已而枢密院又言：“旧制，以左右骐骥院总司国马。景德中，始增置群牧使副都监判官，以领厩牧之政。使领虽重，未尝躬自巡察，不能周知牧畜利病，以故马不蕃息。今宜分置官局，专任责成。”乃诏河南北分置监牧，以刘航、崔台符为之。又置都监各一员。其在河阳者，为孳生监。凡外诸监，并分属两使，各条上所当行者。诸官吏若牧田县令佐，并委监牧使举劾，专隶枢密院，不领于群牧制置。时上方留意牧监地，然诸监牧田皆宽衍，为人所冒占，故议者争请收其余资，以佐刍粟。自是请以牧地赋民者纷然，而诸监寻废。乃选其善马，而以其余马皆斥卖，收其地租，以给市易本钱。是时诸监既废，仰给市马，而义勇保甲马复从官给，朝廷以乏马为忧。
先是，河北察访使者曾孝宽言：“庆历中，尝诏河北民户以物力养马，备非时官买，乞参考申行之。”于是始行户马法。元丰三年春，以王拱辰之请，诏开封府界、京东西、河北、陕西、河东路州县，户各计资产市马。坊郭家产及三千缗、乡村五千缗，若坊郭乡村通及三千缗以上者，各养一马。增倍者马亦如之，至三匹止。马以四尺三寸以上，齿限八岁以下；及十五岁，则更市如初，籍于提举司。于是诸路皆行户马法矣。
先是，熙宁中，尝令德顺军蕃部养马。帝问其利害，王安石谓：“今坊监以五百缗得一马，若委之熙河蕃部，当不至重费。蕃部地宜马，且以畜牧为生，诚为便利。”已而得驹痹劣，亡失者责偿，蕃部苦之，其法寻废。至是，环庆路经略司复言：“已檄诸蕃部养马，诏阅实及格者，一匹支五缣。鄜延、秦凤、泾原路准此。”养马之令，复行于蕃部矣。五年，诏开封府界诸县保甲愿养马者听，仍以陕西所市马选给之，而户马更为保马。六年，曾布等承诏上其条约：凡五路义勇保甲愿养马者，户一匹；物力高，愿养二匹者听。皆以监牧见马给之。或官予其直，令自市，毋或强予。府界无过三千匹，五路无过五千匹。袭逐盗贼之外，乘越三百里者皆有禁。在府界者，免输粮草二百五十束，加给以钱布。在五路者，岁免折变缘纳钱。三等以上，十户为一保；四等以下，十户为一社，以待病毙补偿者。保户马毙，马户独偿之；社户马毙，社户半偿之，岁一阅其肥瘠，禁苛留者。凡十有四条，先从府界颁焉，五路委监司经略司州县更度之，于是保甲养马行于诸路矣。
先是，文彦博、吴充言：“三代有丘乘出马，有国马，国马宜不可阙。且今法欲令马死补偿，恐非民愿。”而王安石以为令下之初，京畿百姓多自以为便，愿投牒者已千五百户，决非有所驱迫，力请行之。时河东骑军有马万一千余匹，岁番戍边，率十年而一周。议者以为费廪食而多亡失，乃行五路义勇保甲养马法。继而兵部言：“河东正军马九千五百匹，请权罢官给，以义勇保甲马五千补其阙，合万匹为额，俟正军不及五千，始行给配。”事下中书，枢密院以为：“车骑国之大计，不当专以一时省费，轻议废置。且官养一马，岁为钱二十七千；民养一马，才免折变缘纳钱六千五百。计折米而输其直，为钱十四千四百，余皆出于民，决非所愿。若刍秣失节，或不善调习，缓急无以应用。况减马军五千匹，即异时当减军正数九千九百人，又减分数马三千九百四十匹，边防事宜，何所取备？若存官军马如故，渐令民间从便牧养，不必以五千匹为限，于理为可。”而中书谓：“官养一马，以中价率之，为钱二十三千。募民养牧，可省杂费八万余缗，且使入中刍粟之家，无以邀厚利。计前二年，官马死倍于保甲马，而保甲有马，可以习战御盗，公私两利。”上从枢密院议，河东骑军得不减耗，而民马不至甚病。
六年，提举河东路保甲王崇极言：“请令本路保甲十分取二，以教骑战。每官给二十五千，令市一马。限以五年，当得马六千九百十有八匹，为缗钱十七万二千九百有五十。”诏以京东盐息钱给之，令崇极月上所买数。于是保甲皆兼市马矣。七年，京东提刑霍翔请募民养马，蠲其赋役。乃诏京东西路保甲免教阅，每一都保养马五十匹，匹给十千，限以京东十年，京西十五年而数足。置提举保马官，京西吕公雅、京东霍翔并领其事。而罢乡村先以物力养马之令，尚养户马者，免保马，凡养马，免大小保长、税租支移、每岁春夫、催税甲头、盗贼备赏、保丁巡宿，凡七事。
先是，西方用兵，颇调户马以给战骑。借者给还，死则偿直。是年，遂诏河东、鄜延、环庆路各发户马二千，以给正兵。河东就给本路，鄜延益以永兴军等路及京西坊郭马，环庆益以秦凤等路及开封府界马。户马既配兵后，遂不复补，于是京东西户马更为保马矣。公雅又令每都岁市二十匹，初限十五年，乃促为二年半。京西地不产马，民又贫乏，甚苦之。八年，京东西既更为保马，诸路养马指挥亦罢，其后给地牧马，则亦本于户马之意云。
九年，提举开封府界蔡確言：“比赋保甲以国马，免所输草，赐之钱布。民以畜马省于输藁，虽不给钱布，而愿为官养马者甚众。请增马数，岁止免输藁一百五十束。”诏毋过五千匹，于是京畿罢给钱布而增马数矣。
哲宗嗣位，言新法之不便者，以保马为急，乃诏曰：“京东西保马期限极宽，有司不务循守，遂致烦扰。先帝已尝手诏诘责，今犹未能遵守，其两路市马年限，并如元诏。”寻又诏以两路保马分配诸军，余数付太仆寺，不堪支配者，斥还民户而责官直。翔、公雅皆以罪去，而保马遂罢。即罢保马，于是议兴废监，以复旧制。诏库部郎中郭茂恂视陕西、河东所当置监。寻又下河北、陕西转运提点刑狱司，按行河、渭、并、晋之间，牧田以闻。
时已罢保甲教骑兵，而还户马于民，于是右司谏王岩叟言：“兵之所恃在马，而能蕃息之者牧监也。昔废监之初，识者皆知十年之后，天下当乏马。已而不待十年，其弊已见，此甚非国之利也。乞收还户马三万，复置监如故。监牧事委之转运官，而不专置使。今郓州之东平，北京之大名、元城，卫州之淇水，相州之安阳，洺州之广平监，以及瀛、定之间，棚基草地，疆画具存，使臣牧卒，大半犹在，稍加招集，则指顾之间，措置可定，而人免纳钱之害，国收牧马之利，岂非计之得哉？又况废监以来，牧地之赋民者为害多端，若复置监牧而收地入官，则百姓戴恩，如释重负矣。”自是洛阳、单镇、原武、淇水、东平、安阳等监皆复。初，熙宁中并天驷四监为二，而左右天厩坊亦罢，至是，复左右天厩坊。
绍圣初，用事者更以其意为废置，而时议复变。太仆寺言：“府界牧田，占佃之外，尚存三千余顷，议复畿内孳生十监。”后二年，而给地牧马之政行矣。先是，知任县韩筠等建议：“凡授民牧田一顷，为官牧一马，而蠲其租。县籍其高下老壮毛色，岁一阅，亡失者责偿。已佃牧田者，依上养马。”知邢州张赴上其说，且谓：“授田一顷，为官牧一马，较陕西沿边弓箭手既养马又戍边者为优。”枢密院是其请，且言：“熙宁中罢诸监以赋民，岁收缗钱至百余万。元祐初未尝讲明利害，惟务罢元丰、熙宁之政，夺已佃之田而复旧监。桑枣井庐，多所毁伐，监牧官吏，为费不赀，牧卒扰民，棚井抑配，为害非一。左右厢今岁籍马万三千有奇，堪配军者无几，惟沙苑六千匹，愈于他监。今赴等所陈，受田养马，既蠲其租，不责以孳息，而不愿者无所抑勒，又限以尺寸，则缓急皆可用之马矣。”殿中侍御史陈次升言：“给地牧马，其初始于邢州守令之请，未尝下监司详度。诸路各有利害，既不可知。民居与田相远者，难就耕牧，一顷之地，所直不多，而亡失责偿，为钱四五十千，必非人情所愿。”言竟不行。
四年，遂废淇水、单镇、安阳、洛阳、原武监，罢提点所及左右厢，惟存东平、沙苑二监。同知枢密院曾布自叙其事曰：“元祐中复置监牧，两厢所养马止万三千匹，而不堪者过半。今既以租钱置蕃落十指挥于陕西，养马三千五百，又人户愿养者亦数千，而所存两监，各可牧万马。马数多于旧监，而所省官吏之费非一。近世良法，未之能及。”时三省皆称善。其后沙苑复隶陕西买马监牧司，而东平监仍废。
大观元年，尚书省言：“元祐置监，马不蕃息，而费用不赀。今沙苑最号多马，然占牧田九千余顷，刍粟官曹，岁费缗钱四十余万，而牧马止及六千。自元符元年至二年，亡失者三千九百，且素不调习，不中于用。以九千顷之田、四十万缗之费养马，而不适于用，又亡失如此，利害灼然可见。今以九千顷之田计其硗瘠，三分去一，犹得良田六千顷。以直计之，顷为钱五百余缗，以一顷募一马，则人得地利，马得所养，可以绍述先帝隐兵于农之意。请下永兴军路提点刑狱司及同州，详度以闻。俟见实利，则六路新边闲田，当以次推行。”时熙河路兰湟牧马司又请兼募愿养牝马者，每收三驹，以其二归官，一充赏。诏行之。
四年，复罢京东西路给地牧马，复东平监。政和二年，诏诸路复行给地牧马，复罢东平监。宣和二年，诏罢政和二年以来给地牧马条令，收见马以给军，应牧田及置监处，并如旧制。又复东平监。给地牧马，始于绍圣，至政和时，蔡京秉政，行之益力。京罢而复废。六年，又诏立赏格，应牧马通一路及三千匹，州通县及一千，县及三百，其提点刑狱守令各迁一官。倍者，更减磨勘年。于是诸路应募牧马者为户八万七千六百有奇，为马二万三千五百。既推赏如上诏，而兵部长贰亦以兼总八路马政迁官，然北方有事，而马政亦急矣。
靖康元年，左丞李纲言：“祖宗以来，择陕西、河东、河北美水草高凉之地置监，凡三十六所。比年废罢殆尽，民间杂养以充役，官吏便文以塞责，而马无复善者。今诸军阙马者太半，宜复旧制，权时之宜，括天下马，量给其直，不旬日间，则数万之马犹可具也。”然时已不能尽行其说矣。
前史言牧政者，唯宋为详，其出牧、上槽、刍秣、棚井、息耗，多与今同，以世近也。语在《兵志》，故不论。独户马、保马、余地牧马，犹为后世害，故备著謓，欲令议马政者知其所以利害之实也。盖自熙、丰变法，以至崇、宣，小人在位，亟复亟变，迄无善政，而宋随以亡。渡江以后，颇置监牧，而江南多水田，其后三衙遇暑月，放牧于苏、秀，大为民患。郢、鄂之间，亦置监牧，然皆不可用，而战马悉仰川、秦、广三边焉。
宋初收市马，戎人驱马至边，总数十、百为一券，一马预给钱千，官给刍粟续食，至京师，有司售之，分隶诸监，曰券马。边州置场，市蕃汉马，团纲，遣殿侍部送赴阙，或就配军，曰省马。陕西广锐劲勇等军，相与为社，每市马，官给直外，社众复裒金益之，曰马社。军兴，籍民马而市之，以给军，曰括买。
宋初市马，唯河东、陕西、川峡三路；招马唯吐蕃、回纥、党项、藏牙族、白马、鼻家、保家、名市族诸蕃。至雍熙、端拱间，河东则麟、府、丰、岚州，岢岚、火山军，唐龙镇、浊轮寨；陕西则秦、渭、泾、原、仪、延、环、庆、阶州，镇戎、保安军，制胜关、浩鹔府；河西则灵、绥、银、夏州；川峡则益、文、黎、雅、成、茂、夔州，永康军；京东则登州。自赵德明据有河南，其收市唯麟、府、泾、原、仪、渭、秦、阶、环州，岢岚、火山、保安、保德军。其后置场，则又止环、庆、延、渭、原、秦、阶、文州，镇戎军而已。大氐宋初市马，岁仅得五千余匹。天圣中，蕃部省马至三万四千九百余匹。嘉祐以前，原、渭、德顺凡三岁市马，至万七千一百匹。秦州券马，岁置万五千匹。
元丰四年，诏专以雅州名山茶为易马用，自是蕃马至者稍众。崇宁四年，诏曰：“神宗皇帝厉精庶政，经营熙河路茶马司，以致国马，法制大备。其后监司欲侵夺其利，以助籴买，故茶利不专而马不敷额。近虽更立条约，令茶马司总运茶博马之职，犹虑有司苟于目前近利，不顾悠久深害，三省其谨守已行，毋辄变乱元丰成法。”自是提举茶事兼买马，其职任始一。
凡宋之市马，分而为二，其一曰战马，生于西陲，良健可备行阵，宕昌峰、贴峡、文州所产是也；其二曰羁縻马，产西南诸蛮，短小不及格，黎、叙等五州所产是也。绍兴三年，即邕州置司提举，市于罗殿、自杞、大理诸蛮。然自杞诸蕃，本自无马，盖又市之南诏。南诏，今大理国也。大理地连西戎，故多马，虽互市于广南，其实犹西马也。
宋自熙宁未变法以前，然苑马之政，亦未称善。盖世之害马者有三：曰选吏，曰繁法，曰易地。吏非马之所宜，其害马一也；法非马之所宜，其害马二也；地非马之所宜，其害马三也。大费佐舜调驯鸟兽，鸟兽多驯服。其后周孝王封犬丘非子，曰：柏翳其后世亦为朕息马也。古有豢龙氏，《周官》“服不氏，掌养猛兽而教扰之”，“掌畜，掌养鸟而阜蕃教扰之”。马非异兽，必有能驯之者，非世官不可也。羌童胡儿，项髻徒跣，随水草畜牧，马与人意相喻，非有书生文学法度理也。法数变，马与人皆不自适，何以能遂其生？况置之硗狭，无所毄畜，或禾稼稻秔之田，沟塍封限，游腾莫逞，非所以适其走圹之性也。昔元魏起代北，故马为特盛，虽唐马未必能及也，故曰：马陆居则食草饮水，喜则交颈相靡，怒则分背相踶，此马之真性也。