由于基础设备产业的自然垄断性质已经弱化，同时也由于长期垄断经营的不佳业绩，使基础设施产业的政府管制体制改革成为关注和研究的重点。然而我们遇到的现实是，不管是在成熟的市场经济国家，还是在由计划经济向市场经济转轨中的“转轨”国家，有的在某些基础设施产业已退出国有产权，而有的则没有；有的在某些基础设施产业实行了统一分拆、以竞争为基础的模式，有的则只在这些产业的某些部门鼓励竞争；有的市场化改革取得了显著成效，有的则陷入了失败的困境。到底是什么原因使基础设施产业市场化改革的模式选择保持如此多样性？这到底是经济学原因，还是诸如政治、意识形态等非经济原因？为了回答上述问题，有必要从沉淀成本的角度出发，基于基础设施产业制度变迁的不同初始秉赋条件，分析基础设施产业市场化改革过程中沉淀成本的生成与补偿，并据此探索我国基础设施产业市场化改革的模式与制度安排。
“马克思运用辩证唯物主义和历史唯物主义的方法，论述了生产力与生产关系之间的对立统一关系，指出技术变迁将最终决定制度变迁，而不像西方某些经济学者所主张的制度决定论。”然而，马克思在强调生产力决定作用的同时，也肯定了生产关系对生产力、上层建筑对经济基础的反作用。在一定时期内，当技术水平处于相对稳定时，制度对经济发展的反作用可能还会表现得比较明显。合理的制度安排将有利地促进经济和社会的发展，而不合理的制度安排则会阻碍生产力的发展。当原有的制度安排与生产力发展水平不相适应时，就必然要求变迁，随着技术的不断进步与发展，基础设施产业的经济制度也必然发生变迁。
一、市场进入与退出壁垒理论的沿革
基础设施产业作为典型的大规模企业的代表，一直是产业组织理论的研究重点。产业组织分析是在微观经济学的基础上，逐步向完全竞争模型中加入现实世界的摩擦参数，如有限的信息、交易成本、调整价格的成本、政府行为、新企业进入某个市场的壁垒等，以便深入地分析市场中的企业如何组织以及它们如何在这样一个现实世界中竞争。在产业组织经济学史上，主要有三种思想流派长期主导着进入壁垒的分析。第一种是以贝恩为代表的、发源于哈佛大学的结构-行为-绩效学派，也称结构主义学派。在贝恩看来，进入壁垒就是“某一产业中的在位者相对于潜在进入者所具有的优势，这些优势反映在在位者能够持续地把价格提高到竞争性价格水平之上，而又不会招致新厂商的进入”。贝恩还定义了三种进入壁垒：规模经济、产品差异及绝对成本优势。结构主义学派认为，高集中度的市场结构会产生垄断性的市场行为，妨碍市场有效运行的最严重的障碍是某些公司所采取的垄断行为进而导致不良的市场绩效，特别是资源配置的非效率。其政策含义就是，政府应该制定一种相对高水平的竞争政策，目的是限制垄断行为。第二种思想流派是以施蒂格勒和德姆塞茨为代表的、发源于芝加哥大学的效率学派。施蒂格勒认为，进入壁垒仅仅是指“一种生产成本（在某些或每个产出水平上），这种成本是打算进入的新厂商必须负担，而已在该产业内的厂商无需负担的”。根据这一定义，在贝恩看来，是进入壁垒的因素便不再构成进入壁垒，而突出了政府管制（进入控制）构成进入壁垒的作用。在产业组织经济学中，是施蒂格勒首先发现了有些进入壁垒是由政府设定的，并把规模经济排除在进入壁垒之外。效率学派认为，垄断结构与垄断行为没有必然联系和因果关系。为了揭示政府干预的必要性，还必须看自然垄断的经济后果。对企业市场行为的判定，关键不在于看其是否损害竞争者或排斥竞争对手，而在于看它是否促进了社会经济效率的提高。认为垄断势力的主要来源是政府对市场的干预，其政策含义就是，采取自由放任的政策，应该是保护竞争，而不是单纯地保护竞争者。第三种思想流派是以鲍莫尔、潘查和威利格等人在芝加哥学派的基础上形成的“可竞争市场理论学派”。这一理论把可竞争市场称为可以完全竞争的更加实用的理想标准，而且将其扩大到规模收益递增的领域，认为即使是自然垄断，在假定没有沉淀成本，即企业可以自由地进入和退出的前提下，潜在企业可以实行“打了就跑”的战略，也可以实现与完全竞争市场相似的均衡，即潜在的竞争也会保证竞争的效率。新古典经济学家从理论上阐述了有无沉淀成本对自由竞争的影响，为我们研究经济现实和扩展理论奠定了基础。
施蒂格勒的发现对20世纪70年代发展起来的“可竞争市场理论”有很大的影响，“可竞争市场理论”家们认为，自然垄断产业也是“可竞争的”，问题不在于最佳规模的大小，而在于进退是否方便，即沉淀成本的大小。后来，史普博又进一步论证了在存在沉淀成本的情况下传统的管制方式就是在所必须的了，“因为沉淀成本妨碍了经济代理人改变市场条件的选择能力，市场对沉淀成本及附随风险的反映就是长期契约。”这样，我们在分析基础设施产业进入和退出障碍时就有必要将关注的焦点转移到沉淀成本的研究上来。然而“尽管许多经济学家证明了经济进步伴随着长期固定资本的积累，但现代经济理论一般回避与长期固定资本积累这一令人头痛的主题打交道”。在此，笔者也不想不切实际地提出一整套能解决这一问题的政策方案，只想揭示出基础设施产业国有经济退出背后的经济学原因和国有经济退出方式的不同选择以及相应的制度安排。
二、基础设施产业的制度变迁与沉淀成本的生成
1.沉淀成本与准租金。
在标准的教科书里，一个厂商的总成本等于不变成本（指不随着产量变动而变动的成本）与可变成本（指随着产量变动而变动的成本）之和，企业的利润等于企业的总收益减去企业的显性成本（即从企业流出的货币量）。然而，这只是会计师的成本与利润概念。经济学家则把放弃的机会作为成本来计算的，经济学家衡量企业的经济利润是以企业的总收益减去生产所销售物品与劳务的所有机会成本。当成本已经发生而且无法收回时，这种成本就成了沉淀成本（sunk costs），又称下陷成本、沉没成本、淹没成本等。具体而言，沉淀成本是指投资成本中没有机会成本的那部分成本，即由过去导致的，并且不能从以前的投资中得以回收打捞价值的成本，换言之，沉淀支出部分是指事前的机会成本与其打捞价值或者事后机会成本之差，即从初始生产性活动中退出的不可补偿的部分。
一旦成本沉没了，它就不再是机会成本了。企业投资后，如果没有沉淀成本，则企业的经济利润等于企业的总收益减去可补偿成本（也称经济租金）；如果有沉淀成本，则总收益减去可补偿成本的剩余部分被称为准租金，或者说准租金是沉淀成本的报酬。抽象的经济学的一般常识告诉我们，如果从生产中得到的收益小于它的总成本，企业就退出，当引入机会成本概念后，此决策就会改变。如果企业的事前投资和事后投资的机会成本相同，意味着没有沉淀成本，仅有经济租金，没有准租金，此时，企业的经济利润为零，企业可选择维持或退出战略；如果事后投资大于事前投资的机会成本，那么企业很容易退出，没有任何障碍；然而，由于生产技术以及制度方面的规定，事后投资小于事前投资的机会成本是一种常态，即有沉淀成本，此时，在位企业所有者会追求准租金，只要准租金存在，即使经济利润为零，在位企业所有者仍不会退出而追求准租金。这样，我们就不难理解早在百年以前美国经济学家威尔斯的发现：“从前普遍认为，当价格不再等于生产成本与适当的资本利润率之和时，生产将会受到限制或被迫中止；同时，不太受欢迎的厂商会被挤出市场。由此导致竞争压力的缓解，又会使市场价格恢复到正常水平。然而，这一教条不再适用于现代生产方式。现代的大型工业企业，无论是合股公司还是独资公司，都是投以巨资兴建的。它们的经济实力都非常强大，不可能轻易地被击倒，因而在小厂商不能生存的环境下它们还能继续进行生产。有许多人们熟悉的例子，如很多合股公司长年没有利润，也不会分红，却仍然在继续经营。只要工厂还在，生产资本完好无损，股东们就满意了。即使出现了比这更糟的情况，他们也宁愿顺从于财产评估或发行他们自己认购的优先股，而不愿意选择有可能使他们失去全部资产的公司清算。”这是基于“沉没成本无关性”而做出的理性选择。
不同国家，由于基础设施产业与其他产业以及基础设施产业内部各行业之间，生产的技术经济特征与政府管制制度不尽相同，沉淀成本也就不同，因而就可以撇开政治、意识形态等非经济因素原因，解释为什么有些行业或企业放弃国有产权，而有些行业或企业则没有这么做，为什么有的基础设施领域的行业或企业的改革比较成功，而有的改革则陷入失败的境地，这些问题都能够从沉淀成本和准租金的角度得到解释。
2.基础设施产业沉淀成本的生成。
企业沉淀成本从企业退出时发生的角度来看，大致可以分为以下两种：一种是与生产技术特征相关的生产要素沉淀成本；另一种是与政府管制或制度安排相关的制度性沉淀成本。前者关注的是生产技术专用性问题，后者关注的是契约规定下产生的沉淀成本。“可竞争市场理论”已经为进一步探讨基础设施产业在位国有企业的退出确立了分析框架：在没有沉淀成本时，在位国有企业所有者可以瞬时退出，不会遇到生产要素专有性问题，也会使制度沉淀成本可以得到补偿。那么，是否存在沉淀成本，就应是研究基础设施产业国有经济能否退出的出发点。
（1）分析生产要素沉淀成本的生成。在排除通货膨胀和物质磨损的情况下，生产要素沉淀成本主要来自于生产要素的专用性。即资本一旦投入并承诺了专用用途后便不能转为它用。威廉姆森将资产的专用性具体划分为：第一，设厂位置专用性。一旦厂址设定，就不可转作它用，否则厂址的生产价值就会降低，如电厂。第二，物质资本专用性。指设备和机器的设计仅适用于特定用途，在其他用途中会降低价值。第三，人力资本专用性。指在人力资本方面具有特定目的的投资，当用非所学时，就会降低人力资本价值。第四，特定用途的资产。指供给者仅仅是为了向特定客户销售一定数量的产品而进行的投资，如果供给者与客户之间的关系过早结束，就会使供给者处于生产能力过剩状态。此外，生产要素投资即使不具有产业或企业专用性，也有可能因交易成本而发生沉淀成本，同时，折旧率也会影响生产要素的沉淀成本数量。
（2）分析制度性沉淀成本的生成。基础设施产业主要有三个特点。首先，具有重要的规模经济和范围经济性。其次，大部分基础设施的资产是不可转化为其他用途的（尽管沉淀投资的程度随应用技术不同而有变化）。最后，基础设施的服务特点是范围广，包含了广大的国内用户，几乎涵盖了一国的全部公民。按照新制度经济学的观点，这些特点造成了契约问题。当市场参与者处于必须在一定时空内协调复杂活动的环境时，他们就会采取形式各异、或明或暗的契约，使个人决策的环境趋于明确化，从而减少大量的不确定性，企图在一个不确定的环境里获取长期的共同利益，但同时又想保持较低的总成本（包括交易成本）。然而，协调不同参与者的行动要求把相当多的时间和资源投入到达成一致、进行监督和衡量的过程，契约问题削弱了普通市场机制产生的一流绩效的能力。在基础设施产业，契约涉及从最初设计安排和工程融资到设施运行、使用、维护所涉及的各种各样的安排，尤其是存在着严重的信息不对称问题时，契约安排的交易成本是很高的，这些交易成本可具体分为以下三类：第一，协调成本，是投资在协调、监督和实施协议所花费的时间、资本和人员的成本总和。由于全部签约活动包括在不确定环境中达成原始协议之前、实现协议的过程中和此后进行的后续协调活动，从而，与签约活动相关的成本可以分为事先交易成本和事后交易成本。事先交易成本是由下列活动的机会成本构成的：为获取规划长期项目所需的相关信息而进行的活动；在偏好、资源和信息方面可能相差很大的参与者之间进行协商并最终达成一致的活动；提供额外支付，以赢得反对者的支持；所有相关当事方之间的相互交流。如果参与人可以展望未来的所有可能性，就如何处理这些可能性事先达成协议，签订可执行的合同，那么，在达成协议之前，就已经花费了所有相关的交易费用。由于这些条件很难满足，因此，在涉及多个行为者的长期关系中，几乎总要有事后交易成本。这些事后交易成本是由下列活动的机会成本构成的：监控参与者的绩效活动；制裁和治理成本；当原协议不能为实践中产生的问题提供正确的解决办法时，要重新协商。只要签约人想发展长期关系，即使在他们有相同目标并节制所有投机行为时，这些成本也会或多或少地存在。第二，投机战略成本，是指由于个人使用不对称分配的信息、权力及其他资源，在别人付出代价的情况下获得利益，从而造成交易成本的增加。在风险环境中，参与人潜在的投机行为，为签订合同设置了一些事先和事后障碍，个人通过有意或无意地误导他人，努力增加自己的收入从而滋生投机战略成本。与基础设施的供给活动相关的最常见的投机战略成本是搭便车、寻租和腐败，与生产活动有关的最常见的投机战略成本是规避责任、腐败、逆向选择和道德危害。第三，信息搜寻成本。信息搜寻成本源于参与者在获取和整合信息过程中遇到的困难。具体是指搜集和组织信息的成本与由于时间、地点变量和一般科学原则的知识的缺乏或无效混合而成的错误成本。其中，信息搜寻成本和投机战略成本、协调成本密切相关，一个当事方对其他当事方的时空信息了解得越多，他可能花费的投机战略成本就越低。而且，对参与者来说，隐性危害的特点越明显，就越容易确定合同的条款，包括必要的控制和执行条款。因此，有助于提供信息和分配信息的制度安排在降低各类交易成本方面发挥着至关重要的作用。
由于基础设施产业的政府管制或制度安排必然存在着市场参与者之间的显性或隐含契约，这种契约“对企业投资长期专业化资本设备，从而提供特殊服务的权力以及消费者基于供应商绩效做出投资后取得被服务的权力提供保护”，这些契约具体形式主要包括价格、进入、产品特征（如产品质量、数量、耐久性及安全方面）、企业投入或技术、作业场的健康和安全、环境、合同条款规则等。一旦中止现有的契约便会给市场参与者带来制度性沉淀成本。