王一超
加强检察官办案的独立性，弱化检察权运行中的类行政化色彩，是近年来检察改革的重点。继主诉（办）检察官制度改革之后，北京、上海检察机关开始学习我国台湾地区，试点主任检察官办案制度。然而，笔者通过阅读相关报道、文章发现：大陆检察系统内缺乏对于台湾地区主任检察官制度的完整了解，对该制度的理解存在若干误区，以致制度在多个方面都与台湾地区“原型”相去甚远。有鉴于此，本文拟回归其本源，对我国台湾地区的主任检察官制度进行简要介绍。通过两岸主任检察官制度在历史背景、职权配置、办案组织形式及检察官薪资待遇等方面的对比，澄清大陆对主任检察官制度的若干误解，并尝试性提出大陆检察系统改革的适行之道。
一、两岸改革背景比较分析
（一）台湾地区主任检察官改革是“审检分隶”的产物
台湾地区的主任检察官制度需溯源到1980年6月29日“法院组织法”修改。此次修法改采审检分隶制度，同时增设了主任检察官一职。修改后的“法院组织法”第59条第2项规定：“各级法院及分院检察署检察官员额在六人以上者，得分组办事，每组以一人为主任检察官，监督该组事务。”
一方面，主任检察官是审检分隶背景下的产物，是检察系统对应法院系统的职务配置，其在职位上与法院庭长一职对应。检察系统的人员配置应与法院相匹配，以方便业务开展。在法院系统内，根据“法院组织法”第15、16、36、51条的规定，一般法官和法院院长之间设置庭长一职，负责监督各庭事务。庭长作为一个常设的司法行政机关，可以对本庭内的司法行政工作进行有效监督，在一般法官与法院院长之间实现有效过渡。反观检察系统内，却无与法院庭长对应的职务。因此，“法务部”认为应当在检察官与首席检察官之间增加一个阶层，这样一来可以协助首席检察官对检察官的监督，二来可以使人事管道更为畅通。
另一方面，主任检察官作为一般检察官与检察长之间的一级职务设计，目的在于协助检察长实行对检察官的有效监督。在台湾地区各级法院及分院检察署内，检察官的人员额度根据年受理案件数量的不同加以确定，但无论本署检察官人数多少，检察长只有一人。检察长须对本署内所有的检察行政事务负责，任务繁重。因此，“法务部”在1980年的修法理由中认为：“各级检察机关事务繁简不一，员额编制亦异，有检察官员额多至四十人以上，每一检察官每月配受之案件，达一百余件者，似此情形，以检察首长一人之力，实难收监督指挥之效。职是之故，为谋补救缺失，乃增订第二项，规定检察官在六人以上者，得分组办事，每组置主任检察官一人，监督各该组事务。”
（二）大陆的主任检察官改革旨在解决检察行政化问题
相较而言，大陆完全不具备类似于台湾地区的改革背景：一方面，在“一府两院”的政治制度下，“政府”、法院和检察院在机构设置上互相独立，法院和检察院系统内的职务配置大致对应。另一方面，大陆检察系统内依职权不同划分为若干部门，每一部门均设置一名正职的部门负责人及若干副职，且每一检察院除一名检察长外，还设有若干分管副检察长。换言之，在一般的检察官与检察长之间已存在部门副职负责人、部门正职负责人及分管副检察长作为过渡，不会出现类似于台湾地区的检察官与检察首长之间比例紧张的问题。笔者通过文献梳理发现，大陆之所以试行主任检察官制度，似乎是为解决以下三方面的问题。
第一，当前检察权运行过程中类行政化问题突出，检察官办案独立性不足。根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第4条的规定，我国大陆检察机关办案实行“审批制”，一个案件需要经过“承办人——部门负责人——分管检察长/检委会”三级审批。这种办案模式的弊端在于：首先，案件的具体承办检察官没有决定权，不具体承办的人却审批案件。承办检察官不能做到独立办案，工作积极性自然会受到影响。其次，部门负责人本为检察系统内的行政负责人，但却对检察事务的处理行使审批决定权，行政与检察不分，与检察权的司法权属性相背离。再次，案件审批过程不透明，案件处理结果说理性不足，影响检察机关公信力的确立。因此，应当将目前这种层层审批的办案方式改革为适度司法化的办案方式，赋予办案检察官一定的独立权。
第二，检察官的专业化队伍建设有待加强，办案质量和办案效率仍需提高。检察官的专业化是与检察系统行政化相关联的一个问题。在繁琐的三级审批制下，不仅工作效率会随着审批层级的增多而降低，而且案件承办人的办案意见也会根据行政领导的意见而左右。特别是在薪资待遇与行政级别挂钩的前提下，检察官往往急于追求高一级的职级待遇，而不是全身心投入学习，提高自身的专业办案素质。
第三，主诉（办）检察官办案责任制改革遇到了瓶颈，需要通过新的制度突破现有困境。主诉（办）检察官制度的改革虽然在一定程度上改变了检察权的配置，提高了办案的质量和效率，但是仍面临放权不足的问题。特别是在地市级检察院，由于受理的案件相对较为疑难，主诉检察官并没有对案件处理的决定权，而只有延长、退补案件的决定权，事实上实行的仍然是审批制。此外，由于缺乏基本的人事保障，主诉（办）检察官更多地关注于行政职务的晋升，造成专业人才向管理岗位流失。究其原因，在于主诉（办）检察官“高责任、高风险、低利益”，因此，亟须进行改革，实现检察官“权、责、利”的协调统一。
（三）小结
由上可见，大陆与台湾地区的改革背景迥异。我国台湾地区设置主任检察官旨在协助检察首长实现有效监督。然而，大陆却希望通过该制度的推行解决目前检察系统中存在的类行政化问题，提高检察官办案的独立性。这无疑是对主任检察官制度功能定位的错误。其中矛盾若无法调和，主任检察官制度改革的预期目标自然难以实现。不仅如此，大陆对于主任检察官制度功能定位的错误还将导致具体制度设计各方面的偏离。
二、两岸主任检察官的职责对比
无论在台湾还是大陆，主任检察官的职责都可分为“检察官”和“主任”两方面来进行解读：一方面，作为一名检察官，主任检察官也要履行一般检察官的职责，亦须办案，只是在办理受案的件数方面会少于一般检察官；另一方面，主任检察官需要承担某些不同于一般检察官的特殊职责。后者是本文讨论的重点。
（一）台湾地区主任检察官以监督为主要职责
台湾地区的主任检察官需负责检察事务监督、行政管理及法学研究等多层面的工作。在主任检察官的各项法定职责中，尤以对检察事务的监督职责最为重要。对于该项职责，主要应从如下五个方面进行理解。
第一，检察官办案所有的检察文书，在由检察首长核定之前，必须先经主任检察官审阅。主任检察官对检察官检察文书的审阅，旨在对检察官的工作进行督导，实行经验传授，并非实质上改变承办检察官的意见。主任检察官仅可以就检察官的撰拟文书“修正或填具意见”。第二，主任检察官审阅检察官的法律文书，不止于形式，而须进行实质审查。主任检察官需要通过阅读文书审查是否存在应调查之事实尚未调查、事实之认定是否适当、法律见解有无违误等事项。第三，主任检察官对检察官并无指令权。以职务移转权为例，如果主任检察官认为检察官配受的案件因故不能或者不宜办理，不得直接指定本组内其他检察官办理，或者收取案件由自己办理，而应报请检察长，由检察长指定检察官办理该案。第四，主任检察官无权改变承办检察官的办案意见。主任检察官审阅检察官办案书类，如与检察官意见存在分歧，可先交由原承办检察官再行斟酌，若斟酌后意见仍有不同，应报请检察首长决定。第五，主任检察官可能因为检察官的工作迟误而“连带”受责，但无需因为检察官的办案意见承担责任。
由上可见，台湾地区的主任检察官制度乃监督机制，而非责任机制。对于非由本人直接承办的案件，即使主任检察官并不同意承办人的意见，他也只有“修改建议权”，而没有“修改权”，而且建议权的对象是承办检察官。主任检察官的职责要求其为检察事务处理的专业化程度把关，监督检察官逐步提升办案水平，绝非僭越承办检察官之位，直接决定案件的处理。
（二）大陆主任检察官承担办案责任
与台湾地区的经验完全相反，大陆试行的主任检察官制度是一种办案责任制度。与此种责任制度的定位相适应，赋予主任检察官更多的案件决定权是我国大陆“主任检察官”制度改革的重要特色。
从目前的试行经验来看，检察院将案件区分为简单案件（低风险）和复杂案件（高风险），主任检察官根据案件类型的不同分别行使案件决定权或者建议权：一方面，对于风险较小的简单案件采取主任检察官决定制。主任检察官可独立决定案件的处理，直接审批决定本组其他检察官的案件处理意见，并对案件的决定意见负责。另一方面，对于风险较高的案件仍采层级审批制。由主任检察官承办，提出审查意见后提交分管检察长审批决定。对需要提请检察委员会讨论的案件，经检察长同意提交院检察委员会讨论决定。在第二种情况下，主任检察官并没有案件处理的决定权，只有建议权，并以分管检察长为建议的对象。与此对应，主任检察官也不必对案件的处理决定负责，仅需就案件的事实、证据认定负责。
主任检察官对其经手的绝大多数案件行使决定权，需要提交检察长审批的案件只限定在一定比例之内。实践中，特别是在基层检察院，绝大多数的案件为低风险的简单案件，主任检察官可直接对此类案件行使审批决定权。在地市级检察院，尽管一审案件普遍风险较高，但是由于二审案件占每年受案数量的大多数，因此需要提交检察长审批的案件比例也很低。以北京市一分检的试行经验来看，主任检察官提请报批的案件不得超过本年度收案的10%。可见，改革将大量案件的决定权下放至主任检察官，由他们决定案件处理，承担办案责任，将检察长从具体案件中解放了出来，办案效率也得到了提高。此外，由于简单案件中主任检察官要承担的责任重于复杂案件，为了避免主任检察官为逃避责任而将原本可以独立决定的案件提请分管检察长审批，造成简单案件的大量缩减和“复杂案件”数量的急剧膨胀，试行单位通过制定“限制指标”，限定可以提交层级审批的案件比例，督促主任检察官独立决定案件处理，落实办案责任制。
然而，大陆主任检察官的职权设计，其最大的缺陷在于没有充分考虑到承办检察官表达不同意见的机会。该制度至多只能提高主任检察官的办案独立性，对检察官独立司法人格之养成并无益处。针对简单案件的处理，如果承办检察官与主任检察官的意见一致，则承办人办案意见直接审批通过；但如果二者意见不一致，承办人无权坚持其观点，主任检察官可以直接更改，更改后的意见会成为最终的决定意见。这与检察系统的司法化改革要求，即压缩指令权，是矛盾的。此种制度设计还体现了大陆主任检察官制度的一个假设，即承办检察官既然无需承担办案责任，其办案意见便无需尊重。然而，这样的假设一方面无视了承办检察官的独立性需求，挫伤了办案积极性；另一方面，这也会催生权力行使的惰性。既然无需承担办案责任，案件处理都可由主任检察官善后，那么承办检察官可能不会认真对待案件处理，专业化水平难以提高，承办意见依旧在低水平徘徊，而主任检察官的压力却不断增大，以致难堪重负。
（三）小结
通过两岸主任检察官的职权对比可以发现，我国大陆的主任检察官拥有比台湾地区主任检察官更大的权力。台湾地区的主任检察官只有监督建议权，并无权改变具体承办人的办案意见；而大陆的主任检察官却握有案件决定权，对于大量的简单案件可以直接决定案件处理。职权范围的区别也决定了办案责任承担的区别：在台湾地区，如果检察长没有通过案件移转和收取变更承办人，办案责任就由承办案件的检察官个人承担，主任检察官不为其组内检察官的办案意见负责。大陆的主任检察官决定案件处理，承担办案责任。最终意见之形成依旧遵循行政化思维模式，承办检察官并没有独立的地位，主任检察官可以代替他决定案件处理。