危机是一类风险事故。有效的危机管理，必然基于扎实的风险评估。风险评估是指以历史和现实的信息为基础，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，进行风险分析和衡量，把握损失规律，确定风险程度的一系列活动。在公共危机管理中，风险评估的主要任务，是在公共危机发生前或发生的过程中，分析公共危机形成的条件、可能出现的公共危机种类、公共危机可能涉及的利益群体，以及公共危机可能产生的后果及其程度。通过风险评估，危机管理者得以认清危机的根源，据以判断风险的性质、大小和变化的趋势，从而可以作出正确的决策，因此，风险评估是公共危机管理的重要组成部分。一般认为，风险评估主要有风险分析和风险衡量两个阶段。本章着重阐述风险分析和风险衡量的理论与方法。
第一节风险评估概述
在讨论风险分析和风险衡量之前，我们需要分析风险评估对于公共危机管理的重要意义，风险评估所应遵循的基本原理、风险评估的一般程序，以及风险评估工作需要注意的问题。
一、风险评估的重要性
风险评估是危机管理的重要步骤，其重要性体现在以下几个方面。
（一）风险评估是公共危机管理决策的基础
公共危机的孕育和发生，都与风险的形成和变化相联系，决策者只有掌握与危机相关的一切风险因素，才能作出正确的决策。因此，风险评估是公共危机管理决策的基础。当然，由于取得准确而充分的信息并不容易，特别是在紧急时刻，风险评估工作具有一定难度。在信息不充分的情况下，风险评估往往主要依赖决策者的智慧与经验，而在信息比较充分且能够被量化时，风险评估的科学化程度也随之提高，各种科学方法逐渐被运用。
（二）风险评估有助于降低公共危机发生的可能性
任何公共危机都是一系列风险因素综合作用的结果，许多重大事故通常是由细小的矛盾逐步累积而成的。因此，如果能够通过风险评估，发现风险因素及其演变趋势，发现带有倾向性的问题，从而及时采取有效措施，则就有可能把问题解决在萌芽状态，从而降低公共危机事件发生的可能性。这方面，反面的教训是深刻的。例如，四川宜宾南门大桥垮塌事件就比较典型。
案例：2001年11月7日凌晨，从四川南部宜宾进入云南的咽喉要道宜宾南门大桥（长江大桥）发生悬索及桥面断裂事故，桥两端同时塌陷，2人死亡2人受伤，造成交通及市外通讯中断。令人震惊的是，宜宾垮桥事故也已经不是第一次：1997年，穿城而过的岷江二桥先后垮了两次，致使内江至宜宾高速路延期建成；2000年，由政府立项、山东鲁能集团投资修建的连接南岸区与主城区的新金沙大桥刚开工不久（只建了两个桥墩）便停下来了。而更令人不可思议的是，南门大桥修好后10多年了，有关部门从未对大桥进行过检修；1999年摹江虹桥事件后，宜宾有关部门就对此桥进行过一次“体检”，当时被验收合格；同样是在1999年，宜宾一位记者曾对该桥的安全隐患做了一些报道，但没有引起有关部门的足够重视；而就在宜宾垮桥事故发生的四个月前，就已经发现大桥有裂缝，但有关部门却不予及时检修，最终导致惨剧的发生。
（三）风险评估有助于降低公共危机造成的危害
风险评估的任务之一是寻找损失分布，即把握危机造成损失的可能性、损失的规模、损失的形式，帮助决策者采取合理措施，降低公共危机所造成的损失。对危机损失的估计与把握，可以使政府和公众在第一时间做好物质、心理准备，并采取有效措施避免危机的发生，或者降低危机的破坏程度。
二、风险评估的基本原理
虽然，公共危机的形式多种多样，且形成的原因也很复杂，但是，公共危机的发生和发展有着某些共同的规律。这些共同规律是我们进行风险评估需要掌握的基本原理。
（一）相关性原理
任何公共危机的发生，都会有一些前兆。最终发生的公共危机与社会生活中的一些异常现象具有相关性，前兆变量与突发事件的相关程度、公共危机破坏程度之间也具有一定的相关性。因此，需要对前兆与危机发生、蔓延之间的相关性进行分析和研究。在风险评估过程中，需要设定与危机事件发生相关的若干个前兆变量，通过考察、评价这些前兆变量，预测公共危机发生的可能性，评估危机事件的性质，以及可能造成的后果。
（二）相似性原理
在公共危机的形成与演变过程中，同一性质的公共危机尽管在发生的时间、地点和规模上会有区别，但是，其发生的规律、性质是极为相似甚至是一致的。因此，我们可以通过对历史和现实中各类公共危机发生规律的认识，分析未来可能出现的征兆及发展的趋势，采取有针对性的措施来预防、控制，或者制止危机事件。
（三）统计原理
随机性是风险的基本特征，在特定的时间和范围内，公共危机发生与否、何时发生、其危害程度如何，都是不确定的。但是，如果有足够的信息，尤其是在一个较长的历史时期和较大的观察范围，我们可以发现某些公共危机的一定规律。这方面，概率论和数理统计的方法是有用的工具。
在寻找公共危机发生规律的过程中，往往需要跟踪研究，即需要持续追踪社会生活中所出现的矛盾，获取可能导致冲突的各种信息、资料，密切关注事态的发展。例如，政府在出台有关物价上涨、紧缩财政等方面的政策时，要周密考虑它所带来的影响，密切观察公众的反应，避免发生人民生活水平急剧下降，避免因失业人数急剧增加而给社会带来不稳定。
三、风险评估的一般程序
经过长期的探索和实践，人们已经对风险评估概括出一套规范性程序，主要有以下三个步骤。
（一）采集信息
信息是进行风险评估的基础。风险评估质量的高低，很大程度上取决于信息的数量与质量。对有关方面的信息搜集得多一些，了解得深一些，风险评估的质量就好一些；反之，风险评估的质量就要差一些。
信息采集工作有三要素：一是目的，二是内容与范围，三是采集方法。信息采集的目的是否明确，直接决定信息采集的成败，而这决定于信息搜集人员的个人素质，又决定于对从事信息搜集工作人员的合理组织与正确指导，只有这样，才能使有关人员各尽所能，各施所长，相互配合。要根据相关性的原则，确定信息采集的内容与范围，一要真实，二要准确，三要完整。至于信息采集的方法，通常是根据信息的性质、来源和传播的渠道来决定的，一般有问卷调查法、访谈法、观察法等。
（二）处理信息
对采集到的信息，需要进行处理，这是去粗取精、去伪存真的过程，需要进行分析、加工、整理、存储、检索和传输等工作，从中确定可能发生的危机及其风险因素。信息的处理可分为定性处理和定量处理两种。
（1）定性处理。定性处理是对采集到的信息进行定性分析，从而得出一个倾向性的结论，一般有以下几步：一是原始分类；二是归纳、总结，但不作取舍，只把意见相近的条目归并在一起；三是拟订向决策层或有关部门提出处理的要求和目的任务书；四是聘请有一定实践经验和理论水平的人员参与资料的处理工作；五是分送原始资料（信息）、处理要求和目的任务书，聘请专家指导；六是根据专家的处理意见，进行汇总与协调，最后得出倾向性的结论。
（2）定量处理。定量处理是将采集到的、可以通过数据或者转换成数据来表达的信息进行数字处理，并以此给出定量结果的资料分类、分析、加工、存储和传输的过程。定量处理的目的是为了对信息做出准确的评价，为决策者和有关部门提供可靠的依据。
（三）分析结果
在处理信息的基础上，要集思广益，及时、全面、系统地分析可能引起危机的各种因素，分析其趋势，进行综合判断。当然，得出正确的结论是一件很不容易的事情。
四、公共危机风险评估需要注意的问题
公共危机风险评估是一个复杂的系统工程，也是一项非常细致而艰巨的工作。在风险评估过程中，要有强烈的责任心和耐心，要善于运用风险评估的基本原理和各种有效方法，同时还需要注意以下几点。
（一）尽可能考虑全部风险因素
引发公共危机事件的风险因素很多，必须尽可能地考虑全部的风险因素，不能仅仅根据影响因子的大小来确定重点。因为许多时候，公共危机的发生是因为一些非常细小的因素引起的。在公共危机风险评估中，人们往往比较重视影响因子较大的风险因素，而忽视那些不易为人们所察觉的细小的风险因素，从而无法得出准确、全面的结论。所以，必须深入研究，并动员各方面的力量，找出引发公共危机的一切风险因素，甚至对那些看似愚蠢乃至荒谬的意见也要给予一定的重视。
（二）注重风险及其环境的变化
风险具有可变性，公共危机的风险因素是在不断变化的。因为内部本质的规定性和外部环境的改变，可能导致公共危机的某些风险因素在逐步扩大，某些风险因素在逐步减小，有一些风险因素则可能逐步消失了，还有一些风险因素虽然在形式上一样，但是生成的机制却发生了根本性的变化。例如，不明原因的传染性疾病所形成的公共卫生事件，对经济社会的影响呈扩大的趋势。
这主要是由于随着各种交通工具的日益发达，人类的流动性大大增强，从而大大增加了传染的机会，使传染性疾病扩散的速度有加快的趋向，因而对经济社会的破坏也加强了。又如，随着经济体制的转型，因为失业引发的群体性公共危机事件开始增多；随着利益的多元化，如果处理不当，一些人民内部矛盾演变成群体性公共危机事件的可能性也在逐步增加。同时，随着技术进步和管理的改进，也有一些风险在降低，公共危机的破坏力则有减弱的趋势，比如，煤矿渗水，由于技术的进步，使人类救援的时间大大缩短，从而减少了生命财产的损失。因此，进行公共危机风险评估，必须紧紧跟踪经济、社会和技术的变化，明确重点，把握主要矛盾。
（三）充分考虑公众的心理承受力
公共危机管理，不仅仅是决策者的事情，而需要全社会的参与。因此，风险评估需要充分考虑社会公众的感受。现实生活中，人们对不同类型公共危机的承受能力是有差异的。对有些公共危机承受能力较强，而对有些公共危机的承受能力则比较弱。比如，在日常生活中，尽管交通事故发生的概率要远远大于飞机失事的概率，交通事故造成的伤亡和损失量要远远大于飞机失事造成的伤亡和损失总量，但是，人们对飞机失事的反应比对交通事故的反应要强烈得多。一般说来，人们对具有以下特征的危机承受能力比较强：愿意承担的；认为风险的可控性强的；常见的突发事件，带有习惯性的；不是很恐惧的；存在地域很广泛，随处可见的；自然界存在的；非致命性的等等。相反，对具有以下特征的危机则承受能力相对较弱：不愿承担风险的；一旦发生，风险则很难控制的；不熟悉或者最新发现的；让人记忆深刻的；令人恐惧或者致命的；突然发生的；风险暴露的时间长，恢复正常状态所需时间长的等等。由于人们对不同类型危机事件的心理承受能力不同，在进行公共危机风险评估时，必须充分考虑人们对公共危机事件的心理承受能力，并将其纳入风险评估之中。
（四）注重定量分析与定性分析相结合
公共危机风险评估必须回答两个问题：一是公共危机会不会发生？二是如果发生其损失程度如何？而回答这两个问题，必须综合运用两种方法。定量分析具有客观、精确等优点，但受到信息采集能力的限制，其评判结果也有局限性，因为公共危机事件的生成是一个复杂的过程，有时候带有很强烈的偶然性，很难进行数量化。比如，火山爆发，可能在某一个时期会很活跃；而在某一个时期，基本上没有。又如，群体性事件，由于时代背景不同，发生的概率也会有很大的差异。因此，在评估公共危机的风险时，不能简单地用定量分析的方法，而是要把这两类方法结合起来。
第二节风险分析
风险分析是指风险管理者对于所面临的风险及其形成原因进行分析，确认风险的存在，明确其性质。通过风险分析，寻找可能导致风险事故发生的各种因素，为拟订风险处理方案、进行风险管理决策服务。风险分析是风险衡量的基础。需要指出的是，风险分析是一项具有系统性和连续性的工作，需要制度化。所谓系统性，是指风险分析不能局限在某个部门、某个环节之中，而要研究某个时期本地区或本单位作为一个完整系统所具有的全部风险。所谓连续性，是因为世界总是在不断变化之中，任何事物都在变，风险的质和量都在变，还可能出现前所未有的风险，若非连续性地工作，实难发现经济单位所面临的潜在风险。因此，风险分析应当是一项科学的管理活动，需要制度化、规范化。一般地说，风险分析过程需要回答以下问题：一是需要考虑哪些风险因素？二是可能形成怎样的公共危机事件？三是引起公共危机事件的主要原因和条件是什么？四是公共危机事件的后果会是怎样？