对表现出沉淀成本和自然垄断性质的基础设施产业的传统管制，总是与收费结构的讨价还价以及与估价运营成本、资本支出、收益率和市场需求时的讨价还价纠缠在一起。管制过程中的注意力明显投向被管制企业的投资决策，如决定成本是否“谨慎地发生”以及资本设备是否仍然“被使用和有用”。管制合同常常被誉为消除受管制公共事业所面对的大规模非再生性投资风险的良方。如某一方按照合同进行了非再生性投资后，此项投资的成本即被称为不可弥补的或沉淀的成本，“契约”的签订，就是为了保证非再生性投资的回收，费率的确定就是为了保证受管制企业的资本总量有一个补偿性的收益。
“如果技术变化和需求变动降低了沉淀成本的重要性，价格和进入管制的取消一般来说是合理的，起码从长远观点看是如此。”②但问题是现有企业已经获得了一个巨大的但非再生的资本存量，如果管制者允许价格竞争并进入受管制的基础设施产业，通常要有一个困难的过渡时期，这一方面是因为现有企业需要弥补它们的资本成本，因而寻求继续管制，尤其是对新进入的管制；另一方面，新进入者也可能要求继续管制，因为从整体上看基础设施产业仍然具有以传输线路和管道为基础的网络性技术特性，例如，竞争的长途电话公司寻求对地方交换公司网络的进入，用户和电力公司需通过输变电设备和服务相连接，竞争的铁路运输企业希望获得“轨道权”，这类网络传输设备的专用性投资，不但不可再生，而且重复建设的成本也很大，如果不存在其他可竞争的网络传输设备，设备的拥有者就可能掠取垄断租金，传输系统的用户们就将抱怨传输网络是一种“必须设备”或“瓶颈”，因而寻求对其费率的管制，如果费率管制一旦实施，所确定的收费就必须保证传输网络的拥有者得到补偿，以使其得以维持并鼓励其进行未来投资。
一、霍推林的补偿原则论及其矛盾
福利经济学家重视经济效率，而经济效率的高低来自资源配置合适与否，因此新福利经济学家把增加生产和资源的最优配置作为主要政策目标，有关产量和价格的决定，就成为他们主张的基本福利政策。新福利经济学家从效用序数论以及帕累托的交换和生产的最优条件出发，提出了补偿原则问题。按照帕累托的论证方法，任何变动使一些人好起来而另一些人没有坏下去，经济福利就有了增加。如果有两种境况：A和B，有些人在境况B比境况A为好，没有人比在境况A时为坏，这就说明境况B比境况A为好。换句话说，由于境况A未能满足最优条件的要求，而境况B则使得某些条件得到了满足，因此就可以使境况变好。但问题在于，如果在境况B，某些人好起来，而另一些人坏下去，那么B和A将是不能比较的两种境况，这就成为新福利经济学在考察福利问题时所遇到的一种困难。新福利经济学中的补偿原则论就是企图绕过这种困难，使这种被认为不能相互比较的情况变为可以进行比较。
最早正式提出补偿原则论的是美国福利经济学家霍推林（hotelling），他在1938年发表的《全民福利赋税和铁路与合同事业费用问题的关系》一文中提出：在偿付建造桥梁、隧道或铁路固定费用的办法方面，如果从直接税中去偿付，而不以通行费或运费中去偿付，是否比较便宜这个问题上，他举出了帕累托关于经济组织的效率原则，即如果有些人的境况变得好些，而没有人的境况变得坏些，那就意味着效率有所增进。因此，他认为，增进效率的任何政策，如果同时采取补偿和课税的办法，就可以使得每个人的境况比以前为好。如果桥梁、隧道或铁道服务的收费率定的等于边际成本，可用通过征收所得税的办法来补偿桥梁等企业在固定费用上的损失，那么全社会因桥梁等企业收费率降低和使用率增加所得到的利益，会大于因补偿桥梁等损失而征收的直接税额。
霍推林方案的实质，在于企图解决垄断企业充分利用生产设备同牟取最大利润之间的矛盾，解决垄断企业保持高价同其他企业要求低价之间的矛盾，由于垄断企业是以限制产量、控制价格来牟取最大利润的，因此，如果要充分利用设备，增加产量，那么价格就要降低，利润就要减少；如果要控制价格，保持最大利润，那么产量就要受到限制，设备就不能被充分利用。而在后一种情况下，就不能满足使用其产品作为生产资料的其他企业降低成本，增加竞争能力，牟取更多利润的要求。霍推林的方案，正在于一方面能够充分利用生产设备能力，增加生产，降低产品价格，使其他企业得到低价产品的利益；另一方面则用征税补贴办法，使增加产量的企业不但不因产品价格降低而受损失，并且仍可以得到最大利润，因为如果单位产量的利润不变，产量增加，那么所获得的利润自然也就会增加。以电力为例，如果产量不是在平均成本等于价格这一点，而定在边际成本等于价格这一点，那么产量将比以前增加，价格将比以前下降，用电的其他企业将会得到产品价格下降的利益；至于增加产量的垄断企业，则因为得到政府的补贴，仍可以弥补成本支出方面的“损失”，保持单位产量的利润，并且能因产品增加而增加利润。因此，霍推林提出的这种方案，既符合垄断企业的要求，又符合要求得到低价产品的其他企业的要求。但是，在霍推林方案的实行过程中，必然会涉及有关垄断企业定价、补贴以及课税等一系列政策，从而直接涉及不同垄断资本集团的切身利益，暴露了政府干预与自由经营的矛盾。
首先，霍推林方案实行中的低价与高价的矛盾。虽然从被补贴企业的角度看，低价加补贴同高价本来是一回事，甚至还有可能得到更多的利润，然而从企业之间的关系的角度看，价格方面的政府干预意味着受益程度的差别，有些企业得到低价产品的利益，另一些企业的经营受到限制，未受益或受益较少的企业将反对实施这种方案。
其次，霍推林方案实行中的补贴与课税的矛盾。既然有补贴，就必然有课税；既然有课税，就必然会出现这样的问题，课什么税？是直接税还是间接税？如果征收间接税，就会改变商品的价格，而要保持低价，为了补贴某些垄断资本家，政府就必须征收直接税，而这实际意味着将会使个人收入减少，使个人对工作努力的刺激降低，因而使社会福利受到损失。
由于垄断企业的特点在于能够利用自身控制市场的能力，并且拥有非对称信息，可以制定最有利的价格和产量政策，以获取最大利润，因此，霍推林方案实行中的矛盾是无法解决的。同时，也由于现行会计制度很难精确算出某一产品的边际成本，所以，霍推林方案并未全面实行，但霍推林方案中关于实行低价的主张却在西方发达国家“二战”后实行的电力、铁路等基础设施产业国有化政策中，以及前苏联、中国等社会主义国家的“赶超战略”中得到了广泛的应用。随着时间的推移，这种补贴和交叉补贴政策对基础设施产业发展绩效的损害日渐凸显。福利经济学家罗纳德·考斯（1964）② 对霍推林用国家资金举办铁路等公共事业的方案提出异议，理由有三：第一，得到合同事业好处的人不一定就是对于合同事业经济负担最大的人，因此让消费者按边际成本付钱，而让纳税人提供大部分费用，是不合理的。第二，合同事业部门按边际成本定价，会产生很大亏损，并且使企业经理失去经营的信心，从而导致生产无效率和成本的增加，结果使政府承担这笔损失。第三，征收所得税会影响资源配置，因为所得税的征收意味着一个企业中按边际成本定价，而使其他地方价格背离边际成本，而如果对公用事业征收间接税，也会发生弊病，所以征税的办法是不合理的。不幸的是，罗纳德·考斯的异议被以后的各国基础设施产业发展的实践所证明，面对基础设施产业经营绩效日益恶化的现实，各国纷纷把取消对基础设施产业的补贴和交叉补贴，作为民营化、重组和管制改革的标准“处方”。理由是如果补贴就社会效益而言是值得的，那么可将提高收入与分配补贴的责任移交给常规的税收系统和预算程序。那些被认为对帮助穷人必不可少的基于价格的补贴，往往没有达到目标甚至适得其反。更重要的是，经管制的税收腐蚀民主制度、激励腐败、削弱了垄断体系产生足够的收入来弥补供给成本的能力（由于利益集团迫使保持低价格），而且，由于即使国内（或本地区内）公司的投入品成本很高或质量很差时也对其偏爱有加，并利用垄断部门来安排就业，这些都提高了基础设施的供给成本。一旦认识到竞争将会破坏现存的补贴和交叉补贴，那些从补贴获益的既得利益集团、那些害怕难以根据竞争需要重新权衡价格的受制的现在公司，都会有强烈的动机来反对引入竞争。简而言之，经管制的税收政策和普遍服务目标往往并不相符，而是导致高成本的无效率，并产生阻碍改革的政策环境。
二、交叉补贴与沉淀成本的补偿
在很多国家，尽管不同地区电力、电信、铁路等基础设施产品或服务的成本不同，但全国的价格却是一致的或大体相当的。这就意味着大多数国家已对农村的电力、电话和铁路运输服务等进行直接或间接的补贴。以电信业为例，自20世纪30年代美国建立了AT＆T的垄断经营体制以来，不同电信业务之间的交叉补贴就成为世界各国电信资费的基本政策。在电信服务中，普遍存在这样的情况：长途和国际电话的价格保持较高水平（远高于其边际成本），使得这些服务可以补贴本地网络的沉淀成本，以保证本地电话的低价格。该政策因促进普遍服务已被证明是正当的，基于假定的网络外部性问题，或者仅仅基于让所有的国民都能以负担得起的价格获得最基本的基础设施服务这一更广泛的社会目标，可以认为提供普遍服务是值得的。“虽然在一些经济学家（例如世界银行）的观念中，交叉补贴的名声很差，而且竞争会通过‘撇奶油’使交叉补贴难以发挥作用。”但由于这样的政策既考虑了长期经济发展和社会综合目标，也考虑了政治的约束，所以，这些经管制的交叉补贴和课税尽管可能不是理想的，但还是被广泛采用。问题是，随着技术进步和经济发展，基础设施产业的自然垄断性质已经发生变化，事实上，在一些基础设施部门，特别是技术发展迅速的电信产业，反映在管制价格中的交叉补贴已产生了允许竞争性进入的压力，因为在某些管制价格高于供给成本的环节，潜在的进入者看到了竞争性地提供服务的商业机会。现存的直接或间接的补贴将不会在基础设施的竞争性部分（例如长途电话服务）继续维持下去，如果政府试图维持这些补贴，将会扭曲竞争的性质和方向。为此，政府必须进行管制改革，引入竞争。
三、补贴与沉淀成本的补偿
虽然随着技术进步与经济的发展，基础设施产业的自然垄断性质已经弱化，但是还应看到，大多数基础设施产业的网络设施部分仍然是自然垄断的，基于基础设施产业的网络供应系统的不可分性及资产的专用性等原因，会形成大量生产要素沉淀成本，即使放松管制，竞争也不可能自动实现，而所有权退出不仅意味着国有资产的流失，意味着将失去准租金，还意味着政府必须给予补贴。此时，市场化改革遇到的最大障碍来自受管制部门，因为受管制部门在受管制的过程中已经形成了既得利益，一旦解除契约，将会发生制度性沉淀成本。如果改革前服务是由国营企业提供的话，只是取决于政府部门的态度，如果改革前的服务是根据特定的社会契约由私营提供的话，则需政府对其沉淀成本加以补偿。例如，香港特区政府以67亿港元的巨资，提前7年从香港电讯公司购回香港特区国际长途直拨专营权，为香港尽快全面开放电信市场做准备。政府用纳税人的钱购回了专营权，从而为广大市民带来更大的福利。据保守估计，由于竞争带来的国际长途收费的下降，市民的直接收益将不少于171亿港元，此外，还为香港的产业发展带来了新的机遇。又例如，英国于1993年通过《铁路法》，为了推行私有化而将英国铁路公司重组为约100家公司，将几乎所有的铁路基础设施（铁轨、车站、信号灯、桥梁及隧道等）的永久所有权分配给铁轨公司，铁轨公司可将这些设施长期出租，实行网络经营，有政府发放的营业执照，但由“管理者”（由铁路管理办公室任命）监督执行。该公司于1996年出售，最初确定铁轨公司的资产总值为50亿英镑，为了让铁轨公司在股市上更具有吸引力，政府必须要注销一笔10亿英镑的债务，最终，铁轨公司的股价为每股400便士（小投资者是380便士），政府从中得到19.5亿英镑的收入，一年里铁轨公司的股票从每股400便士涨到750便士（在1999年10月5日发生Paddington碰撞事件之前达到1 600便士），如此巨大利润的取得可能是因为私有化并未取得真正成功。私有化之后，管理者、铁轨公司和列车经营公司之间存在太多异议，并且在“几乎固定”（在私有化阶段，有必要对铁轨使用费进行限制，因为私有投资者需要相关事实对铁轨公司将来的收入和预期利润进行估计）的使用费体系下，铁轨公司也极少对基础设施进行投资，因此在Paddington碰撞（1999年10月5日，死亡31人）和Hartfield事故（2000年10月12日，死亡4人）后，开始受到公众批评，引发对铁路基础设施状况的质疑。2001年政府一改当初进行私有化改革的初衷，同意给铁轨公司发放8.28亿英镑的额外补贴，相当于年收入的30%，到2005～2006年度，补贴额将进一步增加到10亿英镑，其结果是，受管制的垄断者被用来负担和执行范围很广的税收和补贴政策。这些新的情况表明，在对私有垄断的、接受政府补贴的铁轨公司进行管理的实践中存在许多本质上的难题和局限性。此外，在分拆式改革模式下，必然存在有些企业经营条件好些，有些企业经营条件差些的情况，尤其是在位垄断国有企业严重亏损的情况下，还必须合理分配债务，资不抵债的那一部分则必须由政府来承担。例如，日本的国铁改革就是按照业务性质分拆成一家货运铁道公司和北海道旅客铁道公司、东日本旅客铁道公司、东海旅客铁道公司、西日本旅客铁道公司、四国旅客铁道公司、九州旅客铁道公司六家旅客铁路公司。由于这六家旅客铁道公司是以区域路段为单位设立的，因此，经营条件差别较大。所以，对债务问题进行了有区别的做法。承担债务仍不足以还清的那一部分，则通过出售原国铁的用地和各新公司的股票来偿还的。
总之，对于工业化国家和发展中国家基础设施部门的一个普遍的批评是，价格结构、服务接通和扩展供给的政策都已被普遍地用来提供补贴和交叉补贴，这种做法使得一部分群体受益，而其他群体不受益。因此，实施补贴和交叉补贴的挑战是，要以一种不显著破坏基础设施部门效率、相当透明并且使利益集团难于滥用经管制的税收的方式来实现广泛共享的收入再分配目标。基础设施产业的改革必须鉴别每个部门补贴和交叉补贴，并决定是将其终止、移交给常规的税收和支出系统还是继续保留。