郑尚元
壹、中国大陆社会保障体系概况
中国大陆自上世纪八十年代中期城市经济体制改革以来，社会经济生活诸领域都经历了剧烈的变迁与改造，其中，企业市场化改革使大量国有企业、集体企业转制或转轨，企业逐步走上了充满竞争的竞业场，有的步向繁荣，有的跌入低谷。企业的兴衰与劳动者的命运紧紧相连，作为市场配置要素的劳工，率先经历了80年代后期企业改革的涤荡，相当多数量的原“国有企业员工”因此失业或彻底转行。他们的生活在由计划到市场的“转轨”间歇期间曾遭受过难以想象的困境。为此，从上世纪八十年代中后期，中国大陆一直致力于社会保障制度改革，笔者认为，这种社会保障制度改革毋宁说是新制度的重建。严格意义上讲，中国大陆社会保障体系建构正是从上世纪90年代中后期大规模展开的，这种论断从以下制度建构的时点可以作出判断。
一、中国大陆社会保障制度建构之概况
中国大陆自1956年起至1978年之二十多年间未曾颁布过法律，社会生活循于官方之政策和社会生活之习惯，类似今日社会保障法制所涵盖领域如退休养老制度、健康保险制度（当时谓之公费医疗，现留存于公务员队伍和少量事业单位中）、工伤医疗康复、津贴制度、社会救助制度等都曾有相关对应之政策所辅行，并非是“无政府主义”下的制度全无，甚至按照现今怀旧思潮之说法，当年之保障远甚于现在，相当多年长者处处感觉今不如昔。但是，计划体制下二十年运行多年之社会政策在企业市场化冲击下，既非改革曾经那么径直，亦非制度之重建，而是在旧有制度之上之新建构，亦新亦旧尽在其中。因此，展现在世人面前的中国大陆社会保障制度很难判定是否是法律制度之新建，还是旧有政策之新改。从制度的形式上看，有些体现为法律法规的法律规范形式，有的则停留于旧政策、命令之环节。正如本文所立之“中国大陆近十年社会保障体系之进展”之主题，从时间上观察，大部分制度出台的时段刚好为十年之内或十几年间。官方认为已经完成了中国社会保障体系建构和中国特色社会主义法律体系，中国大陆社会保障制度是否形成体系尚须斟酌，目前制度建构包括以下方面：
（一）社会保险制度建构（包括法律、法规和相关政策）
综合类：
1.《中华人民共和国社会保险法》（2010年颁布）
2.实施《中华人民共和国社会保险法》若干规定（2011年颁布）
3.《社会保险费征缴条例》（1999年颁布）
4.《社会保险登记管理暂行办法》（1999年颁布）
5.《社会保险稽核办法》（2003年颁布）
6.《社会保险行政争议处理办法》（2001年颁布）
7.《人力资源和社会保障行政复议办法》（2010年颁布）
养老保险类：
1.《国务院管理建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年发布）
2.《国务院管理完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005年发布）
3.《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（2011年发布）
4.《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（1978年颁布）
5.《企业年金试行办法》（2003年颁布）
6.《国务院关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》（2009年发布）
医疗（包括生育）保险类：
1.《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998年发布）
2.《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（2007年发布）
3.《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》（1999年颁布）
4.《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》（1999年颁布）
5.《劳动和社会保障部、国家计委、财政部、卫生部、国家中医药管理局关于确定城镇职工基本医疗保险服务设施范围和支付标准的意见》（1999年发布）
6.《企业职工生育保险试行办法》（1994年发布）
工伤保险类：
1.《工伤保险条例》（2003年颁布，2010年修订）
2.《劳动和社会保障部关于实施（工伤保险条例）若干问题的意见》（2004年发布）
3.《劳动和社会保障部、财政部、卫生部、国家安全生产监督管理局关于工伤保险费率问题的通知》（2003年发布）
4.《劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（2004年发布）
5.《工伤认定办法》（2010年颁布）
6.《职业病诊断与鉴定管理办法》（2013年颁布）
7.《非法用工单位上网人员一次性赔偿办法》（2010年颁布）
失业保险类：
1.《失业保险条例》（1999年颁布）
2.《失业保险金申领发放办法》（2000年颁布）
军人保险优待抚恤类：
1.《中华人民共和国军人保险法》（2012年发布）
2.《军人抚恤优待条例》（2004年颁布，2011年修订）
3.《烈士褒扬条例》（2011年颁布）
（二）社会救助制度及其他相关制度建构
最低社会保障类：
1.《城市居民最低生活保障条例》（1999年颁布）
2.《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（2007年发布）
3.《农村五保供养工作条例》（2006年颁布）
其他救助类：
1.《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（2003年颁布）
2.《（城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法）实施细则》（2003年颁布）
3.《自然灾害救助条例》（2010年颁布）
住房保障类：
1.《住房公积金管理条例》（1999年颁布）
2.《经济适用住房管理办法》（2007年颁布）
3.《廉租住房保障办法》（2007年颁布）
4.《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》（2005年颁布）
二、官方数据
相关统计数据向来为表征社会保障事业发展状况的重要论据。根据官方公布的相关数据，大陆社会保障事业发展的基本状况可描述如下：
（一）社会保险事业发展的基本情况
综合情况：
2012年度，社会保险各项基金总收入28465.3亿元，同比增长18.4%；各项基金总支出22063.1亿元，同比增长22.2%。
养老保险基本情况：
截至2012年底，新型农村和城镇居民社会养老保险实现制度全覆盖，各项养老保险参保人数达到7.9亿人。其中，城镇职工基本养老保险参保人数为30379万人，基金总收入19693亿元，总支出15502亿元，累计结余23667亿元，职工退休人员基本养老金为1721元，同比上涨210元；城乡居民参保人数达到48370万人，13075万城乡老年居民按月领取养老金。
医疗（包括生育）保险基本情况：
截至2012年底，全民基本医保体系初步形成，各项医疗保险参保人数超过13亿人，其中，城镇职工和城镇居民基本医保参保人数达到53589万人，农民工参保人数达到4996万人；全国新农合参合率达到98%，人均筹资水平从试点初期的30元逐步提高到2012年的300元左右，政策范围内住院费用报销比例达到75%左右。生育保险参保人数为15445万人。
工伤保险基本情况：
截至2012年底，工伤保险参保人数达到18993万人，其中农民工参保人数达到7173万人。
失业保险基本情况：
截至2012年底，失业保险参保人数达到15225万人，其中农民工参保人数达到2702万人。
（二）社会救助制度及其他相关制度
最低社会保障基本情况：
截至2012年底，城市居民最低生活保障2142.5万人、1113.6万户，最低生活保障平均标准为每人每月330.1元，城镇最低生活保障支出635.9亿元；农村最低生活保障5340.9万人、2809.6万户，最低生活保障平均标准每人每月172.3元，农村最低生活保障支出690.4亿元；农村五保集中供养184.5万人、180.9万户，集中供养平均标准每人每月338.41元，集中供养支出61.8亿元；农村五保分散供养361.4万人、348.9万户，分散供养平均标准每人每月250.07元，分散供养支出82.9亿元。
其他救助基本情况：
2012年度，救灾支出132.6亿元；对生活无着人员救助216.8万人次，流浪儿童救助14.6万人次。
住房保障基本情况：
截至2012年底，城镇保障性住房覆盖率达到12.5%；截至2012年10月份，全国城镇保障性安居工程新开工722万套，基本建成505万套，完成投资10800亿元。
三、评述
社会保障制度（韩国、日本、中国大陆汉字表述皆为“社会保障”）系市场经济社会中存在的一种经济制度、社会制度，也可以称之为政治制度，法治国家和地区逐渐将其拓展至法律制度领域。台湾地区表述为“社会安全制度”。从制度建构的实质分析，内容相同，无非是因应各国各地区情势而略有制度建构之差异。作为社会法历史塑造的德国人将保险机制引入社会治理领域，从1883年起颁布了不同社会保险类别的法律制度，并逐渐使之法理化，并被各国所因袭，以此为基点逐渐形成一法律门类。“从社会保险之主要目的系对‘工业社会中从属劳动者之社会风险提供必要之保障’得知，唯有在自由劳动市场的市场经济中，方有社会保险之必要，否则在社会主义的计划经济力，其既未有‘自由劳动市场’，亦未有市场经济中的‘从属劳动者’，更未有市场经济中因劳动终端导致薪资中断的‘社会风险’，社会安全制度或社会保险也因此成了蛇足。”肇始于德国的社会保险制度其深刻的社会背景就是德国19世纪下半叶高速工业化带来经济繁荣的同时所酿制的社会危机和社会风险，没有该时期德国劳工的生存风险裸露，或许社会保险立法的展开，没有德国人对于该类法律的精细打磨，亦不会产生社会法门，作为体系化的社会保障制度便不会被世人所认可。因此，劳工问题的解决与社会保险制度的创始有着天然的因缘关系。中国大陆从上世纪八十年代之改革开放始，展开了大规模的社会变革运动，反映在市政生活方面便是高楼的不断崛起、旧城不断改造、新城的大量涌现，经济学界谓之“工业化、城市化”。
的确，上世纪八十年代前，正如郭明政教授所言，中国大陆压根儿不存在“社会保障”的汉语语境，广大国营企业职工以“主人翁”姿态与低效率的国营企业及政府连带的抗“风险”机制，中国的工人不曾失业、发生职业灾害（工伤）在本企业吃劳保，罹患疾病有公费医疗兜底，退休自然有退休金，一派“和谐安定”景象。事实绝非理想，上世纪五十年代，中国大陆的经济发展水平与后来的亚洲四小龙基本上处于一个档次，整个六十年代、七十年代的国营企业“大锅饭”付出了落后的代价。改革开放后，企业市场化、工业化、城市化等社会经济变迁，使得大量的国营企业走向市场，劳动力市场化最后成为选择和结论。但是，这一选择和结论并非与经济改革完全同步，就连官方所承认的社会事业发展滞后于经济发展一样，八十年代，经济之市场化改革不仅产生了诸多市场化思潮，也确确实实地产生了中国大陆的市场化劳工，甚至产生了“中国特色”的工业化族群——农民工，产生了新时期的劳工问题。上世纪八十年代末九十年代初，原劳动部的相关机构着手针对就业、工资、社会保险的所谓三项制度进行改革，着眼点在于解决劳工市场化的问题。但是，随着改革的逐步深入，劳工风险的逐渐裸露，“社会保障”作为新时代的汉语语境成为时髦词，1998年，劳动和社会保障部成立，于是，“社会保障”便成为各界关注的热点。
从上述制度建构的时间脉络可以窥见一斑，即大部分社会保障制度的形成基本上是近十几年间的事件，不论是大陆社会保险制度建构中的养老、医疗、失业、工伤、生育等保险制度的建构，还是城市低保制度、农村低保、城市住房保障制度的建构，皆处于该时期。换言之，中国大陆社会保障制度之形成同样有着深刻的社会根源和制度形成的经济基础。就上述大陆社会保障制度建构，其特征可以作如下分析和判断：
其一，制度初创，短时间草就如此多制度难免“粗制滥造”。上述分析表明，近十几年间的中国大陆社会保障制度形成，涵盖了社会保险各领域、社会救助各领域，由保障劳工逐渐展开至其他人群，如此短促的时间出台如此多法律、法规及相关政策制度，自然会出现“粗制滥造”现象，甚至可能出现社会制度之“形象工程”和“豆腐渣工程”。在短短十几年时间，中国大陆的“社保”、“低保”概念已为社会所接受，成为大众语境，一定程度上说明，近十几年间中国大陆各级政府在此项民生工程领域所做的努力，同时，亦可以从中得出这样的反向推论：精于逻辑推理和做事认真的德国人铺就德国社会法耗费的时间远不止十年、二十年，那么，中国人怎么在这么短时间能够完成如此浩大工程？事实上，法律条文本身的科学与否最能说明问题，且不说其是否与现实相符，客观上“应急”的要素比较明显。