到此，也许有人会问：“以上情况，对于仅有一个城市的国家可能很好，但对于包含许多城市的国家又该怎么办呢？是将主权分开来，还是将主权集中在一个城市，而使其他城市都成为它的附庸呢？”
我认为，这两种方法都不可取。
首先，一个国家只有一个主权权威，如果分割它，就不可能不毁灭它。
其次，一个城市就像一个国家一样，是不可能以合法的形式隶属于另外一个城市的。
此外，将许多城市结合成一个惟一的城市，这并不是什么好事。当想要进行这种结合的时候，种种天然的不便是人们所无法避免的。
事实上，绝不能以大国的滥用权力为借口来反对主张只要小国的人。
那么，当大国进犯小国，小国又该以什么样的力量与之抗衡呢？
以往的历史和经验告诉我们，只要国与国之间结成联邦或联盟就可以使小国有足够的力量来抵御大国。
但是，如果人们不能将国家缩小到适当的疆界之内的话，还有另一种方法，就是取消首都，把政府轮流地设在每一个城市里，并在这些城市里召集全国会议。
这样，使人口平均地分布在领土上，使相同的权利普及到各个地方，使到处都享有富足与生命。
惟有这样，国家才能尽可能地被治理得好，同时又尽可能地使国家强而有力。
当人民合法地集会而成为主权者共同体的那个时刻，政府的一切权限便告终止。政府的行政权也就中断了，于是即便是身份最渺小的公民与身份最高的高级行政官，其权力一样都是神圣不可侵犯的。
由于代表人已经出现，因此就不可能再有其他什么代表了。这个时候，执政官只不过是人民的主席，而元老院则毫无地位可言。
但是，如果要君主来承认这样一个现实，这对他们来说是极其恐怖的事情。
也就是说，这种人民集会，由于它保护政治共同体的一种方式以及是对政府的一种约束，所以，在任何时代里，它都成为君主们的一种恐惧。
于是，他们总是不择手段地、费尽心机，以种种反对、种种刁难与种种诺言来力求抗拒公民的集会。
倘若人们贪婪、懦弱、畏缩、喜好安逸更有甚于爱自由的话，他们就不能长期抗拒政府的这种一再努力了。
就这样，反抗的力量不断地在增长，而主权权威终将消逝。
论代理人
所谓“代理人”，即雇佣别人代表自己去参加公共事务，代表自己的那个人就是代理人。卢梭反对这种做法，他认为代理人是一个非常现代的观念，来自那个使人类败坏，使人这个名字蒙羞的封建社会。而在共和制，甚至于古代的君主制下，人民从无代表，这个词根本不存在。卢梭指出，一旦人民为自己找到代理人，他就不再自由，不再存在。
如果公众服务不再是公民关心的主要对象，那么，公民就不会自己亲自介入，而是用金钱来代替公众服务。这样，国家就会处在危险的边缘。
如果一旦战争爆发需要士兵，公民不是自己出战，而是出钱雇佣士兵；如果有公共事务需要集会，公民同样也不是自己参加，而是派代表出席。
公民雇佣代理人的结果是，他们雇佣的士兵会奴化这个国家，而他们雇佣的代理人则会出卖这个国家。
事实上，国家的结构越是良好，在公民的脑海里，公共事务就会越优先于私人事务。
在治理良好的国家里，人们会踊跃地参加公民集会；而在治理很差的国家里，人们一步也不想迈出去，因为他们对集会失去了兴趣，只关心自己的事情。
毫无疑问，一旦公民针对国家大事说：“这和我有什么关系呢？”那么，这个国家就已经被认为迷失了。
对国家爱的减少、对私利的热烈追求，国家的幅员辽阔、战争征服和政府滥权，这就导致了代理人参加公民集会的发明。
正如主权不能放弃，参加集会也不能被人代表。它的关键是一般意志，意志是不能被人代表的，它要么是自己，要么不是自己，没有中间的可能。
也就是说，人民代表不能、也不可能是人民的代理人，他们只是人民的使节，不能最后定夺一切。
任何法律，不经过人民亲自认可都是无效的，它也就不能被称为法律。
事实上，代理人是一个非常现代的观念，它来自那个使人类败坏、使人这个名字蒙羞的封建社会。
在共和制，甚至于古代的君主制下，人民从无代表，这个词根本不存在。
当法律和自由就是一切，困难就不算什么。那些聪明的民族从不让任何人超出它应有的范畴。
在古希腊，一切人民必须做的事情都由自己来做，他们不断地在户外举行集会。希腊的气候非常温暖，他们并不贪婪，自由是他们惟一关心的话题。
那么，没有希腊人同样有利的条件，相同的权利又该如何保持呢？
的确，我们生活中的恶劣气候增加了我们的需求，我们户外的公共场地一年有六个月不能使用，我们失声的语言在开扩的空气中无法为人听见。我们花了更多的气力与利润而不是自由，我们更怕贫困而不是奴役。
那么，自由难道非要有奴役的支持才能够维持吗？
或许吧！两个极端在此衔接。一切不属于自然的东西都有其不利，公民社会比其他一切更是如此。如果一个人的自由必须由另一人的自由为代价时，那么，奴隶极端的服从公民的情形是非常不幸的。
事实上，古斯巴达就是这样。至于现代人，或许没有奴隶，但他们自己就是奴隶——他们用自身偿付了他们自由的代价。
我这样说，并不是认为奴隶制是必须的，或蓄奴权是合法的，因我已证明了相反的结论。我只是要说明，为什么古代人不需要代理人，而自认为更加自由的现代人却需要代理人。无论如何，一旦人民为自己找到代理人，它就不再自由，不再存在。
论政府的创制
在本节中，卢梭首先指出，政府的创制绝不是一项契约。之后，卢梭详细论述了政府是如何创制的？
要说政府的创制，首先，我们要弄明白一点：政府的创制绝不是一项契约。
立法权一旦确立，接着便要确立行政权。立法权与行政权是自然分开的、完全不同的两个概念。
倘若主权者能够拥有行政权，那么，实际和法律就会混淆。也就是说，将无法分清什么是法什么不是法。毫无疑问，这样的政体是堕落的，很容易被暴力推翻。
根据社会契约，公民都是平等的，所有人都可以提出大家应该做什么，但没有人有权要求别人去做自己不愿做的事情。正是这一给予政体生命和行动的权利，主权者在组成政府时将之授予了统治者。
有人认为，构成政府的行为是人民和所选择的领袖两者之间形成的契约，规定了一方的责任是命令，而另一方的责任是服从。
在我看来，这样的观点是不合理的，是完全站不住脚的。
首先，最高权威既不能改变也不能放弃，对它的限制也就是对它的毁灭。说主权者将一个更高的权威放在自己之上，是荒谬而自相矛盾的。
其次，非常明显，这种人民和某些个人间的契约是特殊的行为。由此可见，这种契约不可能是法律或主权者的行为，而只能是非法的。
还可以看出，契约各方彼此只是处于自然法则下，相互间没有任何承诺，这完全违背于公民社会。因为拥有一切权力，它就可以随心所欲。
事实上，国家中只有一个契约：结成社会的公约，它是完全排他的。不能想象还会有其他公约的存在而不破坏原有的约定。
说清楚这一点之后，要探讨的问题是：我们应该以什么方式认可政府组成的行动？
我要指出的是，这一行为是十分复杂的，它由另外两者构成：法律的建立和法律的执行。
就法律的建立而言，主权者决议应该有一个这样或那样形式的统治实体。显然，这一决议就是法律。
就法律的执行来说，人民任命官员来负责建立起来的政府，这种任命是特殊行为，因而不是第二个法律，只不过是第一个法律的结果，是政府的行为。
困难在于，如何理解在没有政府存在前就有了政府的行为，以及作为主权者和臣民的人民如何能够在某些情况下成为统治者和官员。
这里，我们又一次看到政体的一个惊人的性质，通过这一性质，政体将两个看似矛盾的运作结合起来。
这种运作由主权突然变为民主制而完成，从而不必预见任何可见的变化，仅仅是一种新的整体对整体的关系，公民成为了官员，把一般行为转变成特殊行为，把法律付诸实践。
这种关系的变化并不是纯粹的理论，而是有实例可循。它在英国议会中时常发生，下议院有时会把自己变成“议会委员会”以便更好的讨论某些事务，于是它停止了其主权者法庭的功能，而成为只是一个调查委员会。然后，它会向作为下议院的自己报告“议会委员会”的决议，在这一名义下重新考虑它用此名义作出的决定。
这是民主制政府特有的优势：它只要一般意志的单一行为就可得以存在。随后，如果这种政府形式得到选择的话，这种临时政府就可以继续存在下去，又或者以主权者的名义依法要求建立政府，从而一切都走上轨道。
事实上，要保持我先前所建立的原则，就不可能再有其他建立合法政府的方式了。