第四，社会结构与变迁。社会结构及其变迁过程对社会稳定、公共危机的爆发影响巨大。社会结构的失衡与社会变迁会加速社会的不稳定，容易引发公共危机。社会结构失衡指国家在发展与变迁进程中，某一方面的社会结构与另一方面的社会发展出现不相适应的现象。这种情形在急速发展的社会中是经常出现的。在不断加速的社会变迁中，社会共同体中主流文化与非主流文化之间、社会多数群体与少数群体、强势群体与弱势群体之间的间离性不断加大；社会经济变迁与社会政治的进步不同步，社会不平等与社会分化加剧。
而社会变迁转型的加速，使不平等现象加剧。这种不平等不仅包括经济分配方面（如土地分配、收入分配）的不平等，而且包括对政治资源的不平等控制以及宗族、民族之间的不平等。社会分化的迅速加剧，使社会各阶级、阶层、民族乃至宗教之间的矛盾冲突加剧，导致社会不稳定系数的大幅度提升。对社会因素的把握需要从静态与动态两个维度来进行。
第五，国际环境变化。传统意义上的公共危机往往着眼于一个国家内部的各类可衡量因素的整合，如政治因素、经济因素、文化因素、自然因素等。现代政府管理的环境正如前面所说，已不同于以公务员制度为基础的治理模式，政府治理的责任不再局限于以效率为目标的公共服务，同时也担负着维护国际关系、保障生态平衡、促进经济安全、重视文化与信息安全等职责。由于世界正在逐渐向多元化、信息化、全球化方向发展，国际环境的变化和政府管理视野的改变，产生了许多不同于传统的公共危机，即非传统安全，这一方面导致公共危机的影响范围扩大，另一方面也强化了政府在公共危机管理方面的责任。
一国公共危机的发生有时可能是单一变量起作用，但通常是多种变量交互作用、综合发生影响的结果。因此，在进行公共危机研究和应用中，应多方考察危机发生的原因及其相关因素，尤其是互相间的关联与影响，才能选择正确的决策，有效地控制与管理危机，维持社会稳定。
（二）公共危机的类型
公共危机成因纷繁复杂，相应的，对公共危机进行分类也就变得复杂。如果不按照某种标准将其划分归类，那么在应对公共危机时就难以有的放矢，采取有针对性的措施化解公共危机。因此对公共危机进行类型化处理，是有效防治公共危机的一个必要前提。按照不同的标准可以将公共危机分成不同的类型。
第一，根据公共危机发生的动因不同，可以将公共危机分为自然性公共危机和人为性公共危机。前者称之为“上帝的行动”，后者则被称为“人为的错误”。所谓“上帝的行动”指各种自然灾害和疾病超出了人类可控的范围，例如台风、水灾、地震、瘟疫等。所谓“人为的错误”指因人类的行为所导致的危机，如生产事故、战争危机等。这种分类方法比较简单、清晰，但也存在一定的缺陷。在现代社会生活中，天灾与人祸在大多数情况下是可以互相转换的，难以截然分开。比如洪水本来是自然灾害，超出人类可控的范围，但它也有可能是因为人类的过度开采和开发，引发了大面积的水土流失而导致的，从这意义上说它又具有人为的性质。
第二，根据公共危机发生的领域不同，可以将公共危机分为公共政治危机、公共经济危机、公共卫生危机等。政治危机就是政治领域内发生的危机，如政府倒台、政治动乱等；经济危机指经济领域内发生的危机，如货币贬值、通货膨胀、股市崩塌等；公共卫生危机指卫生领域内发生的危机，如“SARS”、禽流感危机等。同样，这种分类方法也不是绝对的，因为危机的复杂性，发生在某一领域内的危机可能会向其他领域蔓延，从而引发多领域的全面危机。
第三，根据公共危机影响的范围，可以将公共危机分为全国性公共危机和地方性公共危机。全国性公共危机其影响波及全国，需要中央政府及时采取措施加以应对。例如“SARS”危机就是一次全国性的公共危机，对它的处理超出了地方政府的能力范围。地方性公共危机只是影响到某一特定区域，对它的处理需要地方政府及时应对，它只在特定区域内产生影响。但由于公共危机的复杂性和不确定性，如果处置不及时或不妥当，地方性公共危机也有可能演变成全国性公共危机。而且，随着现代经济联系的拓宽，全国性公共危机往往交杂着地方性公共危机。
第四，根据公共危机对社会带来的后果程度，可以将公共危机进行分级分类。（1）一般（Ⅳ级）危机事件，表示其影响局限在社区和基层范围之内，可被县级政府所控制；（2）较大（Ⅲ级）危机事件，标示后果严重，影响范围较大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市有关部门力量方可控制；（3）重大（Ⅱ级）危机事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；（4）特别重大（Ⅰ级）危机事件，表示其规模极大，后果及其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府协助方可控制，必要时由国务院统一领导和协调应急处理工作。
关于公共危机的分类还有许多其他不同的分类标准，如许文惠、张成福教授根据危机的复杂程度和危机管理的性质把危机分为结构不良的危机和结构良好的危机。罗森塔尔从危机发展的速度与终结的速度两个角度同时入手，将危机分为龙卷风型危机、腹泻型危机、长投影型危机、文火型危机。
2006年1月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，对突发公共事件进行分类，主要根据自然状况、政治因素、经济因素、社会因素等对突发公共事件爆发产生的作用大小进行划分。这种划分固然是基于突发公共事件的划分，但对公共危机的分类也有一定的借鉴作用。
不同标准的分类对我们正确认识公共危机并采取有针对性的措施都是大有裨益的，但是任何一种分类方法都不是绝对的，都必须兼顾其他分类方法。
一个公共危机可能同时具有几种属性。只有正确认识到这点，我们在应对公共危机时才能做到更加具有针对性，更加迅速和高效。虽然公共危机的成因往往是复杂的，公共危机的爆发通常是多种变量交互作用、综合发生影响的结果，但不难发现其中总有一个变量起着决定性的作用。通过公共危机发生的关键因素分析，对公共危机进行一定的分类，有助于我们更好地把握公共危机的性质，解决公共危机带来的一系列问题。
自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等，是由自然原因导致的一些公共灾害性事件。
事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。事故灾难与自然灾害的本质区别在于是否具有人为性，诸如环境污染和生态破坏等事件虽具有自然属性，但归根到底是人为导致的，故归为事故灾难一类。随着社会经济发展，这一类的公共危机发生频率呈上升趋势。
公共卫生危机主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。这类公共危机是在事故灾难这类事件基础上进行的特殊划分，主要与医疗卫生相关。
社会安全危机主要包括恐怖袭击、民族宗教危机、涉外突发公共危机和规模较大的群体性事件等。为和传统的公共危机相区别，这类危机主要包含两个层面，一是国内层面的社会安全，二是国际层面的国家安全与国际关系维护。
经济危机主要包括金融危机、贸易危机、资源危机、市场交易危机等，是与经济生活相关的公共危机事件。
文化与信息危机主要包括信息泄漏危机、文化认同危机、价值观危机等。这类公共危机最具隐性和专业性，也是政府管理很难涉及的领域。
对公共危机的类型学分析，不仅有助于我们了解危机与公共危机的概念，同时也有助于公共危机的治理与管理。通过分析和掌握公共危机的类型，了解各类危机的成因，使我们可以较为全面地把握公共危机的本质，从而建立有效的公共危机管理体制。
三、公共危机的特征
危机具有紧急性、危害性的特征，公共危机是在危机基础上的具体分类，既具有危机的一般特征，同时也具有公共危机的特殊性。公共危机一般具有以下几个特征：
第一，突发性。危机往往是由突发事件引起的，它是社会结构失衡由量变到质变的积累，这一发展过程的临界点就是突发事件，它是公共危机产生的导火索。正是在这个意义上，通常有人将公共危机等同于突发事件，当然两者还是有区别的。虽然公共危机存在预知预警的可能，但由于发生的时间、地点具有一定的不可预见性，通常都是超出社会正常运行秩序和心理惯性的，所以才会让人感到突然和紧迫，它是一种打乱了既有的体系或部分体系，让受灾者和管理者都措手不及的事件，具有突发性和紧迫性的特点。
第二，不确定性。由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称性，使得人们无法准确判断公共危机发生的时间、地点、爆发源等，也同样无法对危机的发展趋势、危害程度及其最后结果进行准确的预料。因此，了解这种不确定性，努力控制并排除这种不确定性就成为政府在危机来临时的首要任务。政府在进行危机管理时应根据现实情况判断，打破日常的程序性规则，而采取非程序化的决策体制。
第三，危害性。危机的典型特点是具危害性，尤其是公共危机，其危害的程度和范围都比一般危机要严重。公共危机是对社会正常秩序破坏的一种危机状态或危机事件，由此，公共危机具有破坏性和危害性的特点。而公共危机管理的责任正是从公共危机的这个特点出发，治理公共危机，预防公共危机产生危害，减少公共危机产生的危害，使公共危机的危害性降到最低，并尽快恢复社会正常秩序，维护社会稳定与和谐。
第四，社会性。这主要是指公共危机的影响具有社会层面的内涵。危机事件的处理，其影响是社会性的，绝不仅仅是对一次事件而言的，它把社会原来的有序状态变成了无序状态，社会需要重新建立秩序和信心。如果政府在危机管理中决策得当，可以使危机成为“机遇”，成为维护社会稳定，减轻社会内压，形成充分的社会认同和国内凝聚力的有效力量；但如果危机事件处理不当，就可能造成巨大的生命财产损失，人心恐慌，社会动乱，造成无可挽回的影响。如2008年我国“问题奶粉”事件爆发后，社会公众对牛奶产品的信任程度下降，影响一些地方性牛奶生产企业，形成了连锁反应。公共危机与一般危机的区别即在于此。公共危机涉及的事务往往是社会性的、公共性的，其影响的层面较为广阔，是社会公共事务的重要组成部分。
第五，决策的非程序化。公共政策理论主要研究的是政策规划、政策执行、政策评估、政策监控的过程，对公共危机的管理完全不同于一般的决策理论。公共危机的突发性、紧迫性及决策条件的不确定性都使政府管理者只能在有限的信息、资源和时间条件下进行非程序化决策。这对管理决策者的决策能力和决策素质及政府管理的决策体制都是极大的挑战。非程序化决策是公共危机的应对和处理的核心内容，也构成了公共危机管理的本质。
第二节公共危机管理的理念与范式
危机是一种危害，也是一种“机遇”。对危机进行管理的目的在于减少危机产生的危害，获得解决危机的机会，从而创造组织管理的新局面。公共危机是公共领域内有可能破坏社会正常秩序、影响社会稳定的危机事件或危机状态，合理有效地预防、处理、应对公共危机是现代政府治理的主要责任，是维持社会秩序与稳定、保障经济社会运行的重要基础，是体现政府有效性的一项指标，也是新公共管理改革的核心内容之一。树立公共危机管理的理念，逐步完善与建立公共危机管理模式和体制，使公共危机管理成为现代政府管理的常规性主要内容，而非临时性的机构或任务。
一、公共危机管理的理念
从危机管理到公共危机管理，体现了公共危机管理的重要性与必要性，也体现了公共危机管理作为一种管理方式，有其科学的管理体系与管理理念。
（一）危机管理的模式
作为一种管理方式，公共危机管理源于世界各国公共危机频发的实践，其理论研究的历史较短。而在工商企业管理领域，对危机进行管理早已成为共识，被认为是企业组织战略的重要构成部分。所谓危机管理，就是“一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，组织针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机”。
美国学者罗伯特·希斯用两个模型概括了危机管理的范围及其主要内容。