为了探讨公共权力制约与监督机制理论，首先必须要明确权力与公共权力的内涵，以及权力与公共权力的产生和特征。然而，在这个问题上，也许由于它的神秘而抽象、敏感而尖锐，使得对它的研究显得单薄和空缺，甚至出现一些误区。权力与公共权力作为人类社会中特有的现象、一种社会支配力量，作为一种客观存在，我们必须正视它，研究它，才能更好地驾驭它、利用它和监督它，而不能回避它、无视它，更不能曲解它。本书并不是全面研究权力与公共权力的，而只是从制约、监督公共权力的角度来谈公共权力的，并试图从理论与实践的结合上，着力对新时期如何建立健全公共权力制约与监督机制问题进行研究和探讨。
一、权力现象及其权力的概念
权力现象是人类社会产生之后就出现的普遍现象，或者说，“组织”起来的人类社会必然要运用权力来为“组织”提供保障。尤其是在阶级社会，权力现象是理解一切政治问题的关键，因而权力现象总是成为古今中外一切哲学家、政治家、思想家们热衷研究的问题，成为在社会政治生活中不断为人们所着迷与困惑、所提及与关注的问题。它可谓无处不在、无时不有，深深地渗透于社会政治和经济生活的每一个角落，制约和干预着每一个人的正常生活。
（一）权力的含义
什么是权力？自古以来，对权力的解释众说纷纭，有人说，权力是依附于人类的“天使”，它能给人类造福；有人说，权力是依附于人类的“恶魔”，它会给人类带来灾难；还有人说，权力是天使与恶魔的混合体，既能造福，又会降灾。权力历来被人们认为是一种很神秘的东西，千百年来捉摸不定，似乎成为一个千古之谜。
其实权力并不神秘，每一个有理智的人都能感到权力的存在。
权力存在于人与人之间有意识的互动社会关系之中，离开社会，单独的个人不发生权力现象。社会组织的产生，使人与人之间偶然的权力关系稳定下来，权力关系的稳定又反过来促进社会组织的巩固和加强。任何社会组织包括国家组织、政党组织、企业组织、教会组织乃至黑社会组织，都存在着权力关系和权力现象。但是，并非所有的社会关系都是权力关系。人与人之间的社会关系，从主体意志的角度来看，主要有下述三种类型：第一，各方共同商量，达成一致后，采取统一行动；第二，各方意见相反，坚持各自立场，行动中没有共同行为，甚至发生冲突；第三，一方发号施令，他方在行动中实现其指令。
在这三种类型的互动关系中，第一种类型为“协商合作关系”，关系中的各方实际上是按照自己的意志行动。第二种类型为“冲突关系”，关系中的各方既未达成共同意志，也没有使他方服从自己的意志，而是各行其是。第三种类型为“命令服从关系”，一方的意志在另一方的行动中得以体现。显然，权力现象发生于第三种关系之中，即“命令服从关系”或“权力支配——服从关系”。在这种社会关系中，一方制约另一方做出符合自己方面意愿的行为以满足自己利益的权威势力就是权力。针对命令服从关系的特点，中西方学者研究的角度不同对权力内涵的表述也不同。
在汉语中，权力是由“权”和“力”组成的合成词。权，有多种含义，最初是指称作为量器的秤锤，指有形物，如现存最早的秦权、楚权。因为量器具有衡量轻重的作用，人们希望用秤和“权”来作为公平的标准，如人们所说的“权衡”即指用“权”来表达称量和均衡之意。孔子最早提出了把权衡作为统治者处理民事时的一种公平标准，这就使“权”和“衡”这种量器与国家这种组织机构结合起来，使“权”有了一种能动的灵魂，使权不仅可以公平地量度人们的功过，也使“权”具有了一种强制力。孔子在《论语》中说：“百姓有过，在予一人，谨权量，审法度，修废官，四方之政行焉。”在这里，孔子要用权来量度百姓的行为以及国家制定的制度，采取的方法、措施，任用官吏的公正程度。可见，“权”有两种含义：一是衡量选择之意；二是制约别人的能力。随着社会的发展，权力就演变为有特定含义的术语，即用强制力来影响别人。以后，人们引申用于确定家族制度、政治制度中人们政治地位关系的衡量标准，如《礼记·王制》：“原父子之亲，立君臣之义。以权之。”最早把权与力联系在一起的，是中国典籍中的《庄子·天运》，它把权力又称为权柄，其含义是表示权威势力。在中国古代，从战国时期到汉代，权力概念的应用，首先是同军事活动联系在一起的，其次是在政事、国事范围内使用，最后，是用在家族、家庭制度方面，由此，而衍化出兵权、君权、族权等概念。从定性上说，古代把权力分为优劣；从定量上说，则把权力从势力的意义上分为大小、多少。如贾谊说：“况莫大诸侯权势十一者乎！”（1）是就权力大小的比较而言。《后汉书·南匈奴传》：“各以权力优劣、部众多少为高下次第焉。”就是既讲质又讲量，而且以权力优劣多少来排列权力主体的地位层次。（2）近代以来的中国学者，对于权力的认识，主要是借鉴西方思想家的定义和阐述的较多。
（1）《贾谊集》，上海人民出版社1976年6月版，第13页。
（2）邵德门等：《政治学新论》，东北师范大学出版社1997年6月版，第225~226页。
这里需要指出的是，中国人对权力问题的研究主要还是从运用权力的角度去揭示的，通俗地说就是着眼于“权术”的研究，即方法的研究上。中国古代所遗留下来的“兵法”、“通鉴”、“古训”等等，其中核心的内容是如何才能有效地获取权力、运用权力，用“正统”的权力压制“邪恶”的权力，国君如何统治好臣民等等。毋庸讳言，中国自古以来对“权术”的研究是世界上研究最早、程度最深、成果最丰富的国家。中国古代关于用权“治国”、“治人”的思想源远流长。这种思想渗透到中国传统文化的领域中来，成为中国古代哲学、道德、法律、历史、军事、政治、宗教、文学、艺术等领域中广泛涉足的内容。从某种意义上说，这种集“治人”之道为一体的中国古代文化促成了中国传统的“人治”社会现象的泛滥，巩固了中国几千年的“专制”制度，至今中国这种“人治”的遗毒还远未肃清，“人治”的现象还有深刻的历史原因、思想原因和广泛的“市场”。
我国真正走向“法治”的历程还很远，还需要几代人甚至十几代人的不懈努力。（1）
（1）蒋玉林：《公共行政权力制约论》，云南大学出版社2000年9月版，第3页。
西方关于权力的揭示，更有着久远的历史和多种解释，最早是从拉丁文的“能够”、“能力”演变而成的。权力（power）一词，在英语中通常用作能力（capacity）、技巧（skill），或禀赋（talent）的同义语。这种用语包含从事某种表演的能力，严格地讲是“技巧”，对外部世界产生某种效果的能力，以及潜藏在一切人的表演中的物理或心理能量，即“行动权”（powerboat），在某种意义上可以这么说。
这个词在使用英语复数形式（powers）时是指一个人的全部能力和能量，或称为“才智”（faculties）。譬如说，一个人“才智”的增长或衰退。当权力指人的行动所释放的能量时，就融入能量的物理概念：做工作的能力，推动事物的能力，就像蒸汽动力或电力一样。
在这个意义上，应用于人的能量，权力就等于潜能（potency），或参与者成功地做出表演的一般能力。（1）以后这个概念被广泛地运用到政治学的著作中，于是权力就有了独立性，成为一种天生的支配别人的力量，成为人的一种欲望，就像食欲和性欲一样成为人性中的一种要素。随着社会的发展，权力的作用越来越大，人们对权力的研究也达到了一个新水平。人们认识到，权力不仅是一种能力，更是一种社会关系。
（1）［美］丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，中国社会科学出版社2001年1月版，第1页。
《简明不列颠百科全书》认为，权力是一个人或许多人的行为使另一个人或其他许多人的行为发生改变的一种关系。
马克思·韦伯的定义侧重于强调权力的对抗和强制性质。他在其著作中对权力作了许多解释，在讲到权力时被经常引用。如：权力是“一种社会关系中的一个行为人能不顾阻力实现其意志的可能性”（2）。“权力是一种社会关系中的某一行动者能处在某个尽管有反抗也要贯彻他自己的意志的地位上的概率。”（3）他还认为，权力是一个人或一些人在某一社会中，甚至是在不顾其他参与者反对的情况下实现自己意志的能力。（4）马克思·韦伯强调了权力中的冲突和对抗因素，因而从强制和制裁的角度定义权力。
（2）转引自弗里德曼：《法律制度》，中国政法大学出版社1994年6月版，第196页。
（3）转引自彼德·布劳：《社会生活中的交换与权力》，华夏出版社1988年10月版，第135页。
（4）参见马克思·韦伯：《社会和经济组织理论》纽约，1947年版，第152页。
美国学者普拉诺认为，权力是根据需要影响他人的能力所以能影响他人，是因为这种能力对不服从者产生惩罚的威胁。（5）
（5）参见《政治学分析辞典》，中国社会科学出版社1986年版，第124页。
美国另一位著名学者丹尼斯·朗则认为，“权力是某些人对他人产生预期效果的能力”。进而他指出了权力概念分析中的五个问题：权力的有意性、有效性、潜在性、权力关系的单向性或非对称性、权力所产生效果的性质问题。他认为，“权力就是有意和有效的影响”。他还认为，权力的有效性……“明显地成为检验权力存在的标准”，权力是“控制或影响他人的能力”；“权力总是潜在的”；“权力关系的非对称在于掌权者对权力对象的行为实施较大的控制，而不是相反”，但影响的相互性从来没有完全被破坏过，“政治包括夺取权力的斗争以及限制、抵制和摆脱权力的斗争，两者兼而有之”；权力所产生的效果未必一定是明显的和行为方面的，因为“在多数情况下掌权者的目的不过是维持或加强权力对象目前的态度或信念系统”。（1）这五个问题可以说是权力的五个基本属性。
（1）［美］丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，中国社会科学出版社2001年1月版，第3~14页。
丹尼斯·朗认为，权力具有四种形式：武力、操纵、说服、权威。
武力作为一种权力形式，只能以明显的形式存在，即实际使用武力。诉诸武力是先前权力失效的结果，它是作为“最后的劝说者”或用作对先前不遵从的惩罚。而武力威胁则属于权威的范畴。当掌权者对权力对象隐瞒其意图，即他希望产生预期效果时，就是企图操纵他们；任何影响他人反应的蓄意的努力，只要他未将所需的反应明确告诉该人，就构成操纵。说服则是掌权者向权力对象提出论据，呼吁或劝告，权力对象根据自己的价值观和目标独立地估量其内容之后，接受掌权者的意见作为自己行动的依据。如果掌权者能达到这样的功效，就是成功地说服了权力对象。如果说说服的实质是提出论据，那么权威的实质就是发布命令。权威是“对他人判断未经检验的接受”（L.斯坦），而说服是对他人判断经过检验的接受，因此“权威是成功的命令或嘱咐”。在这四种权力形式中，操纵有着极重的坏名声，即使是“显然善意的利用操纵也不能完全避免对坚持这种权力形式而引起的怀疑与不信任”。（1）丹尼斯·朗关于权力概念的最终落脚点是“行动权”与“控制权”，即权力是具有某种特殊优势的人（如支配者，尤其是掌权者）能够控制他人（如被支配者，尤其是从属者）的行为或思想意识、态度（进而影响支配其行为）的能力。
（1）［美］丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，中国社会科学出版社2001年1月版，第32~42页。
（2）王学辉等：《行政权研究》，中国检察出版社2002年10月版，第110页。
上述关于权力的观点与认识从不同角度、不同层面揭示了权力的本质。权力沿着能力——影响力——关系——强制力的轨迹发展。这样，权力的概念越发展，内涵越丰富，其独立性也越大，人们就越难发现它的本质。
从政治学的角度讲，权力是人与人之间的一种关系，是一个人让另一个人按其吩咐做事的能力，是执行政策和决定的能动的工具。首先，权力是一种关系，是一种人对人的制约关系，是权力施动者对受动者的制动关系，同时受动者也对施动者和权力过程具有能动的反作用。其次，权力是一种能力，是一个人或者机构对另一个人或者机构的驾驭能力和制约能力；权力是一种工具，权力作为一种工具、手段，是行使权力、执行政策的载体和依托，权力本身没有阶级性，哪个阶级利用它，它就为哪个阶级服务。其共同的着眼点，均在于对他人的控制、支配和影响的能力上。这样就抓住了命令服从这种互动关系的矛盾的主要方面。其中，我们对丹尼斯·朗关于权力的观点觉得更合理些，在此，我们认为，权力就是指某个人或集团的意志和行为影响、控制或支配他人行为的能力，其实质是通过这种能力改变作用客体的意志或行为。这种能力是影响和支配他人的一种力量，是形成权力关系的基础。谁拥有超过对方的支配力量，谁就拥有权力。权力是一种社会资源，谁掌握的权力资源雄厚，谁就拥有更大的支配力量，谁就拥有权力。滥用权力就是滥用社会资源。权力是强者的本质，权力的天平始终向强者倾斜。
（二）权力本质引起的思考
通过对权力现象与权力本质的上述考察，引申出我们如下几点思考：
1.权力是由权力的主体与客体构成
从权力的主体来看，掌握和行使权力的既可以是个人，也可以是社会组织。也就是说，在个人与个人之间、组织与组织之间以及组织与个人之间的社会关系中，都可能发生权力现象。这种主体的广泛性说明，大到治国安邦，小到居家琐事，都有权力现象的存在。从权力的客体来看，权力都是相对于一定的作用对象（个人或组织）形成和实现的。没有支配和控制的对象，也就无权力可言。
正是在这个意义上，人们判断一种权力的大小，通常以权力所作用对象的规模和质量作为重要依据。权力的这一特性说明，凡有权力的地方，就有权力的制约与监督。权力的制约与监督具有相对性、普遍性。
2.权力具有暴力属性