齐树洁
2013年6月16日，在厦门举行的第五届海峡论坛大会上，中央台办、国台办主任张志军宣布，最高人民法院将就认可和执行台湾地区乡镇市调解委员会出具的民事调解书作出司法解释，以更好地维护两岸当事人的合法权益。
台湾地区的乡镇市调解制度历史悠久，设计精良，运作流畅。为揭示该制度产生演变的过程和管理运作的全貌，进而探讨其借鉴意义，本文试从立法、业务两方面对该制度进行考察。
一、“乡镇市调解条例”的立法变迁
台湾地区“乡镇市调解条例”是规范台湾地区乡、镇、市、区公所调解事务的一部法规。1949年之后，台湾地区实施地方自治，但乡镇市调解委员会办理的民刑商事调解事项涉及司法制度与民刑商事法律，因此需要统一立法。为提升乡镇市调解委员会的调解功能，就其组织原则、调解事项及调解成立后的效力与司法机关的关系等事项，亦需要通过立法予以规范。为此，1951年4月，“乡镇调解条例”草案送交审议。1955年1月15日，“乡镇调解条例”获得通过。自此，乡镇市调解制度得以法制化。1988年，为配合现行地方行政体制，将“乡镇条例”修正为“乡镇市调解条例”，将县辖之“市”纳入其中。近60年来，“乡镇调解条例”修改了十次。最近一次是在2009年12月。
从该条例历次修订的过程中，可以总结出这部法规发展的大致方向和立法目标：（1）加强乡镇市调解的解纷能力，不断扩大解纷范围，从而达到疏减司法机关案源，减轻司法机关压力的目的。（2）融合官方与民间两方面力量，政府提供经费、管理人员和场地，遴选民间公正人士作为无给职的调解委员，为基层群众提供免费、便利且高效的纠纷解决机制。（3）加强乡镇市调解与司法机关的业务衔接。其中与法院的业务衔接包括：法院移付调解；乡镇市调解不成立且取得证明后可免于诉讼前的强制调解；乡镇市调解协议经法院核定后获得法律强制力；当事人认为核定后的调解协议有错误的，可提起撤销和无效之诉，在法院移付调解的情形下可以申请续行诉讼程序；法院有权对调解业务进行指导监督；乡镇市调解委员的任免及调解业务需报送当地法院备查；等等。与检察机关的业务衔接包括：申请调解不成立的，刑事告诉时效追溯至申请调解时；调解成立后则视为撤回起诉告诉；乡镇市调解委员的任免及调解业务需函送检察署备查；等等。
现行“乡镇市调解条例”共37条，是一部综合性的法规，包括实体与程序的内容，体现公法与私法的精神。其内容大致包括如下六部分：（1）机构设置与人员组成；（2）调解程序的启动；（3）调解程序的运行；（4）调解程序的终结；（5）调解的法律效力；（6）行政管理。
二、乡镇市调解的业务
乡镇市调解的业务，是指与调解程序的启动、运行及结束相关的事项和活动。乡镇市调解的业务流程大致包括三个阶段：一是调解程序启动阶段，启动方式有当事人申请、地方法院移付调解和检察署转介调解三种；二是调解程序运行阶段；三是调解程序结束阶段。
（一）因当事人申请而启动的调解业务流程
根据“乡镇市调解条例”及台湾地区各乡、镇、市、区公所的实践，当事人申请调解的业务流程及内容大致包括以下几个方面：
1.申请调解的案件范围。民事部分主要包括债务、租赁、物权、亲属、继承、商事等纠纷。但以下民事事件不能要求调解：（1）婚姻的无效或撤销、请求认领、协议离婚等；（2）违背强制或禁止性规定、公共秩序或善良风俗的事项；（3）假扣押、假处分、公示催告、宣告死亡以及禁治产宣告等事项；（4）民、刑事事件已在第一审法院辩论终结的；（5）申请给付超过法定利率的利息者；（6）关于租佃争议事件；（7）关于畸零地纠纷；（8）其他法令规定有特别限制者。刑事部分以告诉乃论的刑事事件为限，主要包括妨害风化、婚姻家庭、妨害自由名誉、信用及秘密、伤害毁弃、亲属间财产犯罪、交通事故等刑事事件。
2.调解管辖。双方当事人在同一乡、镇、市、区居住（非以户籍所在地为依据）的，应向本乡、镇、市、区调解委员会申请调解。双方当事人不在同一乡、镇、市、区居住的，根据下列规定确定管辖：（1）民事事件应向被申请人住所、居所、营业所、事务所所在地的乡、镇、市、区调解委员会申请调解；（2）刑事事件应向被申请人住所、居所所在地或犯罪地的乡、镇、市、区调解委员会申请调解；（3）经双方同意，并经接受申请的乡、镇、市、区调解委员会同意的，可以由该乡、镇、市、区调解委员会调解。
3.申请调解作业流程。（1）当事人提出调解申请。当事人提出书面申请时，应填写各乡、镇、市、区公所制作的调解申请书，载明当事人姓名、性别、年龄、职业、住（居）所及请求调解事件的内容等。当事人向调解委员会提出口头申请的，由业务人员制作笔录。此外当事人也可以在网络上填写申请书，向调解委员会提出申请。（2）受理申请并通知当事人。调解委员会经审查，对符合条件的调解申请予以受理，同时指定调解期日，民事案件于15日内、刑事案件于10日内书面通知双方当事人于调解日到场，同时将申请书状或言词申请笔录的副本一并送达被申请人。（3）办理调解（调解日）。调解程序由调解委员在区公所或其他适当的处所主持并不公开进行。（4）调解结果。调解结果分调解成立与调解不成立两种。当事人于调解期日无正当理由不到场的，原则上视为调解不成立；双方当事人经过调解程序而无法达成协议的，调解不成立；如果双方当事人有正当理由或调解委员会认为有成立调解之望者，通常会另定调解期日继续调解；调解不成立的，当事人可以申请调解委员会给予调解不成立的证明书。调解成立的，调解委员会应作成调解笔录即调解书，当事人在核实各项记载与事实相符后应当在调解书上签名盖章。（5）送法院审核。乡、镇、市、区公所对于所有调解成立的事件，无需当事人请求，均应于调解成立之日起7日内依职责将调解书送请管辖法院审核。法院应于收案后7日内审核完毕，调解案件经法院核定后视同确定判决。
4.调解申请的法律效力。根据台湾地区“民法”第129条第2项第2款、第113条及第137条的规定，调解申请具有中断请求权消灭时效的效力。该请求权消灭时效自中断之事由终止时重新起算。但是，若该调解申请经撤回、被驳回或调解不成立时，其原有的请求权消灭时效视为不中断。
（二）因法院移付而启动的调解业务流程
根据台湾地区“司法院”2009年5月颁布的《法院移付乡镇市调解委员会调解办法》，法院移付乡镇市调解的业务流程大致分为以下几个阶段：
1.作出移付调解的裁定。根据“乡镇市调解条例”第12条的规定，法院移付调解的案件包括三类：一是台湾“民诉法”第403条第一项规定的事件，二是适宜调解的刑事附带民事诉讼案件，三是其他适宜调解的民事事件。移付调解的时间应在第一审的法庭辩论终结前。法院在作出裁定之前应斟酌本案法律关系的性质、当事人的状况以及其他情事，认为有成立调解之希望的，才能作出移付调解的裁定。对于法院作出的移付调解裁定，当事人不得抗告。
2.将案件移付至有管辖权的调解委员会。有管辖权的调解委员会是指被告住、居所、营业所、事务所所在地的调解委员会，或者是双方当事人同意的其他调解委员会，但应经该调解委员会同意。
3.移送相关诉讼资料。法院作出移付调解的裁定后，应当立即将裁定正本连同当事人书状影印本移送调解委员会，必要时可以移送法庭笔录及其他相关诉讼资料影印本。
4.法院向调解委员会核付经费。法院裁定移付调解的案件，每件由法院发给乡、镇、市、区公所新台币500元，调解成立并经法院核定者，另发给乡、镇、市、区公所新台币500元。上述费用应专用于与调解相关的业务，由乡、镇、市、区公所按每半年（每年6月及12月）向法院结报，当年度的费用应于次年1月5日家办理结报完毕。经法院核定成立的案件，未能于12月底前结报的，准计入次年度支给。
5.调解之后的处理。调解成立的，乡、镇、市、区公所应于调解成立之日起10日内，将调解书及卷证送交移付之法院审核。调解书经核定的，抽存一份附卷后，应将调解卷证发还乡、镇、市、区公所，由乡、镇、市、区公所将核定的调解书送达当事人。原告已缴纳裁判费的，可于收到法院核定调解书之日起3个月内，向法院申请退还已缴裁判费的三分之二。调解书未经法院核定的，法院应将其理由通知乡、镇、市、区公所，并续行诉讼程序。
调解不成立或者调解委员会受理移付后两个月内不成立调解的，调解委员会应立即简述双方当事人意见及调解未能成立的原因，陈报移付法院，并退还该案件的全部卷证。对于该案件法院应继续诉讼程序。
（三）因检察署转介而启动的调解业务流程
根据台湾“法务部”1998年颁布的“检察官侦查中加强运用乡、镇、市、区调解功能方案”以及实务做法，检察署转介的调解案件的业务流程大致分为以下几个阶段：
1.转介调解须征得当事人同意，并由当事人提出申请。检察官就侦查中的案件，可以征得当事人同意，由当事人提出申请后，函请乡、镇、市、区调解委员会进行调解。但检察官对于可转介调解的案件，除性侵害案件及家庭暴力案件外，宜劝谕当事人进行调解。
2.转介调解适用的案件，一是告诉乃论的刑事案件，二是非告诉乃论的刑事案件涉及民事赔偿或给付的。
3.转介程序。检察官经征得被告及告诉人、被害人或其法定代理人、委托代理人的同意，上述当事人以书面或言词方式申请调解后，填写转介单函请有管辖权的乡、镇、市、区调解委员会调解。所谓有管辖权的调解委员会，是指地检署辖区内的乡、镇、市、区调解委员会，具体而言，双方居住于同一乡、镇、市、区的，送该乡、镇、市、区调解委员会；双方居住于不同乡、镇、市、区的，送对方当事人住、居所所在地或犯罪地的乡、镇、市、区调解委员会；也可以送双方同意并经调解委员会同意的其他辖区内的乡、镇、市、区调解委员会。
4.调解期间不停止刑事侦查。如果刑事侦查完毕而调解程序尚未结束，可报请检察长核准后将案件暂行报结。但下列案件除外：（1）被告在押案件；（2）重大刑事案件；（3）同案尚有其他犯罪事实或被告未送调解者；（4）收案后逾三个月才送调解的；（5）其他不宜报结的情形。
5.调解之后的处理。调解成立的，调解委员会应于调解书报知乡、镇、市、区公所的同时，将调解成立的结果回复地检署。如果是告诉乃论的刑事案件，还要请告诉人填写撤回告诉状，连同撤回告诉状一并送回地检署。非告诉乃论的案件经调解成立的，检察官可以做以下处置：（1）罪嫌不足的，依“刑事诉讼法”第252条第10款做不起诉处理；（2）如系“刑事诉讼法”第376条规定的案件，可以依第253条职权不起诉；（3）对于符合刑事诉讼简易程序的案件，宜尽量利用简易程序，申请法院以简易判决处刑；（4）认为有犯罪嫌疑，提起公诉，如被告已向被害人给付或赔偿的，可以向法院请求从轻量刑或宣告缓刑。