官员，扩大了封建政权的社会成员基础。科举制度适应了世族地主衰落、庶族地主兴起的历史趋势，把选举官吏的权力从地方豪门手中移聚到中央政府统辖，这对促进中央集权的巩固和发展起到了巨大的作用。
但是，在隋唐时期，科举考试合格，只是取得了做官的一个资凭，要被授予实际官职，还要经过一定的铨选。考试一般分为常科和制科两种。常科每年举行，科目有秀才、明经、进士、俊士、明法、明字、明算等50多种，其中明经、进士两科应试者居多。因诸科考试，进士难度最大也仕途最优，往往是百人中取一、二名，故唐代进士科最受士人重视，当时便有“三十老明经，五十少进士”之谚。常科考试，最初由尚书省吏部考工员外郎主持，开元二十四年（736）改由礼部侍郎主持，故称省试、礼部试。礼部试及第后，并不等于有官做，还须参加吏部试，及格后才能授官。参加“吏部选”的应选人要接受两方面的考察。一是“四才”，即“身、言、书、判”，“身取其体貌丰伟”，“言取其言词辨正”，“书取其楷法遒美”，“判取其文理优长”。合此体格、语言、书法、判牍四条标准者，为优秀之选。二是“三实”，即“德行、才用、劳效”。“德行”指封建的道德和品行，“才用”指实际的才干和效用，“劳效”指任官的考课等级。应选人要在“四才”和“三实”铨选后，方由吏部注拟官职并最后公布，发给“告身”。
制科是皇帝临时诏令设置的科目，有博学宏词、贤良方正、直言极谏、才识兼茂、明于体用、博通坟典、达于教化、军谋远虑、堪任将帅、详明政术等百余种。应试者可以是现职官吏，也可以是常科及第者，还可以是庶民百姓。考试内容唐初仅考策问，唐玄宗时加试诗、赋。制科考试通常由皇帝亲自主持，合格者可以由朝廷直接授予官职。唐代制科尽管由皇帝亲自主持，但在士人眼中往往视其为非正途出身而不予重视。唐代这种严密而完备的选官制度，对当时从庶族地主中选拔品学兼优的人担任各级官吏起到了一定作用。虽然唐代除了科举出身外，还有勋官出身、技术出身、胥吏出身、门荫出身等可授予官职，但已普遍受到轻视。
科举制度调动了全社会学习的积极性，当然推动了文化的全面发展。可以说，科举制度给每个人创造了机会，因此促进了全社会高涨的学习热情。当然科举制度也难免产生弊端，如应试教育限制了人的全面发展，朝廷考试也未免不是“牢笼英彦”的手段，有些士子为了谋取功名而不惜扭曲自己的人格，有些士子为了争取及第而皓首穷经不究新义。但不管怎样，科举考试的实施是时代的需要，毕竟对推动社会进步有着积极的意义。
军事
在军事制度方面，隋唐采用府兵制但又有新变化。中国夏商时期就已有军队，军队的核心是王室与贵族子弟，充当士卒的则是平民，战时奴隶从军只充当杂役。周灭商后分封诸侯，形成了国与野的分别。西周时只许国人当兵，不让野人有武装。天子与诸侯都有等级规定，对军队也有严格的限制。春秋中叶以后，列国战争频繁，于是野人也被收入军队。国和野的区别逐渐取消，国人和野人都变成国君的编户。战国时各国普遍实行以郡县为单位的征兵制度，这就使当兵和务农结合了起来。秦统一中国，建立起高度中央集权化的军事体系，各国贵族的宗族部队或私属武装都被瓦解，郡兵成为地方上惟一的武装力量，他们平时维持地方治安，战时受中央直接调遣。西汉军队分为中央兵和地方兵两级，中央兵守卫皇宫和京城，地方兵负责维持当地治安。东汉以来，农民对地主的依附强化了，于是有所谓家兵、私兵，即武将私有的军队。南北朝时实行府兵制，刘裕便是靠北府兵窃夺皇权，此后削弱了门阀世族的势力；西魏、北周的府兵制是在政府控制的民户中编组军队，使政府军对私兵拥有优势并力图把私兵变成官军。
隋唐时期府兵制有所改革，隋文帝针对天下战争平息的形势，于开皇十年（590）下诏规定：“凡是军人，可悉属州县，垦田籍帐，一与民同，军府统领，宜依旧式。”府兵原由军府统领，是职业兵，不列于州县户籍。现落籍州县，编为民户，平时从事农业生产。而兵士仍保留军籍，接受训练，轮番到京城担任宫禁守卫，或执行其他军事任务。这是一种兵农合一、寓兵于农的制度，对发展生产和控制军队都是十分有利的。充当府兵的人，20岁起服役，60岁后免役，平日务农，农闲教练，战时征发。府兵制发展到隋末已经成熟，基本达到了完整化和系统化的程度。
唐初府兵平时居家，有练习武事的任务。每年要集中校阅，考察练习成绩。唐初人们之所以愿意充任府兵，是由于任府兵后出征打仗一旦立功便可授以勋官，并按勋官的高低加授田地，还可以荫子入仕，免除杂役。到高宗时，这种勋官授得太多太滥，官府不再依名兑现，立军功就不再有实际意义。加上到京师宿卫的府兵，往往被官宦人家役使如同僮仆，况且还要自备资装，耽误农时，这比一个普通百姓的负担要沉重得多。因此高宗以后，人们渐渐不愿充任府兵，力图逃避兵役。
京师的宿卫工作本是由府兵与禁兵共同承担，府兵主要负责京城的守卫，禁兵则主要负责宫城的守卫。太宗、高宗、武后时，都扩大了禁军的力量。高宗时成立左右羽林军，武后和韦后当政时期充任左右羽林大将军的都是其本家或亲信，羽林大将军的荣宠与地位非渚卫大将军所能比。神龙元年（705），张柬之诛“二张”逼武则天还政于唐，是争取到了羽林军的支持。景云元年（710），唐玄宗率万骑废杀韦后也是禁军起了很大的作用。唐玄宗开元年间，命从宿卫京师的府兵中挑选优秀者充任羽林飞骑等禁军，此后府兵逐渐变成募兵，完全成为职业军人。
同时，唐代到高宗、武后时，府兵已无力承担防御周边部族侵扰的任务，于是官府就出资召募军队前去屯守。从军队的性质上讲他们已是职业兵，但并非完全出于自愿而带有强制性。随着屯防军队的增加，唐廷又不断调整结构，逐渐形成完整、严密的防御体系，这就是十大节度使的设置。他们各自有主要防御对象，同时又互相配合协调。后来节度使发展到内地则形成藩镇，遂形成失控局面。总之，唐代前期的军事制度是合理的，到后期的兵役制度则给人们带来巨大的苦难。
土地
在土地制度方面，隋唐时期也有发展。在中国原始氏族公社时期，实行氏族内部土地公有的制度。进入奴隶制社会以后，氏族公社的土地所有制被奴隶主贵族的土地国有制所取代。春秋战国之际，生产力要求生产关系进一步变革，奴隶主不得不将土地分配到个体农民手中而征取地租和劳役，不少奴隶主就这样转化为新兴的封建地主，以土地国有制为基础的井田制就此开始瓦解。秦汉时期，皇帝是全国最高最大的地主。土地所有权和政权在他身上是统一的，他拥有土地的最高所有权是得到公认的。秦始皇刻石自颂：“六合之内，皇帝之土”，“人迹所至，无不臣者”。《汉书·食货志上》：“上于是约法省禁，轻田租什五而税一，量吏禄，度官用，以赋于民；而山川园地市肆租税之人，自天子以至封君汤沐邑，皆各为私奉养，不领于天子之经费。”魏晋以后，逐步实行均田制。西晋规定，男女农民都可以分到田地，一种是不向国家交纳地租的占田，一种是向国家交纳地租的课田。485年，北魏颁布均田制，规定授田有露田、桑田之分。
隋文帝时，继续推行均田制，规定每丁受露田80亩、桑田或麻田20亩，妇女受露田40亩。露田在受田人死后要归还国家，桑田或麻田为永业田，可以传给子孙，可以有限买卖。奴婢受田与平民相同，但对受田人数有限制，亲王之家限300人，平民之家限60人，丁牛一头受田60亩，一家限4牛。亲王至都督皆给永业田，从百顷依次递减。京官皆给职分田，由一晶五顷依品级高低递减。外官除职分田外，还有一定数量的公廨田。职分田的收入是官吏俸禄的一部分，公廨田的收入则为官署的办公费用。唐初基本沿袭这一体制，这一措施对土地兼并起到了一定的限制作用，自耕农的数量有所增加，有利于农业生产的恢复和发展。因而至玄宗开元年间，唐代发展至鼎盛时期。杜甫《忆昔》诗曰：“忆昔开元全盛日，小邑犹藏万家室。稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实。九州道路无豺虎，远行不劳吉日出。齐纨鲁缟车班班，男耕女桑不相失。”
但是，唐中叶以后，均田制遭到彻底破坏。这是因为，均田制虽然日益完备，但它没有对土地买卖的限制，这就给土地兼并提供了机会。均田制不仅未能根本抑制土地兼并，而且在客观上扶植了封建地主大土地私有制的发展。随着唐朝前期社会经济的兴旺发达，商品经济得到空前繁荣，日益打破自然经济的封闭状态，促使土地日渐私有化和商品化，导致土地买卖和土地兼并迅速加剧。在土地兼并的过程中，贵族、官僚、地主和富商成为主导力量。《册府元龟·田制》说：“王公百官及富豪之家，比置庄田，恣行吞并，莫惧章程。”另外，由于寺院经济的发达，僧侣地主也是兼并土地的重要力量。他们“驱策田产，积聚货物，耕织为生，估贩成业”，来掠夺农民。武则天统治时期，寺院经济更加发展，“膏腴美业，倍取其多；水碾庄园，数亦非少”。及至唐代宗时，“凡京畿之丰田美利，多归寺观，吏不能治”。
在豪门大户大肆营建田庄的同时，农民成为土地兼并的主要对象。他们日益陷入贫困和破产的境地，从根本上打破了均田制原有的格局。唐代中后期，庄园经济发展尤盛。这个从南比朝时遗留下来的传统在唐代前期就一直存在，唐高宗时，王方翼“辟田数十顷，修饰馆宇，列植竹木”。此后官僚地主侵夺田地设置庄园者比比皆是，且夸耀不已。庄园也称山庄、田园、庄院、别业等，唐诗中有大量关于田庄的描写，由此可见庄园经济给文化带来的影响。
赋役
在赋役制度方面，隋唐建国时期都采用了轻徭薄赋的措施。中国的赋役制度起源很早，夏商周就已存在。春秋战国时期，社会经济发生剧烈变动，赋役制度也随之产生变革，打破了过去的井田制而出现了“履亩而税”的新税法。鲁国、齐国、郑国、秦国先后实行了税亩制，军赋也逐渐变成田赋构成“履亩而税”的内容。秦始皇统一全国，建立了专制主义的中央集权国家，从而结束了战国时赋税制度混乱不一的局面。汉承秦制，形成一套较完整的封建赋役制度。魏晋南北朝时期，由于占田制和均田制的推行，加以战乱之际，人口变动大，难以征收人头税，因而废除了秦汉以来的算赋、口赋，实行租调制度。租指田租，调即户调，也就是户税，此制从魏晋实行，北魏自孝文帝改革推行均田制后，规定一夫一妇的均田户，每年要向国家交纳一定的租调。
劳动女俑隋文帝开皇二年（582），规定18岁至60岁为丁，要负担租调力役。一夫一妇为一床，每年交纳租粟三石，桑田者交调绢四丈，麻田者交调布六丈，丁男服役一月。次年又减轻租调力役，规定成丁年龄为21岁，受田年龄仍为18岁，前三年不纳租调不服力役。调绢由每年四丈减为二丈，力役由每年一个月减至二十天。开皇十年（590），又规定50岁以上者可“免役输庸”，即纳布帛以代力役。唐代在中叶以前规定，每丁每年纳粟二石；纳绢二丈，绵二两，或纳布二丈五尺，麻三斤；服役二十天，如不服役可以绢代役，每日三尺，二十日六丈，称为庸。
租调力役的减轻和输庸代役的实行，在一定程度上减轻了农民的负担，提高了农民生产的积极性。这使唐朝府库也极为充实丰盈，市场物价长期稳定。从开元十三年（725）到天宝年间，长安和洛阳的米价始终保持在每斗15文到20文上下，最贱时达13文。绢价也一直保持在一匹200文左右，唐玄宗时“口蜜腹剑”的奸相李林甫，一身兼职40多个，广收贿赂，金银珍宝等资财无数，仅库存绢帛就多达3000万匹。从现有文献资料及遗存文物看，盛唐时国力强盛确为历代罕见。
但随着土地兼并的日趋激烈和均田制的迅速瓦解，尤其是安史乱后的国力衰落，唐朝的租庸调制难以继续下去了。所以，到唐德宗建中元年（780）下令废除租庸调制，实行两税法。两税法一改租庸调以人丁为本的征税方法，确定了以土地、财产为纳税主体、以钱为纳税计算单位的制度。“令黜陟观察使及州县长官，据旧征税数及人户土客定等第钱数多少，为夏、秋两税。其鳏寡孤独不支济者，准制放免。其丁租庸调，并人两税……其月，下赦天下，遣黜陟使观风俗，仍与观察使、刺史计人产等级为两税法。此外敛者，以枉法论。”
两税法减少了纳税项目，集中了纳税时间，简化了纳税手续，使人民得到很大的便利。两税法以财产多少为征税标准，比之过去租庸调制按人丁课税更为合理。这样，一些官吏、劳动妇女俑客户及商人都要纳税，改变了过去权门隐占人口的状况。两税法的实施不以人丁为本，农民的人身依附关系相对减轻，这有利于生产的发展。但是在两税法的实施过程中，也暴露出不少严重的问题。如两税之外实际仍有种种加征，田亩税除部分征粮外还要征钱或征帛，以税代役仅仅维持十几年便被废止，而最重要的是两税法的实行使土地兼并不再受任何限制。
总之，两税法的实行符合均田制以及租庸调制废坏后的社会经济情况，并为此后的赋税制度打下了基础。但是，唐朝后期的社会经济受政治形势的影响，始终未能再恢复到盛唐时的繁荣反而衰败下去，最终导致农民起义使唐王朝彻底崩溃。
户籍
在户籍制度方面，隋唐时期也更为完备。我国古代的户籍统计，传说始于夏。殷商卜辞和周金文辞中，也零星可见当时的人口统计资料。一般而言，户口统计和土地统计是结合在一起的，以此掌握国家的人力、物力。据史料记载，西周末年曾进行过大规模的人口调查。秦国的户籍制度，在商鞅变法时得到进一步加强，奠定了此后2000多年封建社会户籍编制与乡里组织互为表里的基础。秦汉时期，户籍和土地的调查统计已制度化。“汉时八月案比而造籍”，所谓“案比”，即“案户比民”，也就是逐户逐人进行核查。案比时，由当地长官亲临督责，以保证案比的可靠。造籍完成以后，各地派官吏带着籍账上交京师。北魏孝文帝改革时，在实行均田制的同时下令实行三长制。三长就是五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长。这是用来代替宗主督护制的基层政治制度，是符合中央集权制要求的。三长要挑选乡里中能办事而又谨守法令的人担任，其职责是掌握乡里人家的田地、户口数量，征收赋税，调发徭役，维持治安。这是对豪门大户的一次沉重打击，迫使他们将隐占的人口和土地登记。
隋朝开国后，由于隐漏户口或投靠豪强地主的很多，开皇五年（585）文帝下令清查户口，依照户籍簿上登记的年龄体貌进行核对，即“大索貌阅”。清查的结果，使国家的户籍增加了44万余丁、164万余口。另外，还根据宰相高颗的建议实行了“输籍之法”，即由国家制订划分户等的标准，作为定样颁布至各州县，每年正月由地方官吏主持在乡里挨户依样划等，作为征调赋税力役的依据。由于国家规定的各级民户所负担的租税徭役比豪强地主的剥削量要小，所以大批被世族地主隐庇的“浮客”纷纷投归政府作“编民”。唐代规定，三年修订一次户籍，自正月上旬起，至三月下旬止。各乡户籍一式三份，一份留县，一份送州，一份上尚书省。户籍式样，由户部统一制定，然后分发各州，各县派员赴州依式勘造。
唐代在编造户籍时，主要还是依民户自报的“手实”。所谓手实，即在造籍前一年的岁终，由户主将本户所有户口、年龄、田亩等内容填写在专门的文书上，并保证所报内容属实，故此称之。同时又规定由里正“案比户口，收手实，造籍书”，里正是乡村组织的基层负责人，因而他们对民户申报的手实进行验证、注册。唐代户籍的形式，基本上是按户口、赋役、田土的顺序登载的，户籍上还要注明户等。户籍制度的逐渐完备，为后世提供了丰富的人口资料，反映了封建社会治乱盛衰情况。
从史料看，我国先秦时期人口大约始终保持在一两千万。西汉平帝元始二年（2年），人口5900余万，这是“文景之治”后出现的“民众大增”的景象。事隔半世纪，经绿林、赤眉起义，东汉初光武帝中元二年（57年），人口仅有2700余万。到东汉中期章帝章和二年（88年），人口又恢复到5000万左右。三国初，经农民起义、军阀混战，人口又减至1000余万。魏晋南北朝时期，经济有所恢复和发展，到隋大业五年（609），人口又增为6900多万。隋末农民大起义，使唐初武德年间（618～626）人口只有1000万。发展到玄宗开元盛世，人口又逾5000万。此后纵览宋、元、明、清，令人看到一个饶有趣味的现象，即中国人口发展的峰值始终未逾六七千万的水平，人口增长率极低。只是到了清朝康熙、乾隆年间，人口发展才呈不可阻遏之势，道光二十年（1840）达到4.1亿。其发展趋势呈周期性律动，人口增长曲线呈马鞍型状，与王朝盛衰更替相一致。
隋唐时期有效的户籍措施使政府掌握的纳税户口大为增加，反映了政府的经济政策得力和经济力量增强。但随着人口的增多也产生了沉重的包袱，唐代后期均田制破坏的原因之一便是无田可分。地少人多不能不是中国人口发展中巨大的障碍，从而也就引发出历史上重大的灾变。
工商
在手工业、商业方面，隋唐时期也迅速繁荣起来。中国自原始社会后期发生畜牧业、农业及手工业的分工，各行业、各部落间便用以物易物的形式交换产品。到商代，开始出现专门经营买卖的商人，但商业活动大多在方国部落的上层中进行，对整个社会经济起的作用很小。西周时，手工业、商业由奴隶主官府垄断，设有专门的职官来管理，主要为贵族的需要而经营和服务。春秋战国时期，由于经济的发展，旧的“工商食官”制已不能适应新的形势，因此民间独立的工商业应运而生。有的大业主倚仗财货势力参与各国的政治活动，可以与诸侯分庭抗礼。以往作为统治中心的城邑，此时逐渐成为手工业、商业城市，布帛、陶器、铁器、粮食、牛马、皮革、鱼盐等等，都成为市场上的商品。秦始皇吞并六国后，统一了货币、度量衡，并修筑驰道，更促进了手工业、商业发展。西汉时，铁器取代了铜器，政府将其收归官营并设有专门机构管理。当时在各地设有“铁官”49处，每处“铁官”下属若干作业点，规模浩大，质量提高。张骞通西域后，开辟了“丝绸之路”，中外贸易趋于繁荣，长安、洛阳、邯郸、临淄、成都都是著名的商业中心。魏晋南北朝时商业仍很活跃，南北交流、中外往来密切不断。而到了隋唐时期，由于各方面形势好转，手工业、商业出现了全面繁盛的局面。
隋唐时期，主要手工业生产仍掌握在官府手中，私营手工业在很大程度上受到国家控制。如唐代主管手工业的最高机构是尚书省的工部，其长官“掌天下百工、屯田、山泽之政令”。直接管理中央官府手工业的有少府监和将作监等，少府监主要负责监造精致的手工艺品和贵族官僚的器用服饰，将作监则主要监造宫廷所有建筑及“掌供邦国修建土木工匠之政令”。唐代官营手工业与前代相比有以下特点：分工细、人员多、地区广、种类杂、规模大、质量高。私营手工业在农业空前发展的基础上也更为活跃，除众多的农村家庭副业外，规模不等的个体手工业作坊也大批涌现。
唐代的矿冶铸造业虽由政府直接控制，但也允许民间私自采铸而缴纳一定税额。当时的冶铸技术大有进步，唐中宗李显曾“令扬州造方丈镜，铸铜为桂树，金花银叶，帝每骑马自照，人马并在镜中”。制瓷技术也更为精良，当时著名的瓷器产地如类玉如冰的青瓷产地越州（浙江绍兴），如雪似银的白瓷产地邢州（河北邢台），都驰名中外。饶州浮梁昌南镇（江西景德镇）的瓷器自唐初以来就有假玉之称，而作为贵族赏玩或殉葬的“唐三彩”色彩艳丽、形象逼真、造型生动，更反映出唐代手工艺品的华美。
唐代的纸张文具业也取得很大成就，当时的皮纸、藤纸有了进一步发展，麻纸生产则更加兴旺，发展成为白麻纸、黄麻纸和五色麻纸等多种，以适应不同的用途。制墨、制笔、制砚也更为讲究，当时制墨业较为有名的如潞州（山西长治）、绛州（山西新绛），制笔业较为有名的如宣州（安徽宣城）、溧水（江苏溧水），制砚业较为有名的如虢州（河南灵宝）、歙州（安徽歙县）。笔、墨、纸、砚后来成为中国文人的文房四宝，而精良的工艺当然是主要的因素。
双孟多足砚唐代最为发达的还是织染业，品种、花色、技法、产地多不胜数。就少府监下的织染署而言，是专掌“供天子、太子、群臣之冠冕”的机构，共有作坊25个：“凡织纴之作有十：一曰布，二曰绢，三曰绝，四曰纱，五曰绫，六曰罗，七曰锦，八曰绮，九曰绸，十曰褐。组绶之作有五：一曰组，二曰绶，三曰绦，四曰绳，五曰缨。紬线之作有四：一曰紬，二曰线，三曰弦，四曰网。练染之作有六：一曰青，二曰绛，三曰黄，四曰白，五曰皂，六曰紫。”加上官府在全国各地所设的作坊，可见规模之大，分工之细。唐代官私的纺织和染印技术已很发达，产品织作精细，图案美丽，使唐代服饰争奇斗艳，缤纷多彩。
唐代手工业的兴盛繁荣，也给商业带来蓬勃生机。唐代城市不仅是全国和地方的政治、军事中心和水陆交通枢纽，也是商品交易中心和物资交流枢纽。当时的西安、洛阳为西、东二京，此外，西南的成都、桂林，南方的广州、交州，西北的兰州、凉州，中原的开封、太原，沿海的泉州、杭州、扬州、登州，以及荆州、相州、幽州、宋州等都是重要城市。
据文献记载，长安城有东西二市，聚集四方财货，是繁盛的商业区。市中出售同类货物的店铺称为肆，若干肆集中排列在同一区域称作行，同一行业往往有行会的组织，行会有行头或称行首。一个市的行数越多，说明该市商业愈发达。长安仅东市就有220行，加之零散商品可以说应有尽有，如绢行、装饰品行、大衣行、秤行、果子行、药行、金银行等。西市与东市大体相同，但人口比东市多，商业也更为繁华。还有为外地客商服务的货栈叫作邸，专为外商代办批发交易等事宜。胡商经营的葡萄酒，胡姬所跳的胡旋舞，在当时都颇受欢迎。官府对市场的管理有严密的法令，设有专门管理市场的机构。中午时击鼓，表示市场活动开始；日落时鸣钲，商店便闭门停止营业。仅次于长安的洛阳东、南、北三市并立，仅南市就有120行、3000余肆。除京市外，全国各地还有许多州市、县市、草市。有些草市，旗亭旅舍属连，珍货奇物皆有。此外，岭南有墟市，西蜀有亥市，北方有集市，许多地方有庙会，都是出售货物的场所。
自城市到乡村众多大小不等的市场存在，说明唐朝商业经济的空前繁荣和人民生活水平的日益提高。发达的手工业、商业提供了丰富的货源，因而自贞观到开元年间物价稳定，整个社会充满了兴旺祥和的气氛。安史乱后，社会经济遭到破坏，政治形势日趋恶化，官僚机构也愈加腐败，甚至出现了明抢暗夺的“宫市”，手工业、商业受到严重影响。
刑罚
在刑罚制度方面，隋唐时期也有重大发展。在原始部族中，人们为了共同生产和生活的需要，逐渐形成了若干共同遵循的社会规范，这些规范兼具后世道德和法律的功能。进入阶级社会之后，统治者有选择地利用原有习惯并加以确认，使之具有法律效力，这便出现了专门性的成文法。我国奴隶社会时期主要引用习惯法，但由于王权至上的缘故，一些王命也带有法的性质，这往往被后世所遵循。大约春秋战国时，已有正式公布的成文法规，如郑国的《竹刑》、晋国的《刑律》、魏国的《法经》等。战国初年，商鞅在秦国变革旧制，厘定“刑”、“法”，划一称“律”，由是律被历代封建王朝奉为法的主要形式。秦始皇统一中国后，建立封建君主专制的中央集权制度，权制独断于君，始创“命为制，令为诏”，“唯天子独称也”之式。此后历朝于律之外遂有制、诏之称，其变称如令、科、比、故事、格、式、敕、例、典等，与法名称虽有别，其实多属律外的“追加法”。汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”以来，国家制定法律、解释法律、实施法律必以“三纲五常”为指导原则，强调“德主刑辅”、“出礼入刑”的法制思想。其法律形式除律、令、科、比外，“天子之言”经丞相、太尉、御史“集议”后，分类组合编定为策书、制书、诏书、诫敕等，同样具有法律的效力。
隋、唐沿两晋南北朝之制，制定律、令、格、式。隋文帝登基不久，即制定了《开皇律》。该律分为12卷，500条，将刑罚分为死刑、流刑、徒刑、杖刑、笞刑5种20等。还规定对侵犯统治阶级根本利益的10种罪行要严惩不贷，对统治阶级内部人员的8种犯罪要给予减免，这就是所谓“十恶”和“八议”。新律废除了历代枭首、辕裂等酷刑，严明了责打、枷杖轻重的规定。宣布民有枉屈，可依次上告，直至朝廷。《开皇律》实施后，地方官员“并令习律，集京之日，试其通不”。此后又废除妻、儿连坐之法，“死罪者，三奏而后决”。尽管当时法律条文与法律使用还有很大出入，但毕竟较之前代有很大改进并成为后来法典的基础。
至贞观年间，太宗命长孙无忌、房玄龄等主持重修律令。《贞观律》12卷“比隋代旧律，减大辟者九十二条，减流人徒者七十一条”，“凡削烦去蠹，变重为轻者，不可胜纪”。同时，又编《贞观令》30卷、《贞观式》20卷、《贞观格》18卷。唐代刑书中的律、令、格、式自此齐备：律是刑事法规，令是国家制度法规，格是国家机关行政法规，式是国家机关公文程式。高宗时，又修永徽律、令、格、式，诏以律文为经，对500条律文逐条逐句进行诠释，辨析疑义，弥补疏漏。这些解释文字称“疏”，与律文具有同等的法律效力。玄宗时，对《永徽律疏》多次修改，形成后世所称的《唐律疏议》。《唐律疏议》30卷，分12篇502条。名例篇57条，是总纲，内容为五刑、八议、十恶。卫禁篇33条，职制篇59条，户婚篇46条，厩库篇28条，擅兴篇24条，贼盗篇54条，斗讼篇60条，诈伪篇27条，杂律篇62条，捕亡篇18条，断狱篇34条。这些法规涉及国家制度和社会生活的各个方面，大大丰富了刑事立法的内容。
隋唐时期的刑罚相比前代而言也有所减轻。我国奴隶制刑法特点之一是以刑统罪，只具刑名而不列罪名，先议刑而后定罪。夏、商、周主要有墨、劓、剕、宫、大辟五刑，而实际上五刑之外尚有其他酷刑，如商之炮烙、醢脯、剖心、刳剔、族诛等。秦之死刑也名目繁多，如戮、磔、弃市、定杀、枭首、腰斩、车裂、凿颠、抽胁，镬烹、绞、囊扑、夷三族、具五刑等。汉魏以后肉刑稍减，发展了财产刑，出现了名誉刑。如犯罪后以家财赎罪，或以夺爵、除名、免官、禁锢等形式处罚。隋唐五刑为死、流、徒、杖、笞。唐代五刑规定：（1）笞，分五等，从10至50，10为等差。赎用铜，1斤至5斤。（2）杖，分五等，从60至100，亦以10为等差。赎用铜，6斤至10斤。（3）徒，分五等，一年至三年，以半年为等差。赎用铜，一年为20斤，每增一等加10斤。（4）流，分三等，2000里至3000里，500里为等差。赎用铜，80斤至100斤。此三流称常流，皆须居作一年。此外，唐太宗贞观六年（632）还为死刑减等定加役流，所流里数为三千，居作为三年。（5）死，分二等，绞、斩。赎铜皆120斤。唐代的刑罚宽减，诉讼审判程序严格，反映出唐代的进步与文明。
唐朝前期的君臣多能自觉守法和严肃执法。唐太宗曾对大理少卿戴胄说：“朕法有所失，卿能正之，朕复何忧也！”贞观四年（630），当他发现所颁诏敕与律令相违时，便要求各主管部门“不得顺旨便即施行”，“必须执奏”，再做定夺。同时强调：“法令严肃，谁敢为非？”尽量避免以言代法，不得“有乖于律令”。魏征更是直言进谏，强调“法，国之权衡也，时之准绳也”，如果“任心弃法”，必然“取怨于人”，太宗手诏称魏征所言，“皆切至之意”。因而，贞观之治使天下呈现出一派升平气象。当然，武则天改制时，免不了弄权玩法，她“委政狱吏，剪除宗枝”，“起告密之刑，制罗织之狱”。当时著名的酷吏来俊臣、万国俊等专门编写了一本《告密罗织经》，周兴、索元礼等特制大枷“定百脉”“喘不得”“突地吼”“著即承”“失魂胆”“实同反”“反是实”“死猪愁”“求即死”“求破家”。但武则天称制后，遂严明赏罚，选贤任能，逐步整治酷吏。周兴、索元礼“残酷尤甚”，女皇“杀之以慰人望”，来俊臣被处以极刑，其党徒全部流放岭南。酷吏时代，随之告终，贤臣当国，法制重振。如狄仁杰、杜景俭之拜相，用法平恕，天下大安。至玄宗开元全盛时期，涌现了一批执法清严的官吏，他们承袭贞观法制的宽仁慎刑原则，继续完善法制建设。开元二十五年（737），全年断死刑仅58人，史称李林甫、牛仙客“二人皆谨守格式，百官迁除，各有常度”。开元二十六年（738），完成《大唐六典》30卷，在我国古代法制史上具有重要意义。
任贤
唐朝在各项制度建设方面都在前代基础上有了很大的发展和完善，因而促进了社会的全面繁荣和国力的迅速强盛。唐朝在国家制度建设方面取得的成就是和国君的任贤纳谏的治策分不开的。
唐太宗在确定“以静求治”的基本国策的同时，就提出“致安之本，惟在得人”的问题。太宗所言的“得人”正是魏徵所说的“才行俱兼”之人；相反，如果“才行不至”，即使亲贵也不虚授。魏徵出身“微贱”，又曾是太宗“昔日仇敌”，但其“雅有经国之才”，太宗委以“枢要之职”，所陈要事太宗无不“纳受”。太宗从叔父李神通，既是宗室亲王，又有当初响应举义之功，但既无将才，又无杰行，因而未得重用。为保证“广任贤良”，太宗特别注意杜谗拒邪。太宗君臣经常论说“谗佞之徒，皆国之蟊贼”，还定下对谗人者“当以谗人之罪罪之”的规矩。监察御吏陈师合“毁谤”房玄龄、杜如晦“思虑有限，一人不可总知数职”，欲动摇二人的相权。太宗对主管选官的吏部尚书戴胄说：“朕以至公治天下，今任玄龄、如晦；非为勋旧，以其有才行也。”于是以谗人之罪“流陈师合于岭外”。有人诬告魏徵谋反，太宗言：“何乃妄生谗构？”连问都不问魏徵，便将诬告之人斩首。太宗在任贤的同时还善于纳谏，他不止一次对大臣们说：“君臣本同治乱，共安危。若主纳忠谏，臣进直言，斯故君臣合契，古来所重。若君自贤，臣不匡正，欲不危亡，不可得也。君失其国，臣亦不能独全其家。”贞观初年，太宗为求大治，一再表示要“君臣上下，各尽至公，共相切磋，以成治道”。为确保“纳忠谏”、“进直言”，太宗在制度上明确规定：宰相“入内平章国计，必使谏官随入，得闻政事，有所开说”。同时三令五申，要求中书省、门下省“坚守直道”，甚至批评“无一言谏诤者”。在太宗“导人以谏”的鼓励下，朝廷上下谠言直谏成为一时风尚。在众多的直谏者当中，最杰出者当首推魏徵。自太宗即位，至魏徵去世，前后17年间，陈谏200余事。太宗将魏徵比做“可以明得失”的镜子，给予很高的评价，说：“贞观之后，尽心于我，献纳忠谠，安国利民，犯颜正谏，匡朕之违者，唯魏徵而已。”
武周革命时，虽任用酷吏，但从不委以朝政。对良臣狄仁杰、徐有功、杜景俭等信用有加，特予保护。长寿元年（692），武则天推行试官制度，“以禄位收天下人心，然不称职者，寻亦黜之，或加刑诛。挟刑赏之柄以驾御天下，政由己出，明察善断，故当时英贤亦竟为之用”。武则天晚年逐步整治酷吏，一批清廉之臣得到提升。但其过于宠信张易之、张昌宗，因而几乎将自己置于朝臣的对立面。至神龙元年（705），张柬之终于发动政变，斩杀“二张”，兴复唐室。
唐玄宗登基后“求治甚切”，首先注意选拔宰辅。姚崇、卢怀慎被任为相后，同心戮力，救时匡正，业绩大显。此后宋璟、苏頲接任相职。宋璟素以刚正著称，“刑赏无私，敢犯颜其谏”，史称玄宗“甚敬惮之，虽不合意，亦曲从之”。苏頲又默契配合，二人“相得甚悦”，比姚崇、卢怀慎有过之而无不及。此后接替宋璟、苏頲的又是一对刚柔相济的良相，即张嘉贞、源乾曜。玄宗注意宰辅，任贤用能，因而开元前期奠定了太平之基。但到开元后期，自张九龄、裴耀卿被罢相，李林甫、牛仙客执政后情况发生了变化，一般认为由此开始了治乱的分界。李林甫取代张九龄后，便欲“蔽塞人主视听，自专大权”。他对谏官说：“今明主在上，群臣将顺之不暇，乌用多言！”自此谏议制度被破坏，“谏净路绝矣”。恰好唐玄宗又得杨玉环，“渐肆奢靡，怠于政事”，“悉以政事委林甫”，更助长了宰相弄权。自开元始，中书令大体上三五年一更换，而李林甫为政则达16年至其病卒，任贤制度几乎废止。李林甫专权后兴起大狱，对不归附自己的横加摧残。他还以蕃人为大将，这正为后来“安史之乱”种下了祸根。接替李林甫为相的杨国忠，“炻贤疾能，排抑胜己，以保其位”，则有过于李林甫。终以“聚敛极矣”和“激怒禄山”而造成天下大乱，自此唐势颓矣。
可以说，唐朝的任贤纳谏制度决定着各项治国方略的实施，执行得好则国家昌盛，反之则衰败。唐朝前期的几个皇帝即位之初都能慎始，但到晚年却未能慎终。总的来看，由初唐到盛唐，国策既宽松又严明；此之后由盛而衰，与各项制度的废坏和用人不当有着极大的关系。
宋典更张
初建与稳定
晚唐五代以来藩镇割据、王朝频更的形势，到宋太祖赵匡胤登基后出现了重新统一、渐趋稳定的局面。赵匡胤（927～976）本为后周的一员高级禁军将领，在周世宗去世前以殿前都点检掌握了后周最重要的军权。959年，周世宗柴荣溘然病逝，年仅7岁的柴宗训在宰相范质的辅佐下即位。960年正月，边镇急报北汉会同契丹南侵，范质不辨真伪遂派赵匡胤率兵北上拒敌。当赵匡胤率兵至陈桥驿时，由赵匡胤之弟赵匡义、归德军掌书记赵普等将士将事先准备好的皇帝龙袍加于赵匡胤身上，并一起跪拜在地高呼万岁，这就是历史上有名的“陈桥兵变，黄袍加身”。赵匡胤兵变后，即挥师复归京城开封。驻守京城的禁军将领石守信、王审琦等早已得知兵变消息，况且又是早已归附赵匡胤的“义社兄弟”，所以兵变大军一到即开门迎接。这时后周宰相范质才恍然大悟，无奈大势已去后悔莫及，只得随其他大臣尊赵匡胤为君，并帮助赵匡胤登基，行禅代礼。赵匡胤封后周恭帝柴宗训为郑王，后周灭。因赵匡胤在后周任归德军节度使的藩镇所在地是宋州（今河南商丘），故定国号为宋，又改年号为建隆，定都开封，开国皇帝赵匡胤也被后人尊为宋太祖。
赵匡胤建宋后很注意局势的稳定，采取了一系列恩威并施的手段。如后周的太后、幼主受到优厚的待遇，后周的宰相范质等文臣武将都继续留用，就是为后周殉职的韩通也追赐为中书令给予厚葬。这样，就得到了后周在朝文武官员的支持，连拥兵在外的一些将领也甘心归服。但是也有不愿降服的。如昭义节度使李筠于四月间在潞州举兵反宋，但在宋军强大攻势下六月即兵败自杀。李筠败后，原想代周的淮南节度使李重进又于九月据扬州起兵，赵匡胤亲率大军于十一月直取扬州致其全家自焚。此后，一些弱小的后周残余势力更无力抗宋，赵匡胤基本奠定了政权更迭后自己稳固的地位。
赵匡胤靠禁军轻而易举地取得政权后，深深懂得兵权对于政治统治的极端重要性，因此在兵权的控制方面也就煞费苦心。在宋朝初建的第一年内，赵匡胤对支持兵变的将领都加官晋级，如石守信、高怀德、张令铎、王审琦、张光翰、赵彦徽、赵匡义、赵普、慕容延钊、韩令坤等。此行赏封官之举既取信于将帅，满足了他们贪求富贵的欲望，又大大加强了中央的统治，稳定了宋初的政局。但当建宋第二年，赵匡胤确认自己的统治已稳固时，就立即着手逐个解除这些高级将领的兵权。在赵普的出谋划策下，通过“杯酒释兵权”的方式，赵匡胤很好地解决了高级将领的兵权问题。他软硬兼施地告诫将领们：做天子不如做节度使快活，因为皇帝的宝座人人都想坐，即使你们不想而你们部下难免没有异心，因而不如释去兵权，出守藩镇，多积金钱，多置田产，歌舞相娱，饮酒作乐，这样君臣之间不就相安无事了吗？果然，为赵匡胤建功立业并被加官晋爵的将领们马上称病提出辞呈，赵匡胤也非常高兴并厚加赏赐。这样，在石守信、高怀德、张令铎、王审琦等人被解除兵权后，赵匡胤另选一些资历浅、威望低、容易驾驭的人充当禁军将帅，使军权集中于皇帝，也消除了反叛的隐患。
宋太祖赵匡胤在有效解决了内部稳定的问题后，即考虑消除割据、统一天宋太祖像下的治国大计。根据当时北方兵力强大和南方经济富庶的形势，宋太祖定下了先攻取南方再平定北方的战略方针。建隆三年（962），宋太祖利用荆湖地区藩镇的矛盾果断出兵，不久就扫平荆湖一带的割据势力而占据中南。然后宋太祖由中南发兵攻取后蜀，后蜀国主孟昶眼看兵临城下无奈投降。其后宋太祖又举兵攻南汉，过南岭，占韶州；逼广州，南汉大势已去，只好降宋。宋灭南汉后，南唐恐惧，李煜向宋上表，乞求削去国号。宋太祖当然不能允许南唐这样的割据大国存在，遂于开宝八年（975）十一月攻入金陵，李煜降，南唐平。其后吴越王钱椒对宋惟命是从，仅保留一个国王的虚号而已。这样，南方的割据政权相继被消灭，宋朝又把主要兵力转向北方的北汉和辽朝。
但是就在宋太祖刚要进行大规模北征时却突然死去，这副重担就落在了年富力强的宋太宗赵光义肩上。赵光义（939～997），原名赵匡义，即位后改名炅。陈桥兵变的主要策划者，建宋后任开封府尹兼中书令，后又加封晋王。976年，太祖死，太宗立。978年，他迫使吴越王钱做削去国号，献所据十三州之地归降，这样就完全统一了南方。此后，他挑选精兵强将，加紧军事训练，并于979年春率兵亲征北汉。北汉皇帝刘继元见大军压境，急忙向辽求援。辽一面派使者来宋说情，一面派军队支援北汉。宋太宗断然拒绝了辽的无理要求，同时也以伏军将援助北汉的辽兵彻底击溃。太原城在宋军的围攻下渐渐支撑不住，只好于五月初向宋太宗投降，自此北汉归宋，完成了局部统一。
趁此雄威，宋太宗又移师辽南京幽都府，企图一举收复燕云地区。但是由于宋军连续作战疲惫不堪，加之辽军坚守幽州等待来援，最终宋军在辽军的夹击下大败，以致宋太宗中箭乘驴车逃去。宋太宗兵败后于心不甘，于是在986年又再次大举进攻，兵分东、中、西路。作战伊始，宋西路军进展神速，连克寰、朔、应、云四州，中路亦攻占了蔚州，东路也攻取了涿州。但辽将耶律休哥设伏断绝了宋军粮草，又于岐沟关大败宋东路军，导致其他两路宋军也被迫后撤。西路军杨业由于得不到主帅潘美的支援，在陈家谷口战伤被俘绝食而死。宋太宗两次攻辽失败，使其放弃了收复燕云地区的打算，从此转入防守。此外，由于宋对西夏政策不当，导致西夏割据政权成为边患。
由于宋初统治者实行“不抑兼并”的政策，导致贫富对立的状况日益严重。尤其在蜀地，农民遭受着残酷的多方掠夺。宋兵的大肆抢掠、官府的巧取豪夺、地方官的苛刻搜刮，使越来越多的贫苦农民丧失了田园家产。因此，一场以“均贫富”为口号的农民大起义在四川境内爆发也就不足为奇了。以王小波为首的农民起义队伍迅速壮大，王小波战死后其妻弟李顺又被推为领袖，终于在994年攻克成都建立大蜀政权。面对如此形势，宋太宗极为震惊，急派大军入蜀招抚。在强大的官军面前，起义军英勇抵抗，但不久相继被血腥镇压。在宋初即爆发了这样大规模的农民革命战争，使赵宋王朝深刻认识到对内防范的重要性。因此，宋太宗也转而以主要力量防备内部的篡权夺位，而对外只是消极防御但求相安无事了。
宋取守势后，辽却加紧进攻。其不停地侵犯边境，烧杀掠夺。999年，辽兵南下，一路势如破竹，锋芒直逼开封。此时宋太宗已死，宋真宗当政，朝廷上主战与主和两派展开争论。1004年，在新任宰相寇准的坚持下，宋真宗被迫北上澶州（今河南濮阳）督战，宋、辽两军形成了相持局面。辽之南侵，原是以掠夺财物和政治讹诈为目的，入侵后遇到挫败即愿议和。这恰好也符合宋真宗的想法，即只要辽军尽快北撤可以不惜代价。于是当年十二月，宋、辽达成和议：（1）宋朝每年给辽朝绢二十万匹、银十万两；（2）沿边州军各守边界不得交侵、不得收容对方逃亡盗贼；（3）双方不得建筑城堡、改移河道。此外还约定宋、辽以兄弟相称，这就是“澶渊之盟”。“澶渊之盟”的订立，使辽得到了不少战场上得不到的好处，对宋来说则是一个屈辱妥协的和约。但是从中华民族的发展史看，这一盟约结束了宋、辽间连绵不断的战争，使宋、辽边境得以长期相安无事。两年后，宋又册封西夏李德明为定难军节度使、西平王，每年赐银一万两、绢一万匹、钱三万贯、茶二万斤。自此，宋、辽、西夏进入一个相对和平稳定的发展时期。
宋朝建立之初，即实行多项制度改革，为的是扭转晚唐五代以来臣强君弱的恶习，加强中央集权的统治力度。在军事方面采取了以下措施：
第一，禁军改由三衙分掌。宋太祖在“杯酒释兵权”后，废除了殿前都点检和侍卫亲军马步军都指挥司，禁军分别由殿前都指挥司、侍卫马军都指挥司和侍卫步军都指挥司三个机构掌管，称为“三衙”。“三衙”的长官称为“三帅”，分统禁兵，互不辖制。“三帅”及其主要部下都由皇帝任免，都只对皇帝负责。
第二，将统兵权与调兵权分离。“三衙”虽然分别统率禁军，但无调兵权和发兵权。“三衙”平时负责对禁军的管理、训练，但无权调遣军队。调遣军队的权力在枢密院，而枢密院却不直接掌管部队。“三衙”和枢密院互相牵制，都无法利用军队政变，就使军队牢牢掌握在皇帝手中。
第三，使京城驻军与外地驻军保持均衡。宋初有禁军20多万，宋太祖把一半部署在京城，一半分散到地方，这就使其互相制约，不敢贸然兵变。同时禁军由精壮士兵充任，而老弱者归于地方厢军，这也起到一些互相牵制的作用。另外，北宋每遇灾荒之年，还招募大量饥民入伍，以为既扩大了禁军的兵员，又削弱了农民的反抗力量。事实上，这更加重了国家财政和百姓生产的负担。
第四，利用更戍法使兵将分离。所谓更戍，就是让禁军轮番到各地驻守，而将领也随之经常更换。这名义上是使士兵们习山川劳苦，增强军队战斗力，实际上是预防久驻一地生事，避免将领结为派系。这样，也就造成“兵无常帅，帅无常师”，“将不识兵，兵不识将”的隔膜状态，消除了对皇权的威胁。
第五，采用以文制武的策略。唐末五代兵变频繁，因此皇帝往往对将领无端猜疑和百般防范。实行以文制武，于是似乎成了削弱和限制将领权限的良策。宋太宗时已参用文臣，并开宦官监军之陋习，宋真宗以后文臣督率武将遂成惯例。文人大多未经战阵，其统兵作战的能力不言自明。而宋代皇帝又大不放心，乃于远离前线的后方深宫制定作战阵图。这样，固然军机大计出于朝廷，使前方将帅不得造次，但前方将帅却受到限制而不能随机应变。宋代边防战争屡屡失利当与此有关，但皇帝们却始终未能迷途知返，改弦易辙。总之，宋代皇帝在集中兵权的同时，也造成了种种严重的内耗。这固然保证了国家的稳定，但从一开始也就产生了诸多弊端和隐患。
在政治方面，为防止割据局面再现，维护中央集权的高度统一，宋太祖对官僚机构也实行了一系列改革。
第一，实行军政、民政和财政三权分立，削减宰相权力而由皇帝直接掌管。北宋的宰相制度起初是继承唐朝的，而唐朝宰相在一人之下万人之上，统管军、政、财权力过大。宋太祖用谋臣赵普为宰相，仍称“同中书门下平章事”。后防其专权，又用薛居正等三人为副相，称“参知政事”。同时又设枢密院，以枢密使知军事。这样，宰相只负责全国行政事务，枢密使专管皇帝军事政令，一文一武，互不通气，并称二省，分别向皇帝奏事。此后又设三司使掌握全国财政，其地位仅次于宰相，也称“计相”。三司包括盐铁、度支、户部。盐铁掌管工商业收入和兵器制造，度支掌管财政收支和粮食漕运，户部管理全国户籍、赋税和专卖等事。这样，三权分立又统归皇上，保证了皇帝的至上地位和最高权力。此外，北宋政府还设御史台负责纠察官员。御史官有权弹劾各级官吏包括宰相、枢密使和三司使，最后由皇帝亲自裁处。
第二，在地方行政方面也分化权限，造成各有所司互相牵涉以加强控制。宋朝的地方行政机构是州、县两级，与州平行的还有府、军、监。府一般设于要地，如东京、西京等；军设于军事要冲；监设于矿冶、铸钱、产盐地区。州、府、军、监的长官分别称知州、知府、知军、知监，由朝廷直接委派，不能由本地人充任。此外在各州又设通判一职，通判既非知州的副职，又不是其属官，有权与知州共同处理州事，并监督知州的行动，所发文书要知州与通判同时签署才能生效。因此，通判又称“监州”。县的长官称县令或知县，还有管户口、钱粮的主簿和管军事、治安的尉。由于唐朝以来节度使的权力往往很大，其把持地方财富很少上交中央朝廷，宋初则削去节度使实权，为控制地方将全国分为十道，太宗时又改为十五路。各路大体上有四司：经略安抚使司，掌一路兵民之事，简称“帅司”；转运使司，掌一路财赋，简称“漕司”；提举常平司，掌一路常平仓、义仓、赈灾事，简称“仓司”；提点刑狱司，掌一路刑狱，简称“宪司”。因其长官安抚使、转运使、提举常平、提点刑狱兼有监督地方官吏之责，所以此四司亦合称“监司”。这样，宋朝中央通过通判限制、分割知州的权力，又有监司控制地方的财、军、法权，使各地方政权不得擅自妄为，有效地扭转了唐五代以来的割据势头，强化了中央集权。
第三，为防止某些官员长期掌权，结党营私，以致形成尾大不掉的局面，宋朝还实行官衔与实职分离的官吏任用制度。宋初接受了后周的整套官僚机构，诸多官僚也得以继续留用，这无疑对取得后周官僚支持、稳定宋初的局势大有好处。但是这些旧机构和旧人员远远不能适应新政治和新形势的需求，而且在宋朝政权建立过程中的功臣宿将也难免权力过大私欲膨胀。因此，宋太祖改革官制，实行“官、职、差遣”制度。官即官名，如尚书、侍郎之类，只是一种虚衔，作为叙级定薪之用。职亦称职贴，是授予一部分文官的荣誉衔，并无实权，如翰林、直阁之类。只有差遣才是官员所担任的实际职务，故亦称职事官，一般在所担任职务之前冠以“判、知、权、管勾、提举”等字眼，如判寺事、知州、提举常平等。这样一来，就逐步形成了官与职、名与实的分离，打破了唐代以来官高权重不易控制的积习，但也造成后来官僚人数越来越多的恶弊。
第四，宋初为加强中央集权，还改革科举考力士像试制度。宋太祖十分重视文化，鼓励世人读书仕进。他接受唐末五代以来藩镇割据祸乱天下的教训，又迫于急需大量文治人才分理庶务的要求，采用各种方法提高在职官员的修养，并通过逐步扩大科举录取名额的措施以补吏员之不足。宋太祖曾深有感触地说：“宰相须用读书人！”宰相赵普在宋太祖规劝下勤学自勉，文武百官也以不学无术相耻。此后儒臣文士在朝中占据要职的日益增多，地方上也形成了“文臣为大帅，武臣副之”的定例。但是宋太祖在建隆元年（960）恢复科考以来，同时又采取一系列措施加以引导和控制。如废除公荐制度，禁止称考官为师门、恩师，确定殿试制度，实行糊名、弥封、誊录、锁院、别试、唱名等措施。这就使考试更为公平，限制了势家子弟徇私舞弊、把持科场的特权，使一大批寒俊庶士得以通过考试跻入仕途。宋太宗雍熙三年（986），宰相李昉、参知政事吕蒙正、盐铁使王明、度支使许仲宜，均有子弟及亲近举进士入等。宋太宗认为：“此并势家，与孤寒竞进，纵以艺升，人亦谓朕为有私。”随后全部罢免其进士及第与出身。宋真宗也多次声称：“贡举当选擢寒俊。”宰相王旦严禁子孙、近亲求举进士，大中祥符八年（1015），礼部放榜，合格进士者竟无一人以权门显名。北宋科举考试体现了公平竞争、广搜寒俊的原则，使官员的政治文化修养普遍提高。但由于大幅度增加录取名额，也造成了宋朝官僚队伍的庞大。文人好议论而少切实，不免出现虚浮空疏或穷究迂执之习风。重文轻武有效地防止了藩镇割据的恶俗，打破了势家大户因袭已久的特权，这对巩固中央政权、维护社会安定、繁荣封建文化无疑具有推动作用。
在经济方面，宋朝建立之后也制定了一系列制度和措施。
第一，根据土地占有情况制定纳税政策。北宋王朝将全国居民分为主户和客户两类。凡是有土地的人家都称主户，都要向国家交税。那些没有土地的人家被称为客户，他们租种土地，也叫“佃客”。主户按资多寡分为五等：一等户是占田十多顷、数十顷乃至上百顷的大地主；二等户是占田一顷至数顷的中小地主，他们通常被称为“上户”；三等户又称“中户”，主要指占田不多、但能自食其力还较富裕的中等人家；四等、五等户是占田三五十亩或仅几亩的农户，也被称为“下户”或“贫下户”，他们生活艰难，一遇歉收往往被迫出卖土地，在主户中所占比例很大。客户主要是佃农，完全没有土地和生产工具，依靠租种地主田地为生。但北宋时期的客户户籍已经独立，不再依附于地主的名下，与东汉以来的部曲、徒附是大不相同了。田主不能奴役佃户的家属，契约满期佃户可以更换田主，这些都可看出社会的进步。地主靠田租剥削佃户，田租一般都占收成的五成以上。除此之外，高利贷也成为重要的剥削手段，佃农交不起本钱和利息，只好将子女做“佣质”当抵押。一些下户破产之后，政府为了榨取更多的赋税，仍将他们编入主户，“产去而税存”的户数逐渐增多。下户虽然不向地主交租，却要担负官府繁重的赋税和徭役，因而每至凶年往往出卖土地沦为佃客。如他们每年要交田税、身丁税、各种杂税，有些税可谓横征暴敛，巧立名目。北宋的贫苦农民遭受着严重的经济剥削，因而北宋初年王小波、李顺的起义就不是偶然的了。
第二，采取各种措施促进农业生产。宋朝对农业生产非常重视，清醒地认识到农业是立国之本，强兵之本。北宋建国者一开始就将京都奠立在运河之滨的汴梁（即开封），使全国各地的应贡物品可以经水路系统辗转进京，从而使国家的政治中心处于衣食无忧的境地。但朝廷并不以此为满足，而是以发展农业生产为基本国策，采取扶持、奖励农业生产的一系列措施。宋代历届朝廷都不停地颁布劝农诏书，与过去历代王朝颁布的劝农诏书不同的是，这些诏书不尚空谈，而是针对农业生产中的具体问题提出解决办法，责成有关地方官员负责办理或派大臣亲临调查。北宋朝廷制定和颁发的重要农业政策大致有如下几种：一是召流民复业，开辟荒田。流民多是因天灾人祸而避走他乡，这就导致大量土地荒芜。因此北宋初年频频颁布诏书，以各种优待条件劝诱流民复业归农。比如在限期内复业的，不仅免除以前拖欠的赋税，而且以后几年内也可减轻赋税。朝廷还鼓励开发各类生、熟荒地，对能够指导农民垦辟荒田的地方官员给予重奖。二是兴修水利，扩大土地灌溉面积。朝廷对治理水患投入大量的物资和民力，并兴建农田水利灌溉工程。这些水利工程或由民间兴办，或由州县兴办，或由中央兴办，对农业增产起到了良好的作用，有的地区产量提高了两三倍。三是设置农官，劝导农桑。为督促农民发展农业，各级政府设有农官。宋太祖建国第三年便“令诸州长吏劝课农桑”，宋真宗景德二年（1005）又令各州府皆兼劝农使之职，宋仁宗时严令转运使等每年巡历各地检查农官政绩。久而久之设官劝农成了例行公事，不少勤勉的官吏做出了成绩。四是推广优良品种和先进技术。如宋真宗时将福建首先引种的占城稻推广到江、淮一带，又于天禧年间将从印度引进的绿豆在民间推广担物砖俑。朝廷对改进农具也非常重视，还下令雕印《四时纂要》、《齐民要术》等前代农书，指导农业生产。
第三，改进赋税征收和徭役负担的办法。宋朝沿袭唐朝中期以来的两税制，夏季征收的称夏税，一般收取现钱，但在许多地方普遍存在着税钱折纳税物的情况，品种主要有丝、棉、大麦、小麦等。秋季征收的称秋税，一般以实物为税，主要征收稻、粟、豆、草等，也称秋苗。所以宋代有“夏税秋苗”的说法。但是宋两税已不同于合租、庸、调为一的唐两税，而是专指田税。这些田税只向主户征收而不向客户征收，但实际上地主的税必然由佃农承担。每年纳税之前两个月，各地官府都要向纳税户分别发放称为“由子”的通知单，上面并列该户应缴纳的两税数额。农民缴纳两税以后，由官府发给盖有印鉴的“户钞”作为缴纳的凭据。宋初两税额大约占产量的1/10，对大多数地区来说负担并不算重。但自唐朝中期实行两税法以来，就一直存在着隐田漏税的现象。北宋开国不久，太祖即下令清查各地隐田。但由于豪强兼并土地，农户逃亡严重，隐田难以查清。有些农户实际上是为逃避赋税而冒称逃亡，暗中则携带田产投靠兼并之家，从而导致国家田赋随之减少。针对这种情况，太宗、真宗两朝均屡次下诏均田税，即民户十家为保，一家逃亡，其税由其他九家均摊。这种做法加重了未逃亡户的负担，而获得逃田的兼并之家则隐占了田赋。到北宋中期，隐田漏税的问题不但未能解决，反而愈演愈烈，致使朝廷两税收入不断减少。这一问题始终困扰宋代，全国垦田数目虽有增加，但国家收入却在减少，其根源主要在于豪强兼并。在农村除两税外，还有身丁钱、杂变、和籴、科配等税目。宋代20～60岁的男子都要缴纳身丁钱，不管主户或客户。杂变亦称沿纳，是沿袭五代十国时期设置的各种苛捐杂税，如农具钱、桥道钱、盐钱、曲钱、纸笔钱、鞋钱等等，名目繁多。和籴是官府强制收购民间粮米，最初限于上等户，后逐渐变为按户等摊派。科配是各种临时性杂税，缴纳的时间、种类、数量都不固定，最初由城市的坊郭户承担，后推广到农村。总的来说，宋初国家财政比较宽松时，朝廷注意到尽量不增加农民的负担，并做到了这一点。大约从真宗起，赋税名目和数额都有增加，致使农民负担加重。
另外，徭役本来是古代国家税收的特殊征取方式，它表现为民户无偿为国家承担某些职事。宋代的官户因已有人在为国家效力，一般都享有不再承担徭役的特权。按照宋代的役法，徭役有职役和夫役之分。职役主要由上户承担，夫役则由下户承担。职役也称吏役，是国家指派主户担任的州县乡村基层组织的某些职务。宋代职役有差、雇两种，由国家无偿征调的职役称差役，由国家出钱雇佣的则称雇役。北宋前期多用差法，王安石变法时普遍推行雇法。职役衙前的职责是替官府管理府库或押送财物，法定由一等户充当，其官衔最高可升至都知兵马使。里正、户长、乡手书的职责是替官府督催赋税。里正大约相当于乡长，由一等户轮流充任；户长是里正的副手，由二等户轮差；乡书手相当于文书、会计，由三等户充当。此外还有耆长、弓手、壮丁，其职责是维护乡间治安。耆长由二等户轮任，弓手、壮丁一般出自三、四等户，由于弓手、壮丁需要比较熟练的武艺，不易轮换，有些人几乎是终身应役。另外还有州、县官府的吏人，如孔目、押司等，供州、县官员驱使的散从官、承符、手力等，以及各级府库管理杂务的斗子、库子、秤子、栋子、掏子、仓子等。这些职役由地方上的上户承担，在宋初往往享有一定权势。由于州县官员都由异乡人担任，而且有固定的任职期限，因而这些职役往往可以把持地方政治，成为实权人物，有些人还可借此改变自己的身份地位。但是又因这些职役没有任何报酬，还要担当风险，因而一般上户视为负担，不愿充役。如衙前对官物如有损耗就要包赔，里正、户长催税不齐就要代为赔垫，有些上户为服差役而倾家荡产。所以到北宋中期，职役已成为富裕农户的沉重负担，朝廷已很难把差役法推行下去。相对于职役而被征调出来从事各种体力劳役的就是夫役，也称工役或杂徭。原则上城乡凡有一丁的民户都要承担夫役，但已担任职役的上户可以暂免夫役，有些被科派夫役的上户也往往出钱雇人代为应役或强迫佃户代役，因此夫役一般是由下户或佃客承担的无偿劳役。夫役的主要内容有修浚河道、土木营建、运输官物等。夫役征发没有固定时日，每遇大型工程或战争，往往要征调数万或十数万丁夫，服役时间长达一两个月。作为家庭主要劳力的男丁长期外出服役，常使民户荒废农事而导致家业败落。夫役的生活极其艰苦，劳动又很繁重，这也是导致农产逃亡的重要原因之一。
第四，在土地制度方面实行“不抑兼并”的政策。自从唐朝的均田制被破坏之后，原来的国有土地大都被豪强地主所占有。到了北宋，国家直接控制的土地为数已很有限。因此，官田已被私田所取代，宋初不再实行唐朝的职田制，即按品级领受二百亩到上千亩的职分田，而是让大小官吏自行购置田产，放手让官僚地主阶级占有土地。从宋太祖赵匡胤时代起，就鼓励那些放弃军权的高级将领如石守信等人购置田产。到乾兴元年（1022）有人向宋真宗报告，宋朝建立60年来，豪强大肆兼并土地，如果不加制止，全国土地将要被他们占有一半。宋代官员占田建庄形成庄院，并强迫佃户也寄住在庄上，一个庄就形成一个作为自然经济单位的村落。庄主还在庄上私蓄兵器，建立武装。这些庄院遍布全国各地。宋仁宗时衡州大姓尹家占田达千顷，称霸一方。《水浒传》中也描写了许多这样的庄园，如祝家庄就是祝姓大地主的田庄。因而，北宋王朝上自宰相，下至县吏，以及一批经商致富的大财主，无不以大量资金购买土地，建庄立院。宋仁宗时，全国有7/10的垦田已经落入大地主手中。他们逃避赋税，造成国家财政困难。在这种情况下，政府才不得不下令：公卿以下官员占田不得超过三十顷。可见占田三十顷的决不是少数，而这种限制也是不可能生效的。总之，北宋统治者适应中唐以后土地制度的发展变化，听任土地国有制度继续衰落，放任土地私有制度自由发展，鼓励民户充分占有和利用土地，在农民赋税负担不重的情况下，这有利于自耕农经济的发展，也满足了官僚、地主、富商自由购买土地的要求，对促进农业生产有积极意义。但这为土地兼并大开了方便之门，因而使得后来土地兼并成为宋代突出的社会问题。在北宋前期这还没有达到十分严重的程度，因为许多达官显贵只会坐享荣华富贵，入不敷出时便出售土地以维持奢华生活。加之他们往往有众多子孙们分家业，因而就连一些官至宰相者也免除不了死后家业衰败。科举制的实行也使世代做官的人很少，做官也只是在土地限额内免除部分杂税。但是土地流动制度为一些希望占有土地者提供了机遇，这样就使普通农户通过辛勤劳动购置土地变为可能，也促使了一些不法官员倚仗权势贪赃枉法私欲膨胀。宋代还有屯田、营田之举，这都促进了北宋前期的经济发展。但最终土地越来越集中在少数高官豪强手中，导致国家积贫积弱的现象也就不足为奇了。
第五，发展城市功能，建立城镇体制。唐朝以前的城市主要是政治中心，城市的格局大体固定不变，严格遵行坊市制度。北宋定都开封以后，封闭的坊墙取消了，商业区与居住区的界限打破了，代之以住宅和商店相混合的城市街道形式。汴京城内，店铺沿街林立，行人熙攘不绝，城市面貌焕然一新，商业功能大大增强。城外的草市设立起固定的店铺，城郭的限制也越来越少，逐渐发展成繁华的商业和居民区，扩大着城市规模。镇原是军事设防之地，驻军需要各种供应，宋代也变成了市井所在。宋代设镇不再以军事为依据，而以人口和税收为标准，“民聚不成县而有税者则为镇”。不少地方在原来乡村草市基础上发展成镇，有些地方因特殊的物产或手工业发达而形成镇。宋代的镇发展迅速，很快遍及全国。这些城镇不一定都是政治中心，经济职能显然增强了。城镇规模的扩大和商业、手工业的发展，使城市中平民数量大增。城镇的商业不再主要是为达官显贵提供奢侈品，而是经营市民日常生活需要的粮食、布帛、煤炭、器具等。商业的繁荣又推动了城镇手工业的发展，不少城镇形成各具特色的手工业。所以宋代大中城市的功能已逐渐演变为政治和经济并重，小城镇则逐渐形成以经济为主的特点。城市的兴起也使文化繁荣起来。许多城市是各级官府治所，许多官员离任之后也在城市定居。他们虽然居住在城市，生活的主要来源却多在乡村。他们在农村有大量田产，在城市又兼营商业。他们普遍文化水平较高，往往选取风景秀丽、物产丰富的江南城市置办产业，是城市中的富裕阶层。除此之外，城镇居民主要是坊郭户，他们从事各种各样的职业。坊郭户也分主户和客户，划分的标准主要看有无财产。坊郭户是城市中从事各项经济活动的主要力量，也是城市中国家税收的主要承担者。此外城市中还寄生着相当数量的游民，他们没有正式户籍和正当职业，以偷盗、欺诈、乞讨、赌博、卖淫为生，城市人口的增多使文化生活相对的集中，宋代文化的城市性、商业性、娱乐性、大众性由此凸现出来。
改革与发展
北宋中叶真宗赵恒统治时期（997～1022），中央集权的统治得到巩固，各项制度已基本完备，社会经济也不断发展，出现了前所未有的繁荣局面。但也就是从真宗在位时期起，宋朝统治集团原来不多的进取精神逐渐衰退，任何试图改革创新的倡议都不被采纳，朝廷执政者皆趋向因循保守。真宗以后的仁宗（1023～1063）和英宗（1064～1067）两朝，总的来说继续墨守成规无所作为，与此同时诸多社会弊病却日益显露出来，致使国家财政状况不断恶化陷入危机之中。正是在这样的背景下，神宗统治时期（1068～1085）任用王安石变法，试图通过重振经济达到富国强兵的目的，但终因积弊已久与守旧势力强大，变法失败。此后朝廷上下腐败风气日盛，北宋由此走向衰落。
北宋真宗、仁宗、英宗在位期间，各方面财政支出不断增加，而财政收入没有相应增长却有所减少，以致后来出现大量赤字。造成财政状况恶化的原因是多方面的。从收入方面看，尽管政府不断增加苛捐杂税，如从真宗朝起各种杂征的名目和数额就日益增多，一些北宋初年废止的前代杂税又纷纷复征；以至到仁宗朝时，政府征收的粮食总额中杂税已占到1/3左右，而买卖牛羊、修屋盖房、析烟分居等等也都要缴纳税收。但如此横征暴敛却并非正常，因为这表明政府的两税收入减少和正常的赋税制度不能运转，其根源就在于势族豪强兼并土地造成大量的隐田漏税。由于农户不堪重负而逃亡，使豪强之家隐得更多的逃田，而均田税的做法反而使田税更加不均，未逃户的负担更加沉重，这就使逃亡户愈多，国家版籍上登录的田亩愈少，从而导致两税难征并形成恶性循环之势。因而横征暴敛不但没能增加国库收入，反而激起广大农民的强烈反抗。仁宗时期，西夏入侵，宋被迫每年赐银五万两、绢十三万匹、茶两万斤，以换取和平。辽也趁机要挟，宋在“澶渊之盟”的基础上，再赠银十万两、绢十万匹，这些开支无疑增加了农民的负担。各地农民、士兵起义此起彼伏，如庆历三年（1043）时的王伦起义，庆历七年（1047）时的王则造反，大小暴动时有发生，“一年多如一年，一火强如一火”，皆由经济原因引起，引起朝廷上下震动。
国家财政收入减少，但支出却日多。
一是军费。太祖时拣选禁军标准极为严格，人数虽只有20万但战斗力却极强。太宗时禁军增加到35万人，真宗时增加到43万人，仁宗时由于同西夏作战增至82万人。承担各种杂役的厢军人数也不断增加，太祖时厢军不过几万人，仁宗时达到40多万。如此多的军队其花费是惊人的，据仁宗时担任过三司使的蔡襄估算，当时军队开支已占到岁入总额的六分之五以上，稍晚些时的思想家张载也说“养兵之费，在天下十居七八”。北宋军队规模的不断扩大与朝廷制定的军事政策有关，其募兵制不仅着眼于守卫边防，还着眼于社会安定。国家设置厢军承担杂役，减轻了民户厌恶的部分劳役。遇到灾荒年份招募饥民从军，可以预防他们揭竿而起反抗朝廷。为了保持禁军的稳定一般不裁员，禁兵子弟亦可从军吃皇粮。宋朝军事制度的这些特点，在北宋初年兵员较少时还是有其积极意义的，但久而久之，冗兵成为国家财政的沉重负担，以致朝廷为了维持社会安定不得不付出高昂的财政代价。
二是庞大的官僚队伍。北宋初年内外官员总计不过数千人，到真宗时增加到近万人，仁宗时更增加到17000余人。此外，受禄的宗室吏员还有15000余人，不受禄而以贪污受贿为生的吏员则不计其数。北宋高、中级官员的待遇也很优厚，不仅有俸禄、职宋真宗像田、祠禄、恩赏等，还有酒茶、厨料、薪炭、饲刍等，一个高级官员的一年开支总有万贯以上。北宋官员数量不断增加的原因主要是科举取士越来越多，真宗咸平三年（1000）一次便取进士、诸科1800多人，仁宗朝（1023～1063）13次科举共取进士、诸科近万人，这些中举者都陆续加入了官员的队伍。其次按照“恩荫”法授官的人数太多，这些人包括皇亲国戚及官僚子孙乃至他们的门客。仁宗庆历七年（1047）仅皇族授官的就达千人以上，官员中地位稍高者便可荫子孙一人为官。另外宋太祖对官员采取“大度宽容”的方针，真宗以后的各位皇帝谨守“祖宗旧法”，对犯罪的官员往往只是贬黜到偏远地方了事，官职不废，俸禄照拿，几乎变成对官员的放纵。所以，北宋中期以后冗官渐多，他们无所事事，事事扯皮，既耗费了国家大量财物，又败坏了朝廷上下风气。
三是巨大的皇室耗费。太祖、太宗在位时比较注意节俭，真宗以后皇室武士俑耗费日益浩大。在生活上，皇帝后宫数千人，奢侈享乐风气日盛，各种宴饮、赏赐不断。另外祭祀活动的费用也大大增加，特别在时势艰难之际皇帝更是企图以此维护统治。大中祥符元年（1008），真宗与大臣密谋伪造“天书”，由庞大的仪卫扈从亲往泰山行封禅礼，整个东封活动耗费国库八百多万。三年以后，真宗又假称奉“天书”西出潼关，祭祀汾阴，费钱一百二十万贯。为安放“天书”，真宗下令在汴京修建道观玉清昭应宫，并命三司使丁谓主持修建工程。丁谓制订的修建计划庞大，每天服役的民工达三四万人，所用材料从全国各地征调。全国各地也都因“天书”降临修建天庆观，一纸伪造天书使天下劳民伤财。名目繁多的迷信活动和大兴土木，大约一直持续了15年。到宋真宗死去，整个国库因这冗费的开支消耗殆尽，由此造成的政治腐败和财政空竭直接影响到宋朝统治。
北宋中期国家财政的危机引起了朝廷内外诸多有识之士的关注，他们纷纷提出各种主张和具体措施以挽救国家命运。早在真宗（998～1022）初年，知扬州王禹侀即应诏上书，提出五条建议：一是对辽和西夏“谨边防，通盟好”；二是“减冗兵，并冗吏”，减轻税收；三是严格科举制度，使入官不滥；四是淘汰僧民，减少耗费；五是“亲大臣，远小人（宦官）”，皇帝信用宰相不疑，宰相择用诸司长官。王禹侀的建议着眼于减少冗兵、冗官、冗费，主旨是减少国家的财政支出。仁宗在位时财政状况更差，有关议论也更多。宝元二年（1039），权三司度支判官宋祁上疏，认为国用不足在于“三冗三费”。“三冗”是指：天下有定官而无限员，各级官员比以前增加了5倍；几十万厢军不作战而耗衣食；僧、道人数日增而无限额，仅尚未受戒的就有50万之众。“三费”是指：道场斋醮，百司供费无数；京师多建寺观，多设徒卒，增添官府衣粮；大臣罢黜仍带节度使衔，靡费国用。宋祁主张裁减官兵，节省经费，不要奢靡，基本沿袭了王禹侀的意见。庆历三年（1043），宋仁宗在内外交困的情况下起用范仲淹为参知政事，富弼、韩琦为枢密副使，要求他们改革弊政，兴致太平。当年九月，范仲淹上疏十事，以陈国政：（1）“明黜陟”，即改变以往文官三年一迁的磨勘法，按才行量用并给予奖罚；（2）“抑侥幸”，改变对贵族子弟的“恩荫”旧法，严加限制以减少冗官；（3）“精贡举”，改革专以诗赋墨艺取士的旧制，着重策论和经学；（4）“择官长”，严格选派转运使、提点刑狱及各州县长官；（5）“均公田”，即按官员等级给予职田，以责其廉洁，防止贪污；（6）“厚农桑”，每年秋天都要兴修水利，以促进农业生产；（7）“修武备”，在京畿召募士兵5万人，既节省军费又保卫京师；（8）“减徭役”，裁并州、县建置，使徭役相对减轻；（9）“覃恩信”，即朝廷发布的赦令，各地都必须执行；（10）“重命令”，各地的法令由朝廷统一，颁行之后必须遵守。这些建议被仁宗采纳，并下令颁行全国，号称“庆历新政”。由于新政侵犯了许多贵族和官僚的利益，因而在实施过程中遭到他们的强烈反对。他们攻击范仲淹的改革派为“朋党”，甚至诬陷他们有取代皇帝的野心。在保守派的压力和流言蜚语的影响下，宋仁宗那种迫切要求改革弊政、兴致太平的决心动摇。庆历五年（1045）初，仁宗下诏罢废关于磨勘和恩荫的新法。范仲淹被罢免，富弼因赞同修改磨勘法也被罢免，韩琦上书力谏不成也被迫出朝改任他职。“庆历新政”仅历时一年多，便在贵族及官僚的激烈抵抗下，宣告失败。庆历六年（1046），范仲淹在邓州写下了著名的《岳阳楼记》，抒发了自己“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的司马光撰《资治通鉴》时残存的墨迹博大胸怀。
“庆历新政”夭折后，一切恢复了老样子。财政情况没有缓解，社会危机更为严重。因此没过几年，要求变革的呼声重新出现。宰相文彦博和枢密使庞籍以国用不足为由，主张裁减兵员使之归农。曾担任过权知开封府、权御史中丞、三司使、枢密副使的包拯针对当时“三冗”积弊，主张严格选拔官员，淘汰冗官；停止招募士兵，解决冗兵；轻徭节支，减少冗费；并严惩残害百姓的贪官污吏。三司度支判官王安石也向宋仁宗呈上一份长达万言的《言事书》，就北宋中期存在的诸多问题提出变法主张。稍后知谏院司马光三上奏札，呈请仁宗“斟酌事宜，损益变通”，主张裁减禁军，量才用官，节省财用。此外，这个时期的其他著名士大夫如欧阳修、苏轼等，也都先后提出过某些变更的主张。这些均反映出，在当时国库空虚、危机四伏的情况下，有政治远见的士大夫们普遍有种焦虑感，改弦更张已成大势所趋。
治平四年（1067）初，面临困境的英宗皇帝病死。不满20岁的赵顼即位，是为神宗。神宗当太子时就很关心国家大事，登基后也正是士大夫变法思潮方兴未艾之时。他很想有所作为，但他向元老重臣富弼征询富国强兵之道时，没想到此时的富弼已经丧失了庆历年间的改革锐气，因久居高官而变得老于世故、不思更新了。宋神宗只得转而寄希望于当时在士大夫中享有很高声望的王安石，熙宁二年（1069）任命王安石为参知政事实施改革。史称“熙宁变法”。
王安石（1021～1086），字介甫，江西临王安石像川人。庆历二年（1042年）考中进士后，在担任地方官吏的过程中，一直表现出勇于进取的实干精神，与当时的官僚阶层中流行的因循苟且、虚妄空谈形成鲜明的对照。王安石执政后，迅即在神宗支持下开始变法。他首先建立起一个主持变法的新机构“制置三司条例司”，即皇帝特命设置的制定三司（户部、度支、盐铁）条例的专门机构。在这个机构中他任用了一大批新人，如吕惠卿、曾布、章悼、吕嘉问、沈括、苏辙等。王安石的变法指导思想与其他主张改革的士大夫最大不同之处在于，他认为解决财政问题的根本方法不是削减支出，而是通过促进生产的发展以求增加财富。
王安石变法的内容主要有，在农业方面实行青苗法、农田水利法。青苗法规定，各路以常平仓、广惠仓所积存的1500万贯石以上的钱谷为本，遇粮价上涨时以低价出售，遇粮价下跌时以高价收购。其所积现钱每年分两期，即需要播种时和夏粮未熟时的正月和五月，按照自愿原则由农民向官府借贷。收获后加息2/10或3/10，随两税归还谷物或现钱，凡灾荒较重的地区可延期归还。实行青苗法益处有三：接济农民发展生产，抑制豪强兼并之家盘剥，不加赋税而增加国家收入。农田水利法规定，各地应积极开荒垦田，兴建水利，修筑堤防，所需费用由受益人户按户等高下出资。如工程浩大，民力不足，可依青苗法由官府给予贷款，如果官府财力仍然不足，可以由州县官劝谕富裕人户出钱，依例计息，由官府置簿催还。主持变法的官员还要广泛听取社会各界发展生产的建议，只要能讲求水利者都可到东京献计献策。兴修水利有成绩者，政府将给予授官、嘉奖。在王安石的倡导下，一时形成了“四方争言农田水利”的高潮。地方官员听取民间建议制订农田水利工程计划，其中许多迅速实施并富有成效。几年之间，“四方之民，辐辏开垦”，“环数千里，并为良田”。朝廷因此不但推动了农业生产，而且有效地增加了社会财富。
王安石变法在商业方面则体现为市易法和免行法。市易法大致是借鉴西汉中叶桑弘羊推行的平准法而建立的，其目的在于要把都城开封和其他商业城市中市场物资的价格规定及操纵物价涨落的权力，从豪商富贾的手中夺回到中央政府手中，从而一可使物价基本稳定，二可使一般小商贩免受富商巨贾的盘剥侵凌，三可使政府获取那些大商人独享的财利。市易法规定，在京师设置市易务，以内藏库等钱187万贯作本，控制商业贸易。商贩可向市易务贷款，也可向市易务成批地赊购货物，均以五人为保并以产业为抵押，年息二分。市易务根据市场情况，平抑高昂价格，收购滞销货物，以防商品短缺或过剩造成物价波动，同时国家又可在经营中安定社会秩序和获取财政收入。市易法颁布后，陆续在全国各个重要商业城市设置市易务，又将京城市易务升为都提举市易司作为全国总机构。这就使大商人在垄断市场方面受到很大限制，而全国市易务所收息钱极大地充实了国库。免行法是王安石变法期间在商业方面施行的另一项新法，其目的在于减少皇室和官府对商人的敲诈勒索。京师各行、商铺因承担供应宫廷百货的任务，经常被迫用高价收购货物供应官府需要。而官司上下勒索，采购数额常在例额数倍以上，稍不如意便恃权惩治。所以，“每纠一人入行，辄诉讼不已”。免行法规定，各行商铺依据获利多少，每月向市易务交纳免行钱，同时不再以实物或人力供应官府。此后宫廷买卖物品都要通过杂买场、杂买务，并由市易司负责估定物价。免行法的施行给朝廷增加了一笔收入，同时也为商人免去了无休止的勒索，而使那些贪官污吏及皇亲国戚蒙受了不少损失。
王安石变法的核心在于敛财，因而在赋役方面多有改革，如方田均税法、募役法、均输法。方田均税法亦称《方田均税条约》，是针对大地主兼并土地、隐瞒田产、偷漏赋税等问题制定的。北宋政府向来纵容豪强之家，而且给予一些免税免役的特权。一般农户为逃避日益繁重的赋税和徭役，宁愿托庇于官绅之家，假称已把土地卖给他们而自己冒充佃户，实则仍在原有土地上耕种但交给他们一部分收获。其恶果，是北宋朝廷的赋税收入大幅下降。王安石面对这一宋初以来普遍存在而又很难解决的问题，于熙宁五年（1072）发布由司农寺制定的《方田均税条约》。此法规定，每年九月由县官主持丈量土地，以东南西北各千步为一“方”，依据方、庄账籍检验土地肥瘠分为五等税额，丈量后于次年三月向民间公布，分发方账、庄账、甲帖、户帖四种土地账帖作为“地符”，分家析产、典卖割移都以丈量后的田亩为准，由官府登记并发给证书，诡名挟佃者都要合并改正，各县税收不得用合零就整手段超过原有定额，荒地归耕佃之家不再追查，瘠卤不毛之地允许占有佃种。方田均税法颁布后，由济文臣立像州巨野县尉王曼为指教官，先在京东路实行，以后推行到各路。至元丰八年（1085）神宗皇帝病死后司马光罢废此法时为止，仅在京东、陕西、河北、秦凤、鄜延五路就丈量出被隐漏的田产248万余顷。此法使农产的赋税负担与土地占有的情况比较相符，抑制了豪强之家的兼并之势，国家的田赋收入也得到了保证。募役法也称免役法，是对原来实行的差役法的改革。北宋差役原由乡村上户承担，但实际上许多上户享有特权，因此各种差役被转嫁造成农户负担。免役法规定，废除原来按户等轮流充当衙前等州、县官府差役的方法，改由州、县官府出钱雇人应役。各州、县预计每年雇役所需经费，由民户按户等高下分摊。上三等户分八等缴纳役钱，随夏、秋两税缴纳，称“免役钱”。原来不承担差役的官户、女户、僧道、未成丁户、坊郭户等，按定额的半数缴纳役钱，称“助役钱”。州、县官府依当地吏役事各繁简，自定数额，供当地费用。定额之外另加2/10缴纳，称“免役宽剩钱”，由各地存留备用，以备灾荒年份免征役钱时使用。实行免役法后，使得原来轮流充役的农民可以一心耕口务农，过去被认为是兼并之家的上户也要交一份免役钱，地方财政收入增加并有了专门的吏役。
在财政方面，王安石还考虑节约用度，制定了均输法、保甲法等。均输法主要是针对“国用不足”而制定的。北宋都城聚居着为数众多的皇族、官员和军队，为保证他们的供应，便在江南、两浙、荆湖、淮南等六路设置发运使负责督运各地上供物品。发运使只知照章办事，一切按照每年定额，丰年不敢多运，凶年不敢少运。由于上供数量较多，各地往往隐瞒财富，不肯如实申报朝廷，却又以支移、折变等名目加倍收税。朝廷调用物资时，不管某地是否生产某种东西，也不管其时是否生产某物的季节，一旦需要，急令强征。这种种弊端都给富商大贾囤积居奇提供了条件，使朝廷造成无谓的浪费而又财用窘迫。按照均输法的规定，朝廷任命薛向为六路发运使，从内藏库拨予钱五百万贯、米三百万石作为周转费用。发运使了解六路的财赋情况，掌握京都库藏支存定数和每年地方供办的物品数额，然后按照“徙贵就贱，用近易远”的原则，“得以从便变易蓄买”以备存用，借以节省价款和转运劳费。王安石试图由朝廷“稍收轻重敛散之权”，做到“国用可足，民财不匮”。可以说，均输法从节省的角度出发改变了旧有的浪费现象，增加了朝廷财政的宏观调控能力而剥夺了富商大贾的部分利益，使民户的额外负担有所减轻，国家财用窘急的状况有所改善。
在军费方面王安石也节约开支，主要措施是裁减兵员。北宋中期以来，军队规模不断扩大，而官兵骄惰腐朽。王安石变法期间，实行将兵法以提高军队效能，实行保甲法以训练地方壮丁，使军队增强战斗力而国家减少财政支出。将兵法规定，裁减50岁以上的老弱兵士，减少禁军军营兵额，合并各地马步军营，聚集在京师的禁军大部分拨到各路。减兵并营的工作从熙宁二年（1069）开始到熙宁八年（1075）结束，从仁宗庆历年间的82万余人减少到56万余人。各地厢兵也按禁军方法裁减，由原来的43万余人减少到22万余人。禁军、厢军裁减后，军队总额不过80万人，合计减少约1/3.为改变过去“兵不知将，将不知兵”的状况，又在全国各军事要地设置带兵将领，将领均选武艺高强、作战经验丰富的人担任，专门负责训练军队，以提高军事素质，达到“强兵”的目的。这不仅节省了大量军费支出，还使军队更加精干、齐整。神宗皇帝称赞此举“不惟胜敌，兼可省败”。保甲法规定，每十家组成一保，五保为一大保，十大保为一都保。凡家有两丁以上者，出一人为保丁。选取主户“有财干心力者”和“物力最高者”充任保长、大保长和都保正。农闲时集合保丁进行军训，夜间轮差巡差维持治安。其目的是逐步实现民兵制与募兵制相结合，在各地乡村中建立起严密的治安网以维持封建统治秩序，还节省了国家的大量军费开支。总之，王安石力行新法，总目的是实现“民不加赋而国用足”。在新法实行的16年间，的确取得了“富国强兵”的一定效果，“中外府库，无不充衍，小邑所积钱米，亦不减二十万”。军事实力也有所增强，曾在对西夏的战争中取得熙河之役胜利等。
由于新法在一定程度上损害了皇室、官僚、地主的既得利益，因此遭到他们的强烈反对。统治集团内部以司马光为首的保守派极力攻击新法，他们认为祖宗之法不可变，增加国库收入实际是聚敛民间财富，统治国家要重义轻利，兼并之势是天使之然。实际上这些说法无不说明反对变法者从本身利益出发，而不是考虑国家的财政状况和长远命运。王安石在《答司马谏议书》中对司马光所提侵官、生事、征利、拒谏以及天下怨谤给予严正驳斥，并立场鲜明地表示了态度。由于宋神宗支持新法，司马光等一大批人相继被罢官，新法得以推行。但是变法派与保守派之间的激烈斗争始终没有停止，宋神宗后来在强大的保守派压力下也曾有过动摇，致使王安石两度被迫辞去相位。元丰八年（1085）神宗去世，即位的哲宗皇帝年仅10岁，改元元佑，由其祖母高太后临朝听政。一贯反对变法的高太后重用保守派代表人物司马光等人，这标志着反对变法的势力再度掌握政权，司马光把变法的责任全部推给王安石，并为死去的神宗皇帝开脱以便废弃新法。司马光在执政后一年左右的时间里，将各项新法全部罢废，就连保守派内部的一些人士也觉得过分。闲居江宁的王安石闻听后极为惊愕，不足一个月便忧愤而死。变法派人物更是遭受打击迫害，一大批主张变法的官员被排挤出朝廷，史称“元祐更化”。