农民工还缺乏参与制订“游戏规则”的权利。农民工虽用自己的劳动为城市做出了贡献，但却没有机会参与城市的社会政治生活，没有能力维护自身的权益，成为城市社会中的“沉默阶层”。他们很少与当地人交往，而且往往居住在城郊结合部，形成了诸如“河南村”、“安徽村”等外来人口聚集地。农民工不仅缺乏对城市的话语权，而且没有掌握与对自己利益相关的社会事务的发言权，没有合法的、制度化的利益表达渠道。我国的管理体制是属地管理，居民只有在个人与户籍相吻合时才拥有各种合法的权利。农民进了城，他们享有的政治权利、受教育权利甚至劳动权等却滞留在农村。在政治生活中他们不能参政议政，没有选举权，没有自己的政治代表，这使他们的利益诉求既没有直接的表达渠道也没有利益代言人，成为被动的“无政治群体”。他们的权益只能通过其他阶层和间接渠道进行表达。由于农民工没有自己的行业组织、工会组织，因而无法靠正式的组织来维护自身的权益。
四、保障转移人口迁徙和居住自由权利的对策：改革户籍制度
在现如今的社会里，人的一生，如果从一种狭隘的眼光看，就是获取各种不同证件的一生。诸如出生证、独生子女证、学生证、团员证、毕业证、学位证、工作证、荣誉证、住房证、驾驶证、结婚证、离休证、死亡证……还有许多没有见过、没有使用过的证件就更多了。然而，在半个世纪以来的中国大地上，有一种证件，却是人的命运的象征，因为有的人天生就有，而有的人天生就没有。虽然这种证件并不比别的证件制作更精美，上面也没有更多的栏目，可是它却具有比其他证件更令人神往的魅力，它就是城市居民户口簿。
户口，说起来，也没有什么神秘的，它几乎是中国老百姓日常生活用语中一个再平常不过的字眼。户口的获得不像其他的证件，要有年龄、学历、经验、技能、身体状况、特殊贡献等条件的限制，它只不过是随着一个生命的降生而被自然而然地赐予的一份证件。任何一个社会都是复杂多变的，为了保证各种组织、团体及个人在社会中正常生活，人们创造了一整套包括经济、政治法律在内的社会制度来约束自己的行为，以维持社会的有序性。而户籍制度就是这套社会制度中的一个重要组成部分。所谓户籍制度就是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制，并以此作为掌握人口信息、征调税役、分配资源和维护秩序的基础，是一项涉及政治、经济、军事、文化教育和法律的综合性的社会制度。户籍制度在我国源远流长，而且直到现在户籍制度仍然是我国民事登记工作的组成部分，是国家行政管理的一项重要制度。可以说一个社会若缺少户籍制度，那么这个社会的发展将会是不正常的。
户籍制度的实质就是人口管理制度。户籍制度的重要性也是由它的实质所决定的，因为社会总是由一定的人口组成的，没有人口就不会有社会，更谈不上社会的发展。马克思指出：“任何人类历史的第一个前提条件无疑是有生命的个人的存在。”这里“有生命的个人”决不是指单独的一个人，而是指众多的个人，即人口群体。人口不仅是社会构成的主体，也是社会活动的主体，不论是物质生产活动、政治活动、社交活动，还是精神活动都是由人来完成的，并由此来推动社会的发展与进步。正是由于人口在社会发展中如此重要，因此如何管理好人口历来就成为国家管理者阶层极为重视的问题。由于户籍制度是通过对户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分类和编制来对全国人口进行管理，而且户籍制度是一项日常的社会管理制度，因而在户籍登记过程中就能够动态地收集到人口信息，并且户籍制度也是一项人口管理制度，这样户籍制度就能够很好地将人口信息的收集工作融入到人口管理工作中去，从而能够较快地反映出人口的变化情况。正因如此，户籍制度成为一项重要的社会制度。
由于户籍制度在人口管理方面所具有的优势，使户籍制度成为古今中外统治者备受推崇的制度。特别是在以农业生产为主的传统社会里，对农民严加管制，把他们固着在土地上，编户入籍，使户籍制度发挥着社会控制的功能，成为中国历代统治者的治国方略。中国古代统治者很早就重视人口管理，并制定了较完备的户籍制度及与户籍制度相关的制度，从而利用户籍制度为加强自己的统治服务。在几千年的历史长河中，虽然朝代不断更迭，但户籍制度却一直保留着，而且经过不断的变革己日臻完善，并延续至今。
1.我国户籍制度的由来与发展
我国古代户籍制度确立于西周时期，废止于清乾隆时期(1772年)。古代户籍制度以为统治者征收赋税(人丁税)和征派摇役为目的。近代，中国户籍制度的职能，逐渐向单纯的统计人口的目的转变。到了民国时期，便与世界上通行的户籍制度十分接近了。
历代统治阶级对户籍制度的历次强化，其目的都是为了满足统治阶级稳定和加强自己的统治需要。统治阶级都把户籍制度视为治国之本，一个王朝建立起来之后，统治阶级总是设法完善户籍制度，使之臻于完备。在古代，户籍制度同其他制度有着直接的或间接的联系，它们之间相互补充、相互配合，共同维系着一定的社会秩序。其中，以户籍管理制度和赋役制度之间的关系最为典型。此外封建时代的户籍制度对流动人口的管理也非常严格。封建国家为了实现有效的经济剥削和政治统治，总是运用各种强制手段来防范人口流动，户籍制度便是其最理想和最重要的强制手段。在封建户籍制度下，人口的流动迁徙受到极严格的限制。各类人户及其经济活动都被局限于他们户籍所在的行政区域内。某人要到外地旅行，事先必须取得地方官吏所发的“路引”或“过所文书”之类。人户的迁居，更要事前取得地方官吏“更籍”的允许。这种限制人口迁徙的户籍制度既是统治者加强管理的一种方法，同时也是古代中国的农业社会性质在户籍制度上的反映。因为在以农为本的中国古代，特别是战国以降，以士、农、工、商为基本格局的户口类别相对凝固化，“理民之道，地着为本”也成为历代治国安民的基本国策，人口迁徙的限制越来越严，对社会的进步发展和社会成员的素质的影响，不可低估。
从户籍制度演变的历史中，我们可以看到，农民是这一制度的最主要控制对象。其真正意义并不在于登记人口，而是在于把农民世代束缚在土地上，按照权力意志为当权者提供赋税和徭役、兵役，来养活大批的官僚。通过限制农民随意迁徙、流动和改行，强迫农民安心于农业生产，使土地的利用率达到最大化，为官僚和军队提供充足的粮食。这种制度安排可以看出是一种静态的政治管制方式，是便于维护当权者统治安定的角度考虑，对于怎样促进社会发展则很少予以考虑。因此，我们可以明白我国古代历代统治者为何“重农抑商”以及为何我国没有发展出资本主义而落后于世界现代化进程的原因。小农经济具有很强的简单再生产能力和分散性，便于操作和管理，农民也无法有聚集财富威胁当权统治的可能性，即使富也只能是小富即安。这种生产方式无疑可以使当权者无忧而“垂手拱治天下”。明朝开国皇帝朱元璋诛杀富商沈万三和大批流放豪强恐怕即是出于这种考虑。但这种制度却是以压迫农民、阻碍社会的发展为代价的。自明朝中后期我们与西方相比开始落后的个中道理不难明白。
我国现行户籍制度产生是与近代中国的国情相联系的。20世纪上半叶，中国的老百姓几乎一直在战乱中生存和生活的。辛亥革命、军阀混战、抗日战争以及解放战争，此起彼伏，相互交错，持续了近半个世纪之久。新中国建立后，饱尝战乱之苦的广大民众最突出的心里即是渴望安宁和秩序。这种心理和新政府的愿望恰好是一致的，因为对于每一个通过革命斗争而获取政权的政府而言，巩固政权所面临的首要任务就是恢复秩序和重建家园。民众心态和政治需要的契合，也就为新中国的户口政策和户籍制度的形成和确立奠定了社会基础。因此，我国现行户籍制度是在特定的历史条件形成的，有一定的历史合理性。
建国初期，新中国在国际上面临的是东西方两大阵营的冷战格局，帝国主义为了贯彻其冷战的战略意图，维护其在中国的侵略利益，对新中国采取了“两面政策”，一方面声称不干涉中国政局的演变，一方面又不承认中国。经济上对新中国实行封锁禁运，军事上把战火烧到新中国的边境，企图侵犯中国领土。因此摆在全国人民面前的紧迫任务是粉碎侵略，打破封锁，争取一个相对和平和安全的国际环境。
在国内，建国头二年党和国家的主要任务是在全国范围内建立新民主主义的政治制度和经济制度。当时的工作，一方面要肃清国民党反动派在大陆的残余武装力量，剿匪反霸，镇压反革命，召开地方各级人民代表大会，建立各级人民政权，健全人民民主专政制度；另一方面接收帝国土义在华财产，没收官僚资本主义企业归国家所有，完成解放区的土地制改革，统一全国财政经济工作，恢复国民经济。因此在这一层面上，户籍制度可以通过户籍事项登记，证明公民身份，同时户籍管理工作可以了解人口状况，为公安部门提供各种侦察线索，有利于打击各种犯罪活动。可见，新中国的户籍制度的建立是当时复杂的国际环境与解决国内主要任务所必须的。
新中国户籍制度建立也是建国初的经济发展战略所决定的。1952年底，新民主主义的政治经济制度、新民主主义的社会秩序基本建立和巩固起来，国民经济和文化教育也得到全面的恢复。1953年，根据过渡时期的总路线的规定，国家开始了对农业、手工业、资本主工商业的社会土义改造。随着单一的社会主义公有制结构的建立，社会主义工业化建设的进行和苏联经验的全面推广，一种以计划经济为根本特征的高度集中统一模式的社会主义经济体制在我国建立和形成了。同时当时的国际国内环境又迫使我国必须首先建立起自己的工业体系，以巩固新生的政权，因此我国选择了优先发展重工业的经济发展战略。为了保证这种战略的实施，我国制定了人为压低劳动成本的政策。低工资率降低了城市工薪阶层购买生活必需品的支付能力，如果让他们面对自由市场决定的生活必需品的价格体系，那么，较低的工资水平可能不足以购买其生活所必需的消费品和服务。这样一来劳动力再生产就会在萎缩的状态下进行。长此下去，不仅影响重工业的劳动供给，也会引起社会的不安。为解决这一问题，国家实行农产品和其他生活必需品及服务的低价政策，降低劳动力再生产的费用，使之与低劳动报酬相适应。这类生活用品包括食品、日用品、住房、医疗、教育、生活能源及各种生活服务等。由于大工业集中在城市地区，这种低生活费用的优惠政策只是针对城市而言，农村人口无权享受。
为了防止农村与城市争夺有限资源，国家在对农村推行集体化运动的同时颁布了一系列管理制度与法规，对人口的迁徙和流动进行管理和控制，如1956年国务院《关于建立户口制度的指示》和1958年的《中华人民共和国户口登记条例》，等等。不过山于历史惯性以及1949年的“共同纲领”和1954年的宪法都明文载有公民的迁徙白由，“一五”期间农民仍然可以比较容易地迁入城市。此外，国家上层决策人物之间的不一致，也为移民潮起了推波助澜的作川，例如：毛泽东倡导的全民大炼钢热就曾导致新中国历史上农业劳动力的大转移，约3000万农民被政府鼓动和组织进了城镇工矿，与国务院颁布的有关限制农民进城和种种条例和规定直接冲突。由于农业劳动力的超常转移严重影响了农业生产，特别是粮食的生产，同时由于城市人口和非农业人口增长过快，故不得不提高粮食的征购率。粮食减产和高征购致使农民的口粮人人减少，全国粮食供应矛盾异常尖锐。面对这一尖锐的矛盾，政府只得采取压缩城镇人口的措施来减少非农业人口对商品粮的需求。显然，所谓精简是对1958年以来超常劳动力转移和城市化的纠正。精简职工和压缩城镇人口的目的，是要使非农业人口同农业提供的商品粮、副食品的可能性相适应，保证供求平衡。正是出现这种情况后，使国家决策者认真执行起户籍制度来。于是，在城镇人口下放的狂潮中，最后确立了新中国户籍制度的不可侵犯性。