周都的都城在丰、镐（今西安附近），称为宗周，远离中原地区，处在偏僻的西部，不利于控制全国的局势。在中原地区建立一个新的政治、军事中心，以便有效地控制东方，镇压殷人的反抗，是很有必要的。
早在武王还没有去世的时候，周公就和武王商议，决定在黄河附近，洛水旁边，建立一个都邑，这样，不但能利于管理，还可以把殷商朝歌地方的人搬到这里，以免他们将来叛变。
武王还派周公去察看了地势，准备着手营建洛邑。谁知周公回来后，武王又病倒了，很快武王去世了，营建东都洛邑的事就暂时搁置起来。
周公平叛胜利以后，抓了许多殷人，因为他们反抗周朝的统治十分顽固，被周人称为“顽民”“殷顽”。
周公知道，他们是不甘心失败的，还会寻找机会起来反抗。另外，其他被平定的反叛国家也会伺机反扑。
如何处置这些顽固的殷人呢？周公决定还是采用以前的分化利用，以殷制殷，武力监视，施以笼络的政策。不过，鉴于管叔、蔡叔、武庚叛乱的教训，周公决定重新营建东都洛邑，以安置这些殷人，使他们脱离原来的住地，失去社会影响，集中起来，利于管理。
于是，周公便派召公去察看上次所看的地方是不是合适。看好之后，再由周公问卜决定了两个地方，还画了图给成王看，这恐怕是最古的地图了。
东都洛邑位于伊水和洛水流经的伊洛盆地中心，这里地势开阔，土壤肥沃，南面可以望见龙门山，北边倚靠着邙山，处于群山环抱之中，有伊、洛、澶、涧四条河水经过这里，东边有虎牢关，西边有函谷关，处于东西交通的咽喉要道上。
顺着大河向下，可以到达殷人的故地朝歌。顺着洛水，可以到达东方的齐国和鲁国。洛邑的南边又有汝水和颍水，可以达到徐夷、淮夷。洛邑依山傍水，四通八达，实在是一个理想的都城。
开始的时候，周公是说把殷人迁到黎水这个地方（今河南浚县东北），这儿离朝歌很近，殷人都非常满意。后来，周公又卜卦问鬼神，得卦说黎水不好，洛邑最好。殷人是很迷信的，只好同意迁往洛邑。其实，这是周公为了让殷人迁往洛邑而采取的一项措施，地址早就选在洛邑了。
史官记录了营建洛邑的过程和召公的诰词，名《召诰》。王国维说：“此篇乃召公之言，而史佚书之以诰天下。文、武、周公所以治天下之精义大法，胥在于此。”
《召诰》分五段。第一段记述了决定营建洛邑的经过。第二段说明天命不常，勉励成王敬重贤能。第三段赞美成王营洛治事的决定。第四段勉励成王敬德以求天之永命。第五段召公和诸侯人等表明拥护成王的心意。《召诰》的全文如下：
二月十六日以后，到第六天乙未，成王早晨从镐京步行，到了丰邑。
太保召公在周公之前，到洛地视察营建的地址。到了下三月丙午，新月初现光辉。到了第三天戊申，太保早晨到达了洛地，问所选的地址。太保已经得了吉兆，就规划起来。到第三天庚戌，太保便率领众多殷民，在洛水与黄河汇合的地方测定新邑的位置。到第五天甲寅，位置确定了。
到了明日乙卯，周公早晨到达洛地，就全面视察新邑的区域。到第三天丁巳，在南郊用牲祭祀上帝，用了两头牛。到明日戊午，又在新邑举行祭地的典礼，用了一头牛、一头羊和一头猪。到第七天甲子，周公就在早晨用诰书命令殷民以及侯、甸、男各国诸侯营建洛邑。已经命令了殷民之后，殷民就大举动工。
太保于是同众国君长出来取了币帛，再入内进献给周公。太保说：跪拜叩头报告我王，请顺从周公的意见，告诫殷民和任用殷商的旧臣。
啊！上天改变了天下的元首，结束了大国殷的福命。大王接受了任命，美好无穷无尽，忧患也无穷无尽。啊！怎么能够不谨慎啊？
上天早就要结束大国殷的福命，这个殷国许多圣明的先王都在天上，因此殷商后来的君王和臣民，才能够享受着天命。到了纣王的末年，明智的人隐藏了，害民的人在位。人们只知护着、抱着、牵着、挟着他们的妻子儿女，悲哀地呼告上天，诅咒纣王灭亡，企图脱离困境。啊！上天也哀怜四方的老百姓，它眷顾百姓的命运因此更改殷命。大王要赶快认真施行德政呀！
观察古时候的先民夏代，上帝教导顺从慈保，努力考求天意，现在已经丧失了王命。现在观察殷代，上帝教导顺从嘉保，努力考求天意，现在也已经丧失了王命。当今你这年轻人继承了王位，没有多余的老成人，考求我们古代先王的德政，何况说有能考求天意的人呢？
啊！王虽然年轻，却是元首啊！要特别能够和悦百姓。现在可喜的是：王不敢迟缓营建洛邑，对殷民的艰难险阻常常顾念和畏惧，王来卜问上帝，打算亲自在洛邑治理他们。
姬旦对我说：‘要营建洛邑，要从这里以始祖后稷配天，谨慎祭祀天地，要从这个中心地方统治天下；王已经有定命治理人民了。’现在可喜的是：王重视使用殷商旧臣，并使他们亲近我们周王朝的治事官员，使他们和睦的感情一天天地增长。
王重视造作新邑，不可以不重视行德。
我们不可不鉴戒夏代，也不可不鉴戒殷代。我不敢知晓说，夏接受天命有长久时间，我也不敢知晓说，夏的国运不会延长。我只知道他们不重视行德，才过早失去了他们的福命。
我不敢知晓说，殷接受天命有长久时间，我也不敢知晓说，殷的国运不会延长。我只知道他们不重视行德，才过早失去了他们的福命，现今大王继承了治理天下的大命，我们也该思考这两个国家的命运，继承他们的功业。
王是初理政事，好像教养小孩一样，没有不在开初教养时，就亲自传给他明哲的教导的。现今上天该给予明哲，给予吉祥，给予永年！因为上天知道我王初理国事时，就住到新邑来了。现在王该加快认真推行德政！王该用德政，向上天祈求长久的福命。
“愿王不要让老百姓肆行非法的事，也不要用杀戮来治理老百姓，才会有功绩。愿王立于德臣之首，让老百姓效法施行于天下，发扬王的美德。君臣上下勤劳忧虑，也许可以说，我们接受的大命会像夏代那样久远，不止殷代那样久远，愿君王和臣民共同接受好上帝的永久大命。”
召公跪拜叩头说：“我这小臣和殷的臣民以及友好的臣民，会安然接受王的威严命令，宣扬王的大德。王终于决定营建洛邑，王也会光显了。我不敢慰劳王，只想恭敬奉上币帛，以供王去好好祈求上帝的永久福命。”
公元前1020年，正式营建洛邑。建城的主要劳力是殷“顽民”，经过一年左右的时间建成。
新城有两个，一个是在涧水的东边，温水的西边，名叫“新邑”或“新洛邑”，是周王居住，用来朝会的地方，又叫“王城”。另一个在新邑东郊，是殷民居住的地方，名叫“下都”。两个地方相距不过40里，合起来叫成周，意思是成就周道，原来的镐京就叫“宗周”了。
王城方1720丈，外城方70里。王城既是供周王居住，用来朝会的地方，所以里面的宫殿就建设得富丽堂皇，有一个宏大宽敞的明堂，专供朝见各国诸侯之用。这个堂中间有五个大室，四面有四个宽大的堂，可以容下很多人。
新城建立起来后，周公又把这些殷遗民中的贵族、旧官员召集在一起，用周成王的名义，进行了一番严厉的训话。这篇训话分三段。第一段说明周王灭殷是顺从天帝。第二段说明迁移殷民，不用殷士，也是顺从天帝。第三段宣布对待多士的政策，勉励顺从周王朝的统治。后来，这篇训话被编入《尚书》中，篇名曰《多士》，原文如下：
周成王七年三月，周公初往新都洛邑，用成王的命令告诫殷商的旧臣。
王这样说：你们这些殷商的旧臣们！纣王不敬重上天，他把灾祸大降给殷国。我们周国佑助天命，奉行上天的明威，执行王者的诛罚，宣告殷的国命被上天终绝了。现在，你们众位官员啊！不是我们周国敢于取代殷命，是上天不把大命给予那信诬怙恶的人，而辅助我们，我们岂敢擅求王位呢？正因为上天不把大命给予信诬怙恶的人，我们下民的所作所为，应当敬畏天命。
我听说，‘上帝制止游乐。’夏桀不节制游乐，上天就降下教令，劝导夏桀。他不能听取上天的教导，大肆游乐，并且怠慢。因此，上天也不念不问，而考虑废止夏的大命，降下大罚，上天是命令你们的先祖成汤代替夏桀，命令杰出的人才治理四方。
从成汤到帝乙，没有人不力行德政，慎行祭祀。也因为上天树立了安治殷国的贤人，殷的先王也没有人敢于违背天意，也没有人不配合上天的恩泽。当今后继的纣王，很不明白上天的意旨，何况说他又不能听从、考虑先王勤劳家国的训导。他大肆淫游浃乐，不顾天意和民困，因此，上天不保佑了，降下这样的大丧乱。
“上天不把天命给予不勉行德政的人，凡是四方小国大国的灭亡，无人不是怠慢上帝而被惩罚。”
王这样说：“你们殷国的众臣，现在只有我们周王善于奉行上帝的使命，上帝有命令说：‘夺取殷国，并报告上天。’我们讨伐殷商，不把别人作为敌人，只把你们的王家作为敌人。我怎么会料想到你们众官员太不守法，我并没有动你们，动乱是从你们的封邑开始的。我也考虑到天意仅仅在于夺取殷国，于是在殷乱大定之后，便不治你们的罪了。”