非传统安全威胁是指区别于传统安全的来自经济、社会、环境、生态、文化、信息等更宽泛领域的新安全威胁。非传统安全概念的提出和理论探讨是对传统安全理论的补充和发展。传统的安全理论只关注政治、军事和外交领域的国家安全和国与国的相互关系。非传统安全研究在内涵和外延两方面拓展了安全的定义，不仅扩大了安全研究的领域，将经济、环境、文化和社会等问题纳入安全研究的范畴，还使安全主体从国家扩展到个人和非政府组织等其他非国家行为主体。冷战后发展中国家和贫困国家面临着新的安全威胁，比如国内种族和宗教冲突、政府治理能力下降以及贫困引发的暴力、饥饿、传染病和难民等问题，实际上也都有着深刻的社会根源。非传统安全威胁应对能力的建设成为了现时期公共危机管理的重要方面。公共危机管理是非传统安全威胁能力建设的核心内容之一。
第一节非传统安全问题的凸显
冷战后，大国的安全战略不再以军事安全为重心，更多的国家乃至民众不再视他国为自身的威胁。但是，生态环境恶化、经济金融危机、恐怖主义、艾滋病等公共卫生问题、难民移民、海盗问题、毒品泛滥等新的不安全因素困扰着人类，直接威胁着国家安全、社会安全和人的生活。这类非军事与非典型政治领域的“新安全威胁”，是人类社会过去没有遇到或很少见过的安全威胁，“它们的显着特征是逐渐突出的、发生在战场之外的安全威胁”。
中国政府2001年起在重要的文件上正式使用“非传统安全”一词，从政治上肯定了这一概念的价值，并且随着安全形势的发展，与众多以往不同的安全因素相关联的非传统安全的维度正逐渐上升为国家战略层面的思考坐标。
《二○○八年中国的国防》白皮书指出，“生存安全与发展安全、传统安全威胁与非传统安全威胁、国内安全问题与国际安全问题交织互动。”中国政府将非传统安全纳入执政视野，纳入的是一种新的思维和境界——即从更大范围、更广领域、更宏观层面、更长远战略审视国家安全，体现了国家治理能力的与时俱进。
一、社会风险全球化
（一）安全：从“传统”拓展到“非传统”
2002年11月16日，中国广东佛山发现第一例后来被称为SARS的病例；到2003年2月11日，广东公布患者已有305例，其中死亡5例；之后，SARS疫情开始在全球蔓延。在中国，4月初日均新增病例4个，月中上升到34个，月底陡然升至190个……据世界卫生组织（WHO）发布的资料，截至2003年4月11日，SARS已扩散到五大洲的19个国家，全球已经有2781人被感染，111人死亡，病死率为4.0%。SARS肆虐之后迫使人们认真地思考：为什么国家没有受到侵犯，而生活在领土边界以内的人民却明显感受到了不安全？为什么没有明确的敌对国家，也没有明显的武力进攻，而人们却显然感受到威胁的存在乃至形成了普遍恐慌？为什么SARS式威胁使传统的安全维护手段不能发挥作用，并一度在社会、经济、政治、外交等不同层面上导致了多方面的危机？
对上述问题的思考已经开始超越了传统的军事安全与政治安全范畴，我们将这一类“新安全”问题概括为非传统安全问题。早在SARS之前，“非传统安全”就是一个在学术界已经出现的词汇，但是大众对它的具体含义和理解却不是很深刻。当试图进一步了解非传统安全问题时，人们发现除了SARS给我们最直接的感受之外，世界上其他国家和地区发生的很多事件也都可以归结为非传统安全问题。
2001年爆发的“9.11事件”就是一个明显的例证。“9.11事件”是美国本土建国以来遭受的规模最大的袭击。根据纽约市政府公布的数据，截至北京时间2001年9月30日，直接伤亡人数已达5219人。这不仅对美国的经济运行产生严重影响，而且由于曾作为美国标志的世贸中心大楼和政府重镇五角大楼被炸，将直接改变美国的国内状态（生活方式、社会状态和政治基调）和国际整体的外交格局，以至于有人认为“9.11”事件是世界已经进入“后冷战时期”的标志，也是对美国国家危机管理体系的重大考验。“9.11”事件和“SARS事件”一样，也是典型的非传统安全问题。首先，这次袭击同样不是由某个具体的敌对国家发动的，而是来自多个国家的一小部分恐怖分子的群体行为；其次，恐怖分子未使用大规模武力，却给美国人民的生命和财产造成了巨大损失；再次，这次恐怖袭击对美国人的心理安全产生了极大影响，人们发现，世界上最安全的美国也无法用其强大的军事力量保证国民的安全。
除了2003年的SARS和2001年的“9.11”事件，种种不安全事件使我们感受一个“不安全的时代”的境遇：1994年，卢旺达种族灭绝大屠杀达百万人；1995年，日本“奥姆真理教”制造施放沙林毒气惨案；1996年，秘鲁大批不同国家的外交人员被扣作人质；1997年，亚洲金融危机爆发；1998年，中国长江洪水泛滥；1999年，科索沃危机引发中东地区动荡；2000年，世界艾滋病蔓延严重；2002年，英国疯牛病疫情造成全球恐慌；2004年，印度洋海啸；2005年，伦敦、埃及连环恐怖大爆炸；2006年，地震引发的海底光缆断裂导致网络的安全危机；2007年，食品安全与饮水安全成为世界性话题；2008年，中国国内的毒奶粉事件再次考验食品安全问题，全球性的金融海啸以史无前例之态爆发……如此，当我们对安全的理解不再局限于国家间的军事威胁时，惊讶地发现非传统安全威胁无处不在，“社会风险全球化”已经是一个摆在面前的事实。
生态危机、金融危机、能源危机、人口危机、水资源危机、移民难民危机、民族冲突危机、国家认同危机等，作为一种对安全的新威胁而日益引起人们的关注。
不管我们是否愿意，在国际社会秩序动荡不安，国内社会结构发生重大变革的时期，非传统安全事件引发的各类危机已经成为我们这个时代生活的一部分。
（二）全球化：“新危机”与“新安全观”
全球化是讨论国际关系的新架构，是冷战结束以来世界政治发展的最主要的特征之一，它体现在经济、政治、科技、军事、社会和文化等各个领域，我们可以从经济相互依存、国家地位和作用的变化、全球通讯信息技术的发展和全球问题的产生等方面来理解全球化的影响。全球化在推动世界经济相互依存不断加深的同时也带来了全球化危机，反映在安全领域，即安全的概念、主体、威胁来源以及维护安全的手段都发生了复杂的变化，非传统安全问题渗透到社会的各个层面，使传统的安全观在许多方面需要予以修正，需要新的安全观来应对新的危机。因此不能再从传统安全观的角度来看待国家安全和国际安全问题，必须深刻了解全球化浪潮对安全造成的巨大冲击。
第一，全球化对传统安全观的挑战首先表现为对国家中心地位的挑战。
近代以来，民族国家一直是人类政治生活的核心，构成民族国家的三个主要要素是领土、主权和公民。任何独立的国家都必须具备一定的领土，国家的领土是独立而不受侵犯的；在这个独立而确定的领土上必须具有一个至高无上的主权，它代表国家的意志，主权不受他国的干预；在国家的领土范围内必须拥有足够数量的公民，他们的责任和权利受国家的保护。主权国家是国内社会和国际社会的唯一主体，它在对内方面具有至高无上的权力，对外方面是独立的主体。因此，国家安全的首要任务就是保护国家的领土、主权和公民不受侵犯。然而，不可阻挡的全球化进程已经对国家的领土、主权和公民三要素构成了重大挑战，正在从根本上动摇传统的国家安全观。人的安全、社会安全、全球安全正在成为新的危机主题而拓展着国家安全的内涵和外延。
第二，全球化对安全的影响还体现为国家间大规模战争的减少和军事力量在维护国家安全方面作用的下降。传统安全观认为国家维护安全的手段只能是军事实力，或者是被合法化了的战争，主权国家具有拥有和行使军事实力的正当权利。但是随着国家间相互渗透关系的增加，各种全球问题的出现，以及人类共同意识的形成，国际合作机制和国际组织的建立，进一步降低了军事力量的作用。美国军事专家曾运用多种方法论证，认为在未来各种类型的战争中，全面核战争的可能性极小，大规模常规战争的可能性是50%，而小规模常规战争和非战争形态的军事冲突可能性则达100%。冷战结束后在全球化快速推进的情况下，世界存在着两种平行的趋势“国家之间的军事冲突减少，而在国家内部因民族、部族、宗教等引发的跨疆界的战争增多了”。
第三，全球化的发展还使全球范围的非传统安全问题成为对国家安全和人的安全最直接的威胁。随着军事作用的下降，全球范围的经济金融危机、环境问题、贫困与饥饿问题、人口与粮食问题、资源与能源、难民与移民、恐怖主义、毒品和艾滋病等具有全球规模的问题，可以自由跨越国境成为国家安全和发展的重要威胁。这些超出军事领域的安全危害有时并不亚于战争的破坏，而国家在解决这些非传统安全问题方面的能力正在显着下降，国家对公民以至国际社会难以提供充分的安全、福利、生态和人权保障。这种情况给非国家主体与超国家关系的发展提供了可能，使包括个人、非政府组织和国际组织在内的非国家行为体有机会与国家一样成为安全主体，在协调全球发展和处理全球性问题的过程中相互合作、共同发挥作用。
全球化的发展对传统的国家安全观念提出的挑战是任何国家都无法回避的现实。全球化的发展也大大深化了对安全问题的理论思考，要求我们对安全进行再认识。安全的概念重新检讨和定位的必要性逐渐受到学术界和政策制定者的重视。可以说，全球化彻底改变着人们的安全理念与各国的安全环境，而非传统安全问题的凸显与新安全观的提出就是这种改变的具体而突出的表现。它表明人类面临的安全问题更加趋于多元化、复杂化，安全研究面临重新定义安全、探寻新安全维护之道等理论拓展的挑战。
二、非传统安全的中国“语境”
（一）非传统安全：定义和特征
究竟什么是非传统安全？目前学界仍无公认的严格定义与权威说法。笔者综合国内外研究的主流观点后认为，非传统安全可以定义为：免于由非军事武力所造成的一切生存性威胁。简言之，非传统安全是“非军事武力安全”。
非传统安全具有以下重要特征：
第一，问题的始发性。非传统安全问题之所以成为“非传统”，因为它们大多是“始发”的安全问题。西方学者也用非常规安全（unconventional secueity）、非传统威胁（nontraditional threats）、非传统问题（nontraditiona lissues）和新安全（new security）来指称非传统安全。因为这类新型安全问题是过去很少见到、或者是过去根本没有见到过，现在却变得日益“现实化”与“普遍化”，并使得各国政府既有的安全机制与危机处理机制产生严重的不适应性。
如“9.11恐怖袭击事件”，是对超级大国美国的一次史无前例的“非军事性”袭击，也是对世界上具有无可匹敌的军事力量的美国一直把“战场”推至国门之对非传统安全的定义，为表达清晰起见，笔者在此处进行了修正；笔者的最早定义请参见余潇枫等着：《非传统安全概论》，浙江人民出版社2006年版，第52页。
外的传统安全防御模式的一次否定性攻击，它标志着“国际安全”与“本土安全”（homeland security）界线模糊的新时期的到来。为此，美国不得不重新考虑国家安全战略，重新认识“本土安全”的重要性。
第二，成因的潜在性。多数非传统安全问题是从传统安全问题演化而成为“新”问题的。诸如恐怖主义、非法移民、生态恶化、流行疾病、水资源匮乏等问题早已有之，只是由于长期以来没有得到应有的重视和有效的治理而愈演愈烈，从而演化成为人类的“生存性威胁”与“跨国性威胁”后才备受关注。另外，非传统安全由于威胁来源隐蔽、多样和复杂，爆发时间和地点存在着极大的不确定性，所以常以突发性灾难和危机的形式造成巨大的伤害，令民众和政府在应对上措手不及。例如恐怖主义袭击、生态灾难等。
第三，传递的扩散性。跨国性、全球性是非传统安全的突出特点。非传统安全问题大多是一些地区安全、全球安全和人类安全的问题，或者由一国内部非军事和非政治因素引起并影响各国安全的跨国性问题，在地域上有明显的蔓延和扩散，而不只是单独哪一个国家和哪一个地区的难题。如非洲中部大湖地区的暴力与武装冲突，就是由布隆迪和卢旺达国内图西族和胡图族之间的矛盾冲突而引起并波及其周边邻国的。再如信息网络中的黑客攻击，造成的破坏和影响会在极短的时间内迅速传递和扩散甚至波及全球各地。