中国国有企业的产生有着特殊的意识形态背景，但意识形态最根本的是由经济基础决定的，本章我们深入分析我国国有企业产生的经济背景，以及随着经济基础变化而带来的国有企业发展改革进程。在对我国国有企业产业分布偏好进行统计计算后，对电力、军工、石油、钢铁产业国有企业的改革进程进行个案分析，最后给出我国国有企业治理改革的若干启示。
6.1.1 国有企业产生：经济发展的内生制度选择
一般认为，中国国有企业在我国的初始形成是因为以国有企业为基础的公有制是社会主义计划经济的经济基础，要实行社会主义就必须发展国有企业，并以此为主导，这已经成为当时无论是社会主义国家还是资本主义国家的意识形态思维的一般逻辑。
但如果具体分析当时中国经济发展的内外部环境，可以发现，中国走国有化战略不仅是社会主义意识形态的要求和推动，同时也是特定条件下的经济基础所决定的。中华人民共和国建立之初，经济发展水平十分低下。1949年，国民收入只有358亿元，人均66元。国民收入中工业的比重仅为12.6%，在工业总产值中，重工业比重只占26.4%。从关系国计民生的重要工业品产量看，中国的钢铁、能源等基础工业品的产量远落后于西方国家以及前苏联。
林毅夫、蔡昉、李周（1994）认为，中国国有企业的产生在当时经济状况下也是内生的经济制度安排。在中国工业化进程中，为了缩短与发达国家的差距，提高重工业在工业结构中的比重是推进工业化进程的主要途径。选择重工业优先发展战略的另一种考虑是出于国防安全需要，由于以美国为代表的西方国家不满于中国大陆的政权更替，实行了一系列政治上孤立、经济上封锁的措施，使中国缺乏良好的外部经济联系，并且随时面临着战争的威胁。这种状况使中国领导人明确地意识到：能否迅速地建立起工业体系，尤其是（包括为军工服务的）重工业体系，是关系到国家和政权生死存亡的头等大事。苏联运用国家计划迅速推进工业化曾经取得的成功，对中国领导人选择这样的发展战略施加了较大的影响。
重工业作为资本密集型产业具有建设周期长、在发展的早期大部分设备需要从国外引进和初始投资规模巨大三个特征。而当时中国的经济发展水平很低，具有资金极为稀缺、可供出口的产品少；资金密集型的重工业不符合我国的比较优势；外汇不足和经济剩余少且分散三个特征。同时，又缺乏引进外资的条件。在这种情形下，利用市场机制来配置资源，是不可能把投资引导到重工业部门的，却有可能诱致以轻工业为主导的工业化。所以，要实施重工业优先发展战略，从经济逻辑上要求政府承担起最大限度地集中经济剩余和降低发展重工业门槛的责任。
相比较而言，依靠国有企业来实现这种战略意图是最直截了当的，所以超越当时资源比较优势而执行重工业优先发展战略的任务，历史地落在了国有企业身上。事实上这也是最大限度地动员剩余、最充分地体现国家的战略意图所诱致出的一种内生的制度安排。当时农业是整个国民经济中的主要部门，又是极端落后的部门，不能胜任为重工业发展提供足够积累的使命。1950～1953年，农业占国民收入的份额平均为59.3%，而占国家财政收入的比重仅为16.4%，因此，在最大限度地吸取农业剩余的同时，工业化的积累在很大程度上仍要仰仗工业部门自身。可以设想，在确立了重工业优先发展战略之后，被人为压低了价格的资源固然可以通过高度集中的配置体制流入优先发展的部门，但当一个生产周期完成之后，其剩余能否继续按照战略意图进行再配置，而不受市场收益的诱导转投到非优先发展部门，比如轻工业，主要取决于国家对企业剩余的控制能力和控制程度。对政府来说，企业国有化，无疑是最大限度地控制经济剩余，并将它们用于国家战略目标所要求的投资方向上的最优选择。
从当时我国国有化的产业领域来看，与世界其他国家很大不同的是，不仅有助于推动工业发展的重工业及基础工业产业领域实行了国有化，同时在轻工业、商业部门也同时实行了国有化。这里一方面有意识形态的因素；另一方面，对这些部门实行国有化，也是为了更快地完成资本积累，并分配至重工业领域。林毅夫等（1998）认为：“在一个资本相对稀缺、劳动力相对丰富的经济中，劳动密集型的产业具有比较优势，又直接面对着广大消费者的需求，因而具有较高的盈利能力。特别是那些被人为压低了价格的生活必需品之外的轻工业产品，盈利能力更强。例如：每百元资金所实现的税利水平，1957年轻工业是重工业的2.7倍，1980年是3.1倍。为了把轻工业创造的经济剩余尽可能多且毫无阻力地转移到重工业部门，将轻工业部门的企业国有化无疑也是必要的，说到底，它也是由重工业优先发展战略所决定的一种内生性制度安排。”
新中国成立初期，中国的私营经济和个体经济还占据重要地位。据统计，在1952年的工业总产值中，国营企业占41.5%，集体企业占3.3%，公私合营企业占4.0%，私营和个体企业占51.2%。然而，由于工业中多种经济成分并存的格局难以满足重工业优先发展战略的要求，所以随着“一五”时期开始实施重工业优先发展战略，从1954年起，国家把许多规模较大的私营企业逐步纳入公私合营的范围，并对其进行扩建或改建投资。在1956年的工业总产值中，国营企业占67.5%，公私合营企业占32.5%，私营企业几乎不存在了。1966～1976年期间，不少地方把独立核算的小集体上升为统一核算的大集体，把大集体上升为国营企业，并把原为集体所有制的供销合作社改为国营商业，国营经济所占份额进一步扩大。到1978年，国营经济占城镇工业总产值的份额上升至85.4%，集体经济下降为14.6%。
以国有企业为基础的政府主导型工业化发展战略在新中国成立后的一段时期内，在中国经济增长、工业体系的完善等方面确实也起到了显著的作用。统计资料表明，在1952～1978年的26年里，工业占国民收入的份额由19.5%上升到49.4%，提高了近30个百分点；而国营工业又是工业增长的主要源泉。这一时期，全国国营工业总产值由142.6亿元增加到3416.4亿元；按可比价格计算，国营工业产值增长了17.15倍，年平均增长率高达11.55%，其占全国工业总产值的份额也由40.5%上升到80.8%。中国工业化的速度在世界上是罕见的，例如，在工业化过程的最初40年或50年间，英国在1801～1841年期间工业份额只上升了11%，日本在1878/1882～1923/1924年间提高了22%，都不及中国快。
但是我们从前章国有企业与经济增长的关系分析中可以看出，国有企业通过介入战略产业促进经济增长，是在特定阶段和条件下才能发挥积极作用的，是有局限性的。这种局限性同样也出现在我国。以国有企业为主体的重工业优先发展战略，内生出扭曲产品和要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和毫无自主权的微观经营机制，在一定程度上导致了产业结构的扭曲。这一时期重工业增长得特别快，是轻工业的3倍多，与此相对应，重工业产值占工业产值的份额由35.6%上升到57.3%。而轻工业的发展滞后导致了居民消费品供应的短缺，降低了整个社会的福利水平。
另一方面，国有企业内部低效率问题在计划经济体制下更加突出，由于没有充分竞争的市场，也就不存在能用来考核企业经营状况的平均利润率，企业的利润水平就不是充分反映企业经营好坏的信息，也就不能作为评价企业经营状况的充分信息指标。没有竞争的压力和缺少有效监督激励机制，国有企业改进产品质量、降低成本和提高效率的激励明显不足，以致失去了许多技术创新的机会，大大延缓了技术变革的速度。有关各种要素对经济增长贡献的研究表明，在传统经济体制期间，国营企业的经济增长主要依靠追加物质生产要素，技术进步对工业增长的贡献或总要素生产力的贡献极为低下。例如，世界银行得出了总要素生产率不足10%，甚至为负的结论。
因此，中国计划经济时期的国有企业对于工业化及经济增长的作用随着其负面作用的加剧而日益降低，甚至成为影响经济发展的制度障碍，因而必须进行改革。
6.1.2 国有企业演进：1978～2006的改革治理路径
从1978年改革开放开始，我国对于国有企业的改革治理在自觉或市场自发的过程中，沿着两条轨迹演进：一是内部的产权制度路径；二是国有企业规模与布局的结构演进。
6.1.2.1 国有企业内部产权的改革治理
国有企业的内部治理问题不是本书研究的重点，但是综观世界国有企业发展趋势，国有企业产业分布的变化在更多时候是在提高国有企业效率无望的情况下被动进行的。如果国有企业内部产权的改革治理能够找到有效的解决措施，国有企业的民营化浪潮亦不会在全球成为普遍现象。但是国有企业内部产权的改革治理并不是没有意义的，内部产权的改革治理虽然不能够完全解决国有企业的产权难题，但找到更佳的治理方式，尽可能提高国有企业效率，也可以在外部约束没有完全解除之前，最大程度地发挥国有企业的作用，挖掘国有企业存量资产的效益。而且，某些特殊产业领域的特殊阶段，国有企业仍然有存在的必要和可能性，通过产权制度的完善，可以使国有企业在这些领域更好地发挥作用。中国经济转型及国有企业改革的成功，就是在不具备外部民营化条件下通过内部产权的治理改革，让国有企业在经济增长中发挥其尽可能大的作用，在促进经济增长的同时，渐进地为国有企业民营化创造条件。
从1978年开始，针对我国国有企业的产权治理改革大致经历了以下几个过程：
1979～1984年：扩大企业自主权改革探索。从1979～1980年开始扩大企业自主权试点，到1981～1982年实行工业经济责任制，1983年以后实行利改税。
1985～1992年：“两权”分离改革实践。对国有大中型工业企业实行承包责任制（1987）；对国有小型工业企业实行租赁经营责任制（1987）；另外，对少数有条件的大中型工业企业还实行了股份制试点，到1991年底，全国共有各种类型的股份制试点企业3220家。
1992～2002年：现代企业制度的建立。1994年进行国有企业公司制改革试点，1997年党的“十五大”提出用三年左右的时间力争大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。主要措施包括：公司制改革、政企初步分开、企业法人制度和治理结构的初步完善、投资主体的多元化。在该阶段，资本市场的发展为国有企业改革提供了外部条件，大批国有企业通过证券上市实现改制、出售股份、融取资金、完善治理。国有企业的民营化过程在该阶段也以不同形式得到了大力推进。
2003年至今：国有资产管理制度的完善。党的“十六大”后从中央到地方均建立了国有资产管理监督管理委员会，完善出资人制度。
所有对于国有企业的产权改革治理措施都在不同程度上提高了国有企业的效率，但是，无论理论还是经验实践，任何针对国有产权的改革措施不可能彻底解决国有企业的效率问题。因此，与产权制度改革相伴随的是国有企业规模与布局的调整过程。
6.1.2.2 国有企业规模与布局的调整：产业视角的分析
在我国经济发展与改革进程中，由于每个阶段经济体制改革和经济政策的重点不同，因而国有企业在产业分布上的变化呈现出不同的特点。但从总的态势来讲，国有企业正在经历着前所未有的剧烈的产业重组过程：
1979～1981年：针对当时产业结构严重失衡的问题，我国开始降低重工业的比重和发展速度，而尽快发展轻工业。国有企业开始转向进入轻工业领域，1979年和1980年连续两年轻工业增长速度超过了重工业。同时，为了促进轻工业的发展，放宽了企业准入限制，一大批包括乡镇集体企业、个体企业在内的非国有企业成长了起来。
1982～1988年：国有企业集中投资于重点建设项目与产业领域。经济的增长对于基础设施和基础产业有了更多的需求，1982年确定基本建设投资要突出能源和交通这两个重点。1986年要进一步加强能源、交通、通信、原材料等基础设施和基础工业的建设，集中必要的财力物力和技术力量建设一批重点工程，并首次将邮电通信的发展放到优先的地位。在这个时期，这些产业领域内的国有企业仍然发挥着其他类型企业不可替代的作用。
1988～1991年：经济发展进入紧缩和调整时期，国家对处于能源、电力、石油、钢铁、化肥和汽车等基础产业和支柱产业、对国民经济具有重大影响、承担国家指令性计划比例大、经济效益好、出口创汇多和国家产业政策支持的骨干企业，实行“双保”。强化了国有企业在这些产业领域的地位。
1992～2002年：国有企业规模与布局的剧变时期。首先是放宽了非国有企业对部分基础产业和支柱产业的准入，提出国有经济有进有退，有所为有所不为；其次是1995年开始实行抓大放小，重点扶持1000家大型国有企业，而对国有中小型企业则通过转让、破产、关闭等途径进行退出；第三，投资主体的多元化，使得民营资本、外资更多地参与进国有企业，形成混合经济格局。通过这一阶段的调整，国有企业进一步向大型企业集团、向关键产业集中，国有企业的产业布局发生重大变革。
2003年至今：国有企业进一步向关系国家安全和国民经济命脉的产业集中。改革措施主要有：第一，进一步放宽非国有资本向重点产业领域的介入，包括石油、军工产业；第二，垄断行业国有企业改革的推进；第三，国有企业自主创新成为提升我国竞争力的主要载体。
在上述国有企业产业布局的演变过程中可以看出两个特点：第一，即便在改革开放后，国有企业在我国经济发展中仍在不同时期、不同领域发挥着重要作用，包括1980年代初轻工业的发展、包括整个1980～1990年代间基础设施与基础产业的发展，国有企业在这些产业领域曾发挥过重要作用，这也是构筑整个中国经济稳定发展的基础。第二，国有企业发挥作用的产业领域在不断调整，且领域越来越集中，即便是目前占主导地位的产业领域也在寻求改革的突破。
杨灿明（2000）认为，实际上，我国国有企业的根本问题在于产业定位与产权结构的严重错位，即把许多适合于私有产权结构的产业定位于公有产权领域，使这些产业面临两难困境：一方面，这些产业竞争性和营利性都很强，适合于主要由市场机制来引导，不适合用政治行政程序来监控另一方面，它们的老板又是政府，是无法直接参与市场活动的政府，是长于运用政治行政程序的政府。这就使得这些产业的经营在国有产权制度下严重地牺牲了效率。下节我们即分析当前我国国有企业产业分布的特征及面临的改革问题。