1971年10月，尼克松派他的私人代表、加利福尼亚州州长罗纳德·里根到台湾与蒋介石会谈，转交尼克松的信件，重申美国“完全恪守”同台湾当局缔结的条约。10月15日，基辛格出发前往北京为尼克松访华做准备的前一天，沈剑虹又见到了基辛格，基辛格告诉沈剑虹，尼克松不会主动提出讨论台湾问题和与中华人民共和国建立外交关系的问题，除非中方提出来。如果周恩来坚持要讨论这些问题，尼克松将表示，现存的美台关系是“无商量余地的”①。11月1日，尼克松再次约见沈剑虹时也称美国不会改变对台政策。11月30日，中华人民共和国发表公告，美国总统尼克松将于1972年2月21日访问中国。同日，基辛格发表谈话称台湾与大陆的关系应该通过谈判来解决，美国对台湾的防御义务不会改变。1972年1月2日，尼克松再次表示，将继续维持对台关系及防卫协定。1月31日，美国国务院发言人表示台美《共同防御条约》无限期有效。
在尼克松出访中国前夕，他向国会提交了他关于美国对外政策的第三份年度报告。在这份报告中，尼克松重申了他的立场和美国的义务：
在发布我的北京之行的公告及其之后，我已经强调过，我们与中华人民共和国的新的对话将不会以牺牲朋友为代价。不过，我们得承认，这个进程不得不使我们在台湾———中华民国———的老朋友感到痛苦。我们的立场是明确的。为保持它［台湾］在联合国的席位，我们尽了最大的外交努力。......我们将保持我们的友谊、我们的外交联系，和我们（对台湾）的防御义务②。
①Shen，The U. S. and Free China，pp.75 -76.
②Nixon，“Third Annual Report to Congress on US Foreign Policy”，February 9，1972，Public Papers 0f President Nix0n，1972，pp.218 -219.
尼克松和基辛格当时并不知道他们的访华将会有什么样的结果，但他们知道，要实现中美关系的突破，在台湾问题上应该采取什么步骤。其一，就是加速完成从台湾撤出全部美军、美军基地及对台军事援助；其二，要公开承认中华人民共和国是中国的惟一合法政府，台湾是中国的一部分这样的原则。他们清楚，要实现与中国的和解，必须要对台湾放手。然而，尼克松和基辛格还是舍不得放弃台湾，而想尽力地保持美台关系的现状。这一目标在尼克松当政时期是基本做到了。
1972年2月21日，尼克松访华，与毛泽东、周恩来进行了坦率的会谈。从北京回到美国后的当天，基辛格就约见了沈剑虹。基辛格对沈剑虹说：“毛和周很可能在五年之内过世”，那以后在中国大陆就可能会有动乱。基于这样的理由，基辛格说：台湾政府必须保持活力。他不认为共产党会在1976年之前“入侵”台湾。当沈剑虹问他蒋介石应该做什么时，基辛格的回答是：“不用做什么。只要稳守不动。”①当然，由于有关这方面的美国档案尚未完全开放，基辛格的以上言论尚不能确证。但是，既然沈剑虹的回忆录是公开出版的，想必也不会无中生有。
在基辛格约见沈剑虹的同一天，美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿马歇尔·格林到达台湾，向台湾当局通报尼克松访华的情况，并分别会见了台湾的“外交部长”周书楷、“副总统”蒋经国等，但没有会见蒋介石。这是因为沈剑虹没有被邀请在安德鲁斯空军基地参加欢迎尼克松访华归来的活动②。
为了得到尼克松本人的亲口承诺，3月6日，沈剑虹再次拜会尼克松，尼克松告诉沈剑虹：“我们‘两国’有《共同防御条约》，请告诉你的政府，美国决心信守它对‘中华民国’的义务。”他还说，《上海公报》“不是一个条约，只是一个联合声明，让双方表达各自对各种问题的立场，并没有达成一致”。也就是说，双方只是“就不一致达成了一致”。实际上是暗示他希望尽可能地保持现状。当沈剑虹问尼克松他认为这个时间会有多久时，尼克松回答说：“两年、三年或五年。总之，美国不会去催促它。”③1973年1月5日，尼克松会见抵美参加杜鲁门葬礼的严家淦时，也再次表示信守对台承诺，保持美台 “友好”关系。
①Shen，The U. S. and Free China，p. 97.
②Shen，The U. S. and Free China，p. 98.
③Shen，The U. S. and Free China，pp.8 -9，pp.107 -109.
由以上可以看出，在进行中美关系正常化的努力的同时，尼克松政府总是力图在北京和台湾之间保持平衡，在采取任何对华行动之前或之后，必对台湾当局进行安抚。有人做过一个统计，说是从尼克松访华到1974年夏季尼克松辞职下台这段时间，尼克松和其他的美国高级官员总共在52个场合向台湾做出保证，履行美国对台湾的义务①。然而，事实上，在跷跷板游戏中，只有跷跷板的两边分量相同，才可能出现平衡；而当两边的分量不相同时，必然是一头高，一头低。因此，在美国玩弄的跷跷板游戏中，其结果不可能是平衡，因为中华人民共和国与孤悬海外、势单力薄的台湾当局相比，以其在国际社会和国际政治中的地位，对美国的全球利益而言，分量孰轻孰重，不难定论。所以，尼克松的政策重心必然是略为偏向中华人民共和国的，但是，由于种种原因，他对台湾的平衡政策也得到部分的实现，成功地保持了美台“外交”关系。有些美国学者认为尼克松政府“忽略”了美国对台湾的传统防御义务和美国在台的数百亿美元商业利益。但事实上，尼克松政府并没有“放弃”或“忽略”台湾，相反，尼克松是力图保持美台关系现状。而尼克松在对台、对大陆关系问题上的两面性，更集中体现在他对中华人民共和国恢复联合国席位的态度上。
（三）“两个中国”的策略
在新中国成立以后，1949年11月18日，中华人民共和国外交部致电联合国大会主席，说明中华人民共和国应当取代在台湾的国民党代表，取得联合国的合法席位，因为它代表了中国绝大多数人民的利益。在1950年的联合国安理会第495次会议上，苏联代表表示支持中国，并向联合国递交了一份草案，要求驱逐国民党政府的代表。1月13日，第461次联合国大会对苏联的草案进行了投票，但未能获得多数赞同票而没有通过。从那时起，中华人民共和国开始了漫长的争取合法席位的斗争。而美国则一直支持台湾占据联合国的席位。在整个50年代，美国都能够拉拢到联合国的多数成员，拒绝在联合国大会上讨论中国的代表权问题。但是，随着越来越多来自亚、非、拉的独立国家加入联合国，排斥中国的声音越来越小。1961年，美国联合澳大利亚、哥伦比亚、意大利和日本提出，对中国代表权的任何改变将被视为“重要问题”，须得到2/3的多数票通过，而不是一般的简单多数。自1961年起，关于中国代表权的提案年年都在联合国大会进行表决，但每次都因为没有获得2/3多数票而未通过，到尼克松入主白宫时仍是如此。
①Chui，China and the Taiwan Issue，p.180.
尼克松上台以后，并没有宣布他将改变美国在这个问题上的传统政策。相反，在上任后的第一次记者招待会上，尼克松表示，美国现政府目前的政策是继续反对让中国进入联合国。他说，在现存条件下，没有改变这个政策，并且让中国加入联合国，将是“一个错误”①。然而，尼克松也知道，他要改善与中国的关系，这个问题是必须要面对的。罗杰斯也公开说，中国大陆政权和台湾的国民党政府的存在是“活生生的事实”②。
1970年10月，联合国在给予中国席位的问题上达成了空前的一致，阿尔巴尼亚提出的给予中国席位、驱逐台湾代表的提案获得简单多数通过。虽然还没有达到2/3的多数，但中国进入联合国的问题已经取得了标志性的进展。在这次投票以后，很多国家改变了立场，日本、英国和比利时都表示中国被排斥在联合国之外不会太久了。加拿大则在10月承认了中国。但直到12月10日尼克松还坚持说，美国无意改变其在中国进入联合国问题上的立场③。
①Public Papers 0f President Nix0n，1969，p.16.
②Dulles，American P0licy t0ward C0mmunist China，pp.240 -241.
③Public Papers 0f President Nix0n，1970，p.1110.
在1971年2月15日提交给国会的报告中，尼克松说，虽然美国在台湾有“大使馆”、驻有军队，还有《共同防御条约》，但美国与中华人民共和国的关系也在改善。在这份报告中，“两个中国”的政策意图是十分明白的，即既要保证美国与台湾的关系，又想与中国实现关系正常化。他写道：
我们与北京的对话的进程不能以牺牲国际秩序或我们自己的义务为代价。我们的态度是公开的和明确的。我们将继续恪守对我们的亚洲盟国安全的条约义务。（我们）与北京的尊贵关系不能建立在损害他们的基础上。这些盟国中也有中华民国。......我们目前对在台湾的中华民国的安全所承担的义务源于1954年的条约。......我回想起美国与‘中华民国’之间的友谊、帮助和结盟的记录，那是为了确保这种关系的活力和我们的防务关系的本质。我不相信这种体面的与和平的关系会成为美国与中华人民共和国关系正常化的障碍。
但同时，他又说：
美国准备看到中华人民共和国在国际大家庭中起到建设性的作用。但是，它在联合国的席位问题却不仅是它能否加入的问题，而是北京是否将被世界所接受的问题。一些年来，一直有人试图剥夺‘中华民国’作为联合国及其所属机构成员的资格，我们已经反对过这种企图，我们还将继续反对①。
①Richard Nixon，“Second Annual Report to Congress on United States Foreign Policy”，February 25，1971，in Public Papers 0f President Nix0n，1971，pp.277 -278.
1971年4月26日，美国驻联合国大使亨利·卡伯特·洛奇率领的由50个成员组成的总统顾问团向白宫提交了一份备忘录，他们认为中国将会进入联合国，即使美国和联合国感到这样的结果会是“难堪的和不和谐的”。但这份报告同时也认为，继续保持台湾在联合国的席位是有必要的。尼克松的观点是，让“两个中国”都加入联合国，最符合美国的利益。1971年8月，尼克松首次公开明确提出了“两个中国”的政策：即支持在台湾的“中华民国”和中华人民共和国各自成为联合国成员①。8月2日，国务卿罗杰斯也同时公开表明了这个立场，他说：美国将支持今年秋季联合国大会给予中华人民共和国席位的行动，但与此同时，美国将反对任何驱逐“中华民国”，或剥夺它在联合国的代表权的行为。他又说，“我们相信，我们的决定完全符合尼克松总统为了世界和平，而希望与中华人民共和国实现关系正常化的愿望；我们也相信，‘中华民国’继续保持其在联合国的席位，有助于世界的和平与稳定”②。
1971年9月16日，在临近联合国投票日的一次记者招待会上，尼克松再次强调，美国赞成并将投票予中华人民共和国进入联合国，并取得在安理会的席位，但同时，美国将投票反对驱逐“中华民国”。他还说，“这仅仅是对联合国现实状态的反映”③。对此，尼克松政府提出了所谓的“双重代表权”，即“中华民国”留在联合国大会，而中华人民共和国既是联合国大会的成员，也是安理会的成员，并准备了两个提案。第一个是在1971年9月29日提出的“重要问题”提案，内容是：在联合国大会上提出将导致剥夺“中华民国”在联合国的代表权的任何决议，都是重要问题，即需要得到2/3的多数票。第二个也是在同日提出的，即“双重代表权提案”，内容是：确定中华人民共和国的代表权，并赞成其作为联合国安理会5个常任理事国之一，但同时，确保“中华民国”在联合国的代表权。而阿尔巴尼亚在9月25日也提交了一个反提案，要求联合国承认中华人民共和国的代表是中国在联合国的惟一合法代表，并且中国应当作为联合国安理会5个常任理事国之一，还要求恢复中华人民共和国在联合国的一切权利，并立即驱逐台湾的代表。这个提案得到了阿尔及利亚、古巴等20多个亚洲、非洲以及东欧国家的支持。事实上，中华人民共和国恢复其在联合国的合法席位已经成为不可阻挡的历史潮流，不仅一些曾经支持台湾的国家如土耳其、伊朗等不再支持台湾，一些对中国怀有敌意或戒心的亚洲国家如菲律宾、泰国、马来西亚等，也开始修正他们的政策。
①Nixon，RN：Mem0irs，p.556.
②Gibert and Carpenter，America and Island China，pp.103 -104.
③Public Papers 0f President Nix0n，1971，pp.950 -951.
为了促使联合国通过“双重代表权提案”，罗杰斯在10月4日发表了一次长篇讲话。他说，尼克松总统已经决定支持中华人民共和国取得联合国大会的席位，并作为联合国安理会常任理事国之一，但是反对驱逐“中华民国”的代表①。可是，不管美国如何努力，中华人民共和国取得联合国大会的席位已是大势所趋。一周以后，在1971年10月25日联合国大会就中华人民共和国的代表权投票时，以76票赞成，35票反对，17票弃权，通过了恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利，并立即驱逐台湾代表的决议案。次日，美国国务卿罗杰斯宣布美国接受这个决定，并表示联合国的这一决定是符合美国的政策的。尼克松总统希望，7亿多中国人的代表进入联合国，将有助于缓和太平洋地区的紧张局势，但他同时对“中华民国”的被驱逐表示遗憾②。至此，尼克松政府在联合国问题上的平衡游戏以失败而告终。