风险监管概述
一、风险监管的内涵界定
风险监管是金融监管中的一个核心内容，在一定程度上可以说，金融监管也就是风险监管，因为对金融机构进行监管的目的就是防范和化解风险，监管的重点就是金融机构日常运作及资本运营中所隐含和暴露的风险，以确保金融机构稳健发展。尤其是在金融监管体系功能发生位移的情况下，金融监管更大程度上以市场为导向，市场中所包含的信用风险、市场选择风险、利率风险等成为各国和各国际组织普遍关注的问题，这一关注还不时地被一些突发性事件如美国大陆伊利诺伊银行、英国巴林银行倒闭、日本大和银行的衍生金融工具交易的巨额亏损等刺激而升级。
从字面意义上讲，风险监管也就是对风险的监督和管理，科学界定风险监管的内涵，必须从认识监督、管理的语义入手。监督，在我国一般是指监察督促，国外通常将监督一词解释为一般性照看、主管或检查。管理泛指管辖、管束、经管、处理等，在管理科学中，是指一个或更多的人有意识、有组织地不断协调他人的活动，以达到任何个人所无法达到的某一个共同目标。它包含三层含义：一是指一种有意识、有组织的群体活动；二是一种动态的协调过程；三是围绕一个共同的目标。在经济学中，有的人将管理称为规制或管制，其通常意义是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济主体的活动进行限制的行为。《布莱克法律词典》将管理界定为：“决定、确立或控制；依一定规则、方法确立的模式进行调整；依规则或限制进行指导；受制于管理性原则或法律的管辖。”金融监督是指金融主管当局通过对金融机构全面的、经常性的检查以促使其依法稳健地经营、安全可靠和健康地发展。金融管理是指“国家根据有关法律，授权有关部门制定和颁布有关金融业的组织机构和业务活动的特殊规定和条例。这些法令和规定的目的，在于使金融业务活动步入正轨，建立一个安全和健康的金融体系，对金融客户公正地有效地提供服务”。
上述定义着眼于金融监管机构的立法规制，强调的是确立金融业运作的法律规则框架，重点在于金融活动的组织机构和业务范围。从广泛意义上讲，金融管理是一国金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实行的领导、监督、组织、协调和控制的一系列活动。据此，有学者将金融监管界定为：金融主管当局依法运用行政权力对金融机构和金融活动实施规制和约束，促使其依法稳健经营的一系列行为的总称。对此定义可以分解如下：
第一，实施金融监管的机关是一国的金融主管当局，它是一国政府体制的重要组成部分。其金融监管权的行使是国家行政权力在金融领域的运用和实施，具有强制性质。其监管权的取得是经过国家授权的。
第二，金融监管的实施对象是金融机构和金融活动。我国现有的金融机构可以分为银行和非银行金融机构两大类，前者包括政策性银行、商业银行（含外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行等）、城乡信用社等；后者包括信托投资公司、证券公司、企业财务公司、投资银行、融资中心、保险公司、投资基金管理公司、融资租赁公司、投资顾问公司、信用卡公司、证券交易所和交易中心。在交易所还有货币支付和清算中心等。我国的金融监管就是指实施于整个金融业的监管。由于我国的金融监管实行的是分业经营、分业监管，所以一般对银行业的监管与对证券及保险的监管是有区别的，本书主要对银行中的网络银行的监管问题进行论述。
第三，金融监管的基本方法是针对金融机构的具体行为制定相应的法规条例，并据以对金融机构实行常规的检查监督、定期或不定期的现场检查以及对出现问题的金融机构进行稽核处罚。常规检查的基本方法是金融监管机关对金融机构按规定报送的各种财务会计报表和资料进行全面、经常的分析，以确认金融机构的运行状况并及时发现问题。对金融机构定期或不定期地进行检查、了解情况，方法更为直截了当，但这种方法运用的前提是不影响金融机构的正常运行。对出现问题的金融机构要进行全面的调查分析、核清事实、分清责任，然后酌情处罚。对于网络银行，该种方法是否适用，在多大程度上适用，适用中存在哪些问题都还需要进行研究。
第四，金融监管的目的是控制金融业的整体风险，限制金融业的过度竞争、维护公平竞争，保护存款人、投资者和社会公众的利益，维护金融业的合法、稳健、高效运行，促进国民经济健康、持续发展。对网络银行进行监管也是出于这种目的，所以网络银行与传统银行的监管在目标上具有一致性，在传统银行监管中行之有效的监管方法在某些风险防范上也是可以适用于网络银行的。
银行业历来都是金融监管的重点，这不仅是因为银行业是一种高风险的行业，更重要的是它不仅是一个行业安全问题，而是一个事关全社会稳定的敏感话题。一旦银行监管出现漏洞，某一银行的倒闭会引发全社会的挤兑甚至引起恐慌，由东南亚金融危机所引发的亚洲金融危机给整个社会所带来的影响至今让人心有余悸，其给经济所带来的振荡也是短期内难以消除的。由此，银行的监管也将重点集中于银行在经营过程中所产生的风险。
银行业在经历几百年的发展中，对于传统银行业务中所产生的风险，无论从理论还是实务上都已积累了丰富的经验。进入20世纪90年代，互联网技术的迅速发展，使人类社会的信息传播方式发生了根本性的变化，传统的信息单向的矩阵传播方式被网络化、分布式、多项性的传播方式所取代。伴随着这一技术上的变革，银行业也走上了制度变迁的道路，新型的银行形态---网络银行开始出现，并迅速扩展。从1995年第一家网络银行---安全第一网络银行在美国成立至今，网络银行的数目迅速增加，截至2000年10月，在美国的交易类网络银行已达到1275家，占所有银行和储蓄机构的12％，在互联网络设立网站的银行数量已达3800多家，占所有联邦保险的储蓄机构和商业银行的37％。截至2000年2月，欧洲网络银行服务网站共有122个，根据所罗门兄弟公司的统计，1999年底，欧美15家网络银行的客户数已达2551万人，网络银行用户占这些银行总用户的比重，从1999年上半年的11.93％增加到17.4％。网络银行业务品种丰富而广泛，覆盖了除现金之外的所有银行零售业务和部分投资银行业务，包括为客户提供查询、转账、付款等基本理财服务以及证券投资、基金销售、外汇买卖、贸易融资、抵押按揭贷款等多种业务。从网络银行在我国的发展情况来看，其发展也是极为迅猛的。目前香港地区的东亚、大新、水隆及万国宝通银行都已开展了较为全面的网络银行业务；在台湾的玉山银行等也积极拓展网络银行业务；在内地，招商银行、中国建设银行、中国工商银行、中国银行以及交通银行、民生银行也都相继开通了网络银行业务，并将此作为自己发展战略的重中之重。
网络银行的出现，改变了传统金融机构的经营管理体系和业务运作模式，使银行从实体化转向虚拟化，银行业务处理无纸化，可以为客户提供不受时空限制的新型金融服务，极大地拓宽了金融服务领域，提高了金融服务质量，降低了金融服务成本。然而，与此新技术所带来的制度收益相对应的是网络银行所带来的新风险。对于网络银行而言，基于全球化的信息网络，全天候的运作，产销直接联系和虚拟的网络金融活动等特点，其风险除了传统银行所具有的流动性风险、信用风险、市场风险之外，更多的还有大量的基于其自身特点的业务风险，如操作风险（由于系统中存在的不利于可靠性、稳定性和安全性要求的重大缺陷而导致损失的可能性）、法律风险（由于发展中配套法律建设滞后出现的法律漏洞而导致损失的可能性）、市场信号风险（由于网络信息不对称而导致的不利选择和道德风险而引发的损失的可能性）等，这些风险不仅威胁着网络银行的健康发展，同时对于一国金融体系的安全稳定、广大金融服务消费者的利益安全都构成极大的威胁。因此，构筑新的监管体系并建立与之相适应的合理有效的监管制度，对建立规范经营、公平竞争的金融格局，建立公众对网络银行安全性的信心，促进金融业在新的技术条件下健康发展具有极为重要的意义。
对于网络银行的风险监管依然是由特定的金融主管机构依法对其所开展的网络金融活动进行监督、管理、控制和协调的一系列行为的总称。从目前世界各国对网络银行业务的监管实践来看，仍旧是在现有的监管框架下，针对网络银行的业务特点修改或补充现有法律、法规以期适应对网络银行的监管。
二、金融监管体制
体制是指“被某些有规律的相互作用或相互依赖的形式所联合起来的客体、观念或行为”的集合。金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织机构的总和。与之密切相关的基本要素是：（1）体制的参与者，即由谁监管和对谁进行监管，核心是金融监管机关的设置、职责职权的依法定位；（2）如何监管，即为实现金融监管的目标而采用的各种方法、方式和手段，体制的各参与者按照一定的方式有规律地相互作用，以完成特定的目的。
也就是说，金融监管体制是金融监管的职责和权力分配的方式和组织制度。由于各国的货币信用发展程度、历史发展、政治经济体制、法律与民族文化传统、国家大小不同，金融监管体制也就各不相同。按监管机构的监管范围划分，目前各国的金融监管体制可以分为混业监管体制、分业监管体制和部分混业监管体制三种类型。所谓混业监管体制，是指把一国的金融业（包括银行业、信托业、保险业、证券业）作为一个相互联系的整体统一进行监管，一般由单一的金融监管机构独家承担监管的职责，目前英国等国家实行这种监管体制。分业监管体制是根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监管的体制，一般由多个金融监管机关共同承担监管职责。美国是实行这种监管体制的代表。部分混业监管体制是将金融业的一部分实现单独监管，其余部分实现混业监管的体制。如对保险业实行单独监管，而将银行业和证券业实行统一监管；或对银行业实行单独监管，而将保险业和证券业实行统一监管。根据英国大卫·T·卢埃林教授的研究，目前全球有13个国家实行单一机构的混业监管体制；有35个国家对银行业、证券业和保险业实行分业监管；还有25个国家则实行部分混业监管体制，其中有7个国家对保险业实行单独监管，而对证券业、银行业实行统一监管，有13个国家对证券业实行单独监管，而对银行业和保险业实行混业统一监管；还有5个国家对银行业实行单独监管，而对证券业和保险业实行混业监管。在上述三种监管体制中，分业监管和混业监管最具有典型性和代表性。但值得注意的是，受金融混业经营、金融创新和金融业务综合化、国际化的影响，实行分业监管体制的国家正日趋减少，各国金融监管体制正逐步向混业监管或部分混业监管的体制转变，或采取牵头监管的模式，即为适应混业经营的发展趋势，在监管银行、证券、保险的几家监管机构中由一家监管机构牵头监管，负责协调各监管机构之间的关系，如法国。关于混业监管和分业监管的优劣问题，一直存在争议，赞成混业监管体制的认为，混业监管更好地适应了金融业混业经营的发展趋势，由一家监管机构承担监管责任，可以防止不同的监管机构之间争夺权力和推卸责任，有利于提高监管效率和降低监管成本。而赞成分业监管体制的则认为，混业经营的发展趋势，并不意味着所有金融机构形成了统一的综合经营的全能模式，并且在可预知的将来，银行、证券、保险仍会保持重要区别，而由单一机构实行混业监管，难以在不同类型的金融机构和业务之间制定必要的措施，难以针对不同机构和业务的特点制定相应的机构目标和监管方法，从而不利于金融机构风险的防范，而分业监管则可以克服这些缺陷。金融监管主体是指由哪一个部门来承担金融监管的职责，对金融业务实施监督管理，即监管执行机构。由于各国金融业的发展情况不同，国情不同，作为金融监管主体的部门也不同，有的是中央银行，有的是财政部，更多的是几个部门分别对不同的或同一类金融机构实行监管。从金融监管主体设置的不同，世界各国的金融监管大致可以分为以下四种模式：
（一）双线多头模式
“双线”是指在同一国家由两级政府实施监管，“多头”是指同一个国家有多个履行金融监管职能的机构。世界上实行这种模式的代表国家是美国和加拿大。美国联邦和各州都有权对银行发照注册并进行监督管理，即“双线”。在具体管理机构上，联邦一级有8个：联邦储备体系、财政部货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、联邦住房放款委员会、国民信贷公会管理局、国民信贷公会保险基金和联邦储蓄贷款保险公司。其中最主要的有3个，即联邦储备体系、财政部货币监理署和联邦存款保险公司。联邦储备体系负责管理在州政府注册的非联邦储备体系会员银行的商业银行，联邦存款保险公司负责管理在州政府注册的联邦储备体系会员银行的商业银行，财政部货币监理署负责管理在联邦政府注册的国民银行。这3个主要管理机构只是负责范围有所不同，职能以及检查方法基本相同。在州一级，50个州各有各的金融法规，各有各的银行监理官和管理机构。