三、公共危机应急管理计划的实施
危机发生后，政府应根据危机应急程序有计划有步骤地采取措施，这样才能有效地控制和消除危机后果。一般来说，公共危机应急计划的实施主要有以下几个方面的步骤：
第一，查清危机全貌。无论应急计划准备得多么完善，也不可能使危机的发生和预先准备的方案完全合拍。因而当灾难来临时，组织领导首先应当保持镇静，然后迅速查明有关事件的基本情况。
具体包括：
（1）查明事件的种类、发生时间和发现时间以及事件发生的地点和发生的原因，以便掌握事件的基本性质。
（2）查清事件的后果和影响。如人身伤亡的严重程度，在什么医院接受治疗，本组织财产损失的状况和价值，公共设施损害的程度和范围，其他组织和社会损失的情况以及这些后果将会造成的社会影响。
（3）查清事件的现状。如事件是在发展，还是得到了有效的控制，控制措施的实施情况如何，若事件还在发展，原因是什么，以及怎样才能使事件得到有效的控制。了解事件牵涉的公众对象如直接与间接的受害者，与事件具有直接和间接责任或利害关系的组织或个人，与事件处理有关的机构，还要了解事件的见证人以及见证人的姓名、单位、电话号码及通信地址，以便保持同事故见证人的联系。
第二，及时隔离危机。在查清事件全貌的同时，要迅速隔离危机，以免危机蔓延扩大。
隔离危机主要有两方面的内容：
（1）人员隔离。人员隔离是指把组织员工划分为处理危机和维持日常工作两部分，规定领导人中何人专司危机应急，何人负责日常工作，在一般人员中哪些人参加危机应急，哪些人坚守原工作岗位。否则，就会因危机发生而造成日常管理无人负责、日常工作无人从事的混乱局面，结果使组织陷于更大的危机。
（2）危机隔离。危机隔离即对危机本身实施隔离。对危机的隔离在发出警报时就应开始。警告信号应明确表示危机的范围，以便保持其他部分的正常工作秩序，减少危机损失，同时也为危机处理创造条件。
第三，迅速处理危机。处理危机就是直接对造成危机的问题和事件采取对策和措施以平息危机。
处理危机要注意做好以下几个方面的工作：
（1）抓住和解决主要危机。危机处理要求组织在调查和识别主要危机的基础上，首先集中主要力量抓住并解决引起主要危机的问题或事件如果主要危机得到了控制，那么整个危机也就可以得到缓解或基本平息。
（2）迅速控制和排除危机。危机爆发后，会迅速膨胀扩张，为了减少危机给社会带来的损害和影响，就要求政府在出现危机前兆信息或爆发时，迅速采取行动，及时果断采取有力措施，力争在危机的危害扩大前控制并排除危机。同时也要注意，由于种种原因组织采取的危机处理对策有时不一定能够立即奏效，届时，组织领导和危机处理人员应坚定信心，沉着镇定，千方百计找出原因，努力不懈地排除危机。
（3）消除危机后果。危机往往要对组织和社会造成物质、精神及人员的伤亡和损失，给组织形象带来了不利影响。因此，消除危机的不利后果是政府危机处理工作的主要任务。这就要求政府及时消除或赔偿各种损失，尽快恢复政府组织的形象和声誉。
第四，危机处理评估。危机处理评估是指政府对其危机处理工作及其成效的调查、评价和总结，它是整个危机处理工作的最后一个环节。
一般来说，危机处理评估包括三个方面的工作：
（1）调查，即对危机发生的原因以及政府预防和处理危机所做的全部工作进行系统的调查。
（2）评价，即对危机处理工作进行全面的评价。评价主要是政府危机处理的方法措施是否恰当，是否存在漏洞和问题，是否取得了成果，这有助于政府准确地把握危机处理工作的效果。
（3）总结，即总结经验教训，其主要内容是对危机处理工作中存在的问题进行归纳综合，提出整改措施，并为制定新的危机处理计划提供依据，以便为今后的危机处理工作奠定基础。
第三节公共危机应急管理机制的构建
公共危机应急管理是一项系统性工作，作为公共危机管理的关键环节，公共危机应急管理正在走向系统化、制度化和规范化。构建公共危机应急管理机制既是公共危机管理实践工作的需要，也是系统完善公共危机管理制度的发展需要。
一、公共危机应急管理机制构建的背景
SARS事件以后，我国中央到地方都开始普遍关注公共危机的预防、应急与治理问题，尤其在地方政府层面积极制定了公共危机的应急预案，对预防和治理公共危机起到了极为重要的作用。2006年1月9日，国务院发布了《突发公共事件总体应急预案》，预案分总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理及负责等六大部分。国家应急预案框架体系初步形成，包括面对突发公共事件时的国家总体应急预案、专项应急预案、部门和地方预案、企事业单位应急预案等，基本涵盖了现代社会随时都能发生的各类公共突发事件，是一个比较完整的总体预案。但从总体看，这项预案是对突发公共事件的应急管理。
诚如前面所说，突发公共事件与公共危机在内涵上还存在很大差异。同时，由于我国在构建公共危机应急机制方面还欠缺经验，难免存在一些问题。
2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，并于2007年11月1日起施行。《中华人民共和国突发事件应对法》分为总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则等七章内容，全面而系统地对应对突发事件的阶段进行了规定，是我国应对公共危机的总纲领，对于进一步完善公共危机应急管理机制起到了关键性作用。2008年在雪灾、地震灾害、问题奶粉等公共事件频发的情况下，政府应对各类公共危机的能力表明现阶段我国公共危机应急管理机制正在走向完善，并已具备了一定的应急反应能力。当然，借鉴和总结国际、国内突发事件应急处理机制，以及从当前我国公共危机应急管理的部分实践看，我国的应急管理机制在许多方面还是有待进一步完善的。以下从法律、体制、组织、观念等多层次探讨我国在公共危机应急管理机制方面上存在的问题和不足。
第一，我国一些地区虽然已经开始设置专门的应急管理机构，但仍存在较大的缺陷。
SARS传染病事件后，我国各级政府日益重视起危机应急管理和紧急救援，各个部门都做了不少预案，但缺乏一个全面覆盖各种社会突发事件的危机应急系统，还处在传统的“头痛医头，脚痛医脚”模式，一旦遇到新的危机情况，就显得手忙脚乱。20世纪60年代，美国政府就选用“9.11”作为统一的社会紧急救助特殊服务号码。日本东京都构建了由知事直接管理，能承受7.9级大地震并能自备发电三天以上的“防灾中心”。北京也建起了全国第一个紧急避难所，可容纳25万人。
另外，我国在省级层面上，还没有常设性的，具有会商决策功能的应急管理综合协调部门。在现实的应急管理活动中，其领导机构与人员也大都是临时应急组成的。而且，我们平时常用的危机管理是分行业、分部门进行的，尽管这有利于“分工负责”，但实际发生的突发事件常常需要多部门共同应对的“综合性危机”，这样的组织形式尽管具备了行政权威的力量，但是由于其核心成员都是临时抽调的，彼此缺乏熟悉和默契，容易耽误决策和执行的时间。这时因条块分割，部门封锁的弊端而将产生很高的协调成本，并严重影响危机反应速度。而且，临时的机构也不可能在事先就准备比较完整的应急预案，因此很难从全局上制订应急计划，有很大的随意性。
第二，应急管理的相关法律条文已经开始建设，但和实践的要求相比仍需要完善发展。
现代社会的应急管理应当建立在法治的基础上。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》标志着我国公共危机应急管理走向法制化管理阶段。由于现代社会日益显示出复杂性，全球化带来的负面影响，社会生活方式的转变，我国转型期面临的矛盾等等，使公共危机的产生、影响方式、处理方式都发生了重大变化。因此，建立专业性的公共危机应急管理法律体系也是一个必然的趋势。以日本为例，全国建立了几十部专门的危机应急法律，使各个部门在进行公共危机应急时都能做到有法可依，并能进一步落实部门责任和领导责任。
现代公共行政在很大程度上面临着一个“合法性”问题。公共行政也需要一个合法性基础。比如应对危机时所采取的非常规强迫性政策，如果没有法律法规的有效支持，就很难得到公民的理解，甚至会导致社会的动荡，导致公共危机的加剧。近几年来在生态环境污染事件中就逐渐显示出政府及各个部门在应对公共危机时也需要依法应对危机，以减少不必要的损失，从而维护社会的安定团结。
公共危机应急管理的依法应急管理问题不仅仅是一个应对危机、减少危机造成的损害的问题，更是涉及依法行政、提高政府信任度和公众满意度的问题。与现实社会发展的要求相比，我国在公共危机应急管理方面的专项法律制度方面还需要不断完善发展。我们迫切需要建立健全系统的公共危机应急管理的法律法规，使应急处置公共危机的各级各类预案加快形成一个完整的体系，以及时弥补应急体系法律与实践的滞后性这个问题。
第三，现行的危机管理体制带有一定的脆弱性，政府应急管理的手段还有待改进。
这是一个知识社会、信息社会和数字化的社会，用传统的“开会”等方式已经很难满足应急的实际需要。根据以往处理公共危机的经验，目前我国应对公共危机的手段在经济、技术层面上存在的问题尤为突出，主要有：
一方面，经济上的总体投入还存在着缺口。有资料显示，我国的卫生总投入占GDP的4.8%，迄今为止还没有达到世界卫生组织（WHO）提出的最低限度标准，而且增长的卫生投入主要来自民间，卫生总经费政府比例仅1/4，从公共卫生投入不足的角度，SARS的爆发恰恰暴露了我们公共财政支出上存在的问题。“预防为主”一直是我国卫生工作方针之一，但把公共卫生作为重要的社会发展目标并纳入政府的重要议事日程还不普遍。在有些地方，各级政府把大量的公共财政用于短期内有回报的经济建设，公共卫生问题总是排在招商引资、开发区建设等经济议题的后面，反而主要靠公共财政的公共卫生事业却投入不足。尤其值得重视的是，政府农村卫生投入不足，投入比例逐年下降，且补偿机制也不合理，极大地影响了农村预防保健工作，同时也加重了农民的经济负担，广大农民缺乏医疗保障，因病致贫、返贫成为解决“三农”问题的主要障碍之一。
另一方面，技术层面上，应急管理信息系统的不完善是其突出表现。当前的社会生活中公共突发事件类型多、范围大、经济损失严重，尤其是像SARS疫情、禽流感之类的公共危机更是对国家安全和社会稳定产生巨大影响。社会需要建立应急信息系统，需要在全国范围内建立统一指挥、高效机动、协同联动的应急信息系统，以便迅速、主动、有效地应对公共危机。
建设好应急信息系统，这是我们当前面临的构建公共危机应急系统的重要任务，也是现代社会应对“非传统安全”的一个重要手段。因此，我国需要推进公共服务领域信息化公共安全。建立高效、安全、共享的公共安全信息网，建立全国灾难预警系统和应急指挥系统。网络系统一定要充分利用好政府系统的办公业务资源网，绝对不要再另建一个网络，搞重复建设，只要对政府办公业务资源网加以完善即可，应急信息系统建设的思路要扩展，网络上要包含本地的三网——通信网、广电网、互联网；辅助系统上要将一些很有优势的系统纳入，比如说地理信息系统、视频会议系统、GPS定位系统、视频监控系统等。
第四，政府及其工作人员处理危机的专业素质培训力度继续加强。
SARS疫情的爆发是我国近几年来严重的一次公共危机，它给政府带来了极大的挑战，对各级政府的能力水平进行了大检阅，也反映出公务员的责任意识、法治意识和综合素质存在着诸多问题。SARS等灾情的发生，使人们认识到，公务员应具有应对突发事件的能力。近来，人事部印发了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，将是否具备应对突发事件的能力作为考核公务员是否合格的一项标准。此外，考核公务员还有政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、心理调适能力等八条标准。主要表现有：公务员自身对应对社会突发事件专业素质的培训不够；公务员对自己在处理社会突发事件中的责任意识有待增强；公务员对社会公众的引导作用培训需要强化等等。