田芳
一、自治监督
（一）合法性监督
合法性监督又可分为预防性与矫正性的，或者说是事前监督与事后监督。地方自治团体如未能接受上级监督机关非正式建议，或预防性措施不足以达到监督目的时，监督机关则可采取正式的具有法律拘束力的手段，其效力之强度分别由最弱至最强，即自治监督机关的资讯取得与要求报告权、斥责纠正权、自我执行权与代为执行权。资讯取得与要求报告权是在对地方自治团体采取具有法律拘束力的处置措施前，获取违法资讯与理由，以作为未来强制措施采取的理由依据。如果没能达到其效果，自治监督机关则开始采取对地方自治团体强制干预行为，此时法治国原则下比例适当性原则是监督措施选择所应遵守的基本准则。首先，可采取的是斥责纠正权，即自治监督机关对违法的决议、措施与行为予以驳斥，并同时要求一定时间内修改或撤销。此时如地方自治团体仍不遵守执行，自治监督机关则可以下令，地方自治团体在一定期间内为之。在上述手段采取后，如仍无法制止其违法行为时，则可自我下令，亦即自治事项的撤销、变更、废止或停止执行命令的下达。当然在此命令下达后，还自我执行自认合法的措施，此即为代执行。
1.对地方立法权行使的合法性监督
就地方立法权的行使而言，台湾地区“地方制度法”第三十条主要规定的是事前监督。即首先从自治法规的位阶出发，明确规定自治条例与自治规则抵触上位阶规范为无效（第三十条第一、二项）。资讯权。“地方制度法”第二十六条第四项规定不具备罚则的自治条例送备查；第六十二条第二项规定县（市）政府组织条例经县（市）议会同意后，送“内政部”备查等。同时，“地方制度法”第二条第五项，还对备查作了立法定义，备查是指下级政府或机关间就其得全权处理的业务，依完成法定效力后，陈报上级政府或主管机关知悉。许可保留权。县（市）议会的组织条例依“地方制度法”第五十四条第二项规定必须报“内政部”核定。具备罚则的自治条例需要送核定。指责驳斥权。如“地方制度法”第三十条第四项“行政院”函告“直辖市”自治条例无效。
2.对自治事项的执行所实施的合法性监督
对地方自治事项的执行所实施的监督规定于“地制法”第七十五至第七十七条之间，此是对地方自治团体的行政机关办理自治事项时，违背“宪法”、法律或法律授权的法规，得经“中央主管机关”报“行政院”予以撤销、变更废止或停止其执行。如地方自治团体依法应作为而不作为，致严重危害公益或妨碍地方政务正常运作，如适于代行处理者，得分别由“行政院”、“中央各该主管机关”、县政府命其于一定期限内为之；逾期仍不作为者，得代行处理。如情况急迫时，得直接代行处理。这即是传统行政监督措施。当然，传统行政监督措施也有一个由弱到强的渐进。“地制法”第七十五至第七十七条的规定，并不是否定传统自治监督的预防性措施的采取，在实务中，行政监督措施的采取也有一个由弱到强的过程。
（二）“合宪性”监督
1.对自治法规的“合宪性”监督
“地制法”第三十条第五项规定：“自治法规与宪法、法律、基于法律授权的法规、上级自治团体自治条例或该自治团体自治条例有无抵触发生疑义时，得申请司法院解释之。”依本条规定提起“释宪”的申请主体，法条上并未明文规定，“大法官”在527号释字中认为：“是指就相关业务有监督自治团体权限之各级主管机关对决议事项或自治法规是否抵触宪法、法律或其他上位规范尚有疑义，而未依各该条第四项迳于函告无效，向本院大法官申请解释而言。”为什么将该条项的申请主体限于有监督权限的主管机关，而地方自治团体不但依此提起“释宪”申请？解释文与解释理由书中均未详细说明。学者认为，“大法官”对于本条立法意旨定位，乃是着眼于该条款作为自治监督行为整体措施的制度设计一环；在体系上本条乃是承接先前各项监督行为而来的，即相对于先前的合法性监督设计，而作进一步的“合宪”监督规定。所以，这从实质意义上说，该条款是对自治法规的“合宪性”监督。
2.对自治事项议决的“合宪性”监督
“地制法”第四十三条第五项规定：“第一项至第三项议决自治事项与宪法、法律、中央法规、县规章有无抵触发生疑义时，得申请司法院解释之。”即地方议会机关议决自治事项产生“合宪”与否的争议，可申请“释宪”。关于申请人，依“大法官”527号释字中的见解，是指有监督权限的各主管机关。根据“大法官”的解释，该条是针对地方议决机关的议决自治事项所实施的“合宪性”监督：即由监督主管机关向“司法院”申请“宪法性”解释。
3.对自治事项办理的“合宪性”监督
“地制法”第七十五条规定自治团体行政机关办理自治事项时的监督措施：“第二项、第四项及第六项之自治事项有无违背宪法、法律、中央法规、县规章发生疑义时，得申请司法院解释之；在司法院解释前，不得予以撤销、变更、废止或停止其执行。”“大法官”在第527号解释中认定其申请人为监督机关。
综上所述，“地方制度法”第三十条第五项、第四十三条第五项、第七十五条第八项所规定的宪法解释，经“大法官”解释后，即明定为也是承接各条前项规定而来的一种监督措施，在此本文将之视为“合宪性”监督。
二、自治监督司法解决途径之一：行政诉讼
台湾“行政诉讼法”并没有就地方自治团体如对监督机关采取的监督措施不满是否可以提起行政诉讼作出规范，但学者们认为，这是立法的疏漏，可以通过解释来填补此一漏洞。法学解释认为，在上级机关的监督措施常常被视为“行政处分”的情形下，地方自治团体是可以依“行政诉讼法”提起行政诉讼的，
1999年制定的“地方制度法”第七十六条第五项规定：“直辖市、县（市）、乡（镇、市）对于代行处理的处分，如认为有违法时，依行政救济程序办理之。”此一规定即说明了地方自治团体针对上级监督措施中的代行处理行为是可以提起行政诉讼的，那么，针对其他监督措施是否也可以提起行政诉讼呢？“司法院大法官”释字第527号解释对这一问题给出了明确的答案：如监督主管机关依地制法第七十五条对地方自治团体行政机关办理自治事项认为违法“违宪”，而予以撤销、变更、废止或停止执行等处分行为，有损害地方自治团体的权利或法律上利益情形时，其行政机关得代表地方自治团体依法提起行政诉讼。
由上可知，根据“地方制度法”及司法解释，在台湾就上级机关所实施的监督行为，地方自治团体是可以通过行政诉讼途径来得到救济的。
三、自治监督司法解决途径之二：“宪法诉讼”
在台湾“地方制度法”及“大法官法”中，“合宪性”监督与“宪法”诉讼统称为“释宪申请”，但实际上是有区别的。如某“直辖市”制定某自治条例，上级监督机关认为其“违宪”，则申请依据主要是“地方制度法”第三十条第五项，而非“大法官法”第五条第一项第一款后段所规定的法令“违宪”类型。但若地方自治团体认为某“中央法律”侵害其自治权限而“违宪”，则应依“大法官法”第五条第一项第一款法令“违宪”类型提出“宪法诉讼”。再如“中央”认为某“直辖市”政府的自治行为为违法或“违宪”，则应依“地制法”第七十五条第八项申请“释宪”，但若“直辖市”认为“中央”处分行为侵害其自治权限，则依“大法官法”第五条第一项第一款，提起机关争议类型的“宪法诉讼”。即“地方制度法”中所规定的“释宪”是监督机关所作的“合宪性”监督，而“大法官法”第五条与第七条所规定的“释宪”是一种救济途径的“宪法诉讼”。
（一）行政诉讼与“宪法诉讼”的关系
1.地方自治团体就上级机关的监督处分行为是否可以提起“宪法诉讼”
那么，地方自治团体针对上级监督行为是否可以提起“宪法诉讼”呢？对于问题，学者的见解不一。吴信华认为，从“宪法诉讼”的补充性原则来看，如通过一般的法律救济途径可将该争议解决，则无需通过“宪法诉讼”的途径为之，而且上级机关的监督行为在本质上多被界定为行政处分，所以针对上级机关的监督行为，首先应提起行政诉讼，并无疑问。但行政诉讼与“宪法诉讼”的目的不同，行政诉讼审判权与“宪法诉讼”审判权各司其职，对于上级机关的监督行为，固首先可以行政救济的途径以解决争议，但该行为若同时涉及“宪法”上的争议，或其本质虽可能属于行政处分，但也不是不可归于“宪法”上权限争议之行政行为时，则行政法院就此未必有专属审判权，尤其在案件性质上若较偏重于“宪法”层次，依功能最适思考，则仍应由“宪法”审判的专属机关——在台湾即为“司法院大法官”审查，可能会更合适。所以判断的标准应在于“在具体争议中，该监督行为是否同时涉及宪法上的争议，或该案件的本质较偏向宪法争议或行政争议，而以何机关审理本案为最合适”之观点思考，而不应一概认为是行政处分即应以行政诉讼为唯一解决途径。所以，因自治监督所产生的争议，固然原则上是以行政诉讼为首先考量，但在法律明定或特殊情形下，仍有“宪法诉讼”存在的可能性。
2.地方自治团体就上级机关的监督处分行为，行政救济途径穷尽后是否还可提起“宪法救济”
地方自治团体对上级机关依“地制法”第七十五条所为的各种监督处分行为，或依第七十六条所为的代行处分行为，如认为违法时，可依行政救济途径为之，但在此一途径穷尽后，是否还可提起申请“宪法诉讼”？“司法院大法官”释字第527号解释中认为，如“地制法”第七十五条主管机关对地方自治团体行政机关办理自治事项认为违法“违宪”，而予以撤销、变更、废止或停止执行等处分行为，“有损害地方自治团体的权利或法律上利益情事，其行政机关得代表地方自治团体依法提起行政诉讼，于穷尽诉讼之审级救济后，若仍发生法律或其他上位规范违宪疑义，而合于大法官审查案件法第五条第一项第二款之要件，亦非不得申请本院解释”。根据“大法官”的解释，似乎认肯地方自治团体在穷尽行政救济途径后，是可以提起“宪法诉讼”的，但提起“宪法诉讼”的要件是，“尽穷救济途径后，人民申请释宪”的一种类型。吴信华就此有不同意见。
“大法官法”第五条第一项第二款的申请“释宪”，主要目的是为保障申请权人“宪法”上所保障的基本权利受侵害的一种特殊救济途径。地方自治团体作为公法人，原则上无法为基本权利之主体，其所享有的是“宪法”上赋予“国家”任务的“权限”，而“基本权利”，所以是不能适用“大法官法”本款。即地方自治团体是不能在穷尽行政救济途径后，依“大法官法”第五条第一项第二款提起“宪法诉讼”的。
由此产生的一个问题是，上级机关的监督措施既然被视为公法上行为的一种，配合相关法规，而允许自治团体以行政诉讼的方式提请法律救济，则在此一救济途径终结后，为何不得再依“大法官法”的规定再行提起“宪法救济”？如此对地方自治团体地位的保障岂非不周？吴信华认为，“宪法诉讼”仅涉及“宪法”问题而非一般的审级救济途径，所以行政诉讼途径与“宪法诉讼”途径之间，在自治团体的监督救济程序中是各自独立而并无隶属的关联性，解释上即不应将行政诉讼途径视为申请“释宪”的必然前提条件。“大法官法”及“地制法”有多种申请“释宪”的程序规定，不致有保障不周，所以527号解释在这一处上是多余的。因为地方自治团体本身有多种申请“宪法诉讼”的途径，不需要通过“大法官”第五条第一项第二款。
（二）“宪法诉讼”类型
1.“宪法诉讼”的第一种类型：“宪法解释”
“司法院大法官审理案件法”第五条第一项第一款规定：“中央或地方机关，于其行使职权，适用宪法发生疑义，或因行使职权与其他机关之职权，发生适用宪法之争议，或适用法律与命令发生有抵触宪法之疑义者，得申请本院解释之。”本款所规定的诉讼类型被称为“宪法”解释诉讼，其又可细分为三种：分别为“宪法”疑义（本款前段），机关争议（本款中段）及法令“违宪”（本款后段）。第一种“宪法”疑义类型，是指各机关在行使职权时，对“宪法”条文的解释与适用等问题，产生疑义；第二种机关争议的类型，是各机关彼此间（“中央机关”与“中央机关”，“中央机关”与地方机关间，及地方机关相互间）对“宪法”上的职权，发生权限争议；第三种法令“违宪”的类型，即为各机关认为（其职权上所适用，或与其职权有关所适用之）法令“违宪”而申请。