姜晓萍
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的最大亮点，就是把“治理”理念正式纳入国家决策，提出了：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”同时正式把“社会管理”修正为“社会治理”。由管理走向治理，尽管只有一字之差，却蕴含着深刻的时代需求与本质内涵转变，意味着长期以来学界对治理的热论和部分地方政府的实践探索终于上升为国家意志，甚至也可以说是对新时期采取什么样的模式调整社会关系，协调社会利益，化解社会矛盾，维护社会秩序等达成的改革共识。要实现由社会管理向社会治理内涵的转变，必须准确把握实现社会治理现代化的关键环节，从治理体制、价值目标、工作重心、方式方法等方面实现根本转变。
一、从国家本位走向国家与社会协同——转变治理体制
从社会管理到社会治理，最大的变化在于实现国家权力向社会的回归。
公共权力运作流程不再总是单一的和自上而下的，而是互动式、多向度的。
政府由凌驾于社会之上的管制者，又重新回到市民社会之中成为合作者。
二是主体趋于多元化。政府必须与各种社会力量一起形成协作网络，在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制，共享公共资源，参与公共治理，并使各方共同受益。
然而，受“国家本位”理念影响，我国过去的社会管理体制实质是全能型政府管理范式，“政府履行社会管理职能的主要目的在于维护国家的政治统治”，正如恩格斯曾讲道：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”在全能政府模式下，各种社会资源高度集中在政府手中，政府成为社会事务管理的单一主体。即使党中央已经提出构建“党的领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理新格局，但一些地方政府仍然在“国家本位”惯性的驱使下过度依赖行政手段实施对社会事务的管理，对社会事务大包大揽，忽略了各种社会组织和公众在社会治理中的主体地位和主力作用，将社会组织和社会成员视为社会治理的对象而不是合作的伙伴，其结果不仅会导致多元主体协同的社会治理新格局难以形成，同时也会因缺乏社会组织协同和公民参与而影响社会认同。
随着我国社会主义市场经济的发展，必然面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的现实格局。在如何对待国家与社会的关系上，我们一方面认识到传统的将国家凌驾于社会之上、社会完全服从国家的“国家本位”意识已经不能适应当今社会的发展，同时也认识到将国家与社会完全对立，主张国家社会零和博弈的自由主义同样会导致国家失败与社会失范。治理理论的引入，为我们重新认识国家和社会关系提供了新的视窗，它超越国家本位和自由主义的静态视角，从动态发展中诠释了国家与社会的互动必要与协同可能。由社会管理走向社会治理，意味着治理主体由单中心向多中心转变，政府必须与各种社会组织一起形成协作网络，在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制，共享公共资源，参与公共治理，并使各方共同受益。故全球治理委员会认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取行动的持续的过程。”事实证明，就像市场在经济调节中并非万能一样，政府对于公共事务的管理也不是万能的，同样存在政府局限或政府失灵，故“一个好的社会运行方式，还必须包括社会的广泛参与，即以社会治理替代社会管理”。
要实现国家和社会的良性协同，一方面需要从国家层面入手，合理区分政府和社会在公共事务管理中的职能，通过加快政府职能转变，释放社会组织参与公共事务的空间，让社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面发挥积极作用。另一方面也要从社会层面入手，培养和孵化社会组织发展的社会力量支持体系，提升社会组织自身参与社会事务的能力与自律能力，提高社会组织的公信力。一是优化社会组织发展的制度环境。针对目前社会组织“双重负责制”，即业务主管部门负责管理，登记管理机关负责登记导致社会组织“入门难”的问题，探索建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，实施分类管理，除法律规定必须先取得许可证的外，对社会公益、文化体育和法律类社会组织实行直接登记制度；对在街道（社区）内开展活动，尚不具备登记条件的社区社会组织实行备案管理。
形成事前审批与事后监管有机衔接的动态管理机制。同时要健全促进社会组织发展的政策法规体系。立法部门应当根据宪法关于保障公民结社自由的宗旨和我国民间组织发展的实际情况，加紧研究制订一部管理民间组织的统一法律，对民间组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等做出明确的规定，为制定相关的管理法规和政策提供基本的法律依据。二是健全社会组织的监管体系。针对目前社会组织自身发育不良的现实，要完善监督法规，对民间组织的财产管理、内部自律、社会监督、撤销清算、审计监督、违规处罚等，制定相应的操作性条款；要扭转政府主管部门的管理重心，将对民间组织的监管重心从事前审批登记，变为事后的监督规范，实行审批与监管的有机结合。
制定社会组织评估办法和标准，委托专业机构进行独立评估。引导社会力量参与对社会组织的监督责任，尝试引入社会组织的财务审计制度，建立社会组织的社会责任报告制度（ISO26000：社会责任国际标准。）逐步建立起一个行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监督管理体系。三是建立促进社会组织发展的激励机制。要加大对公益事业的社会组织财政支持，特别是资助那些从事环境保护、公共卫生、义务教育、扶贫济困等活动的民间组织。制定激励社会资本支持公民社会组织发展的税收政策，建立社会组织发展基金，鼓励企业等加大对社会组织的资金支持。健全政府购买社会组织公共服务机制，使民间组织在帮助政府提供公共服务的过程中获得发展平台。建设社会组织孵化平台，由政府出资建立专业从事社会组织孵化的组织，形成社会组织孵化社会的激励机制，增加社会组织的社会影响力。
二、从维持稳定走向维护民权——转变价值目标
党的十八届三中全会《决定》提出的社会治理核心任务是“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。由此可以看出，社会治理的根本价值诉求，是通过保障和改善民生，构筑维护公民基本人道生活的社会福利体系，实现群众的各项权利，实现让发展成果更多更公平地惠及全体人民，增强群众的安全感与幸福感，最终实现个人发展和社会有序和谐发展。
然而，过去的社会管理体系却把维护社会稳定作为核心价值诉求，一些干部错误地认为“稳定压倒一切”，“稳定就是讲政治”。在制度设计中过度强调维稳目标考核和维稳责任追究，推行“社会稳定一票否决制”等，驱使各级政府把社会管理中的主要精力和资源都用于群体性冲突事件的管、控、防，对社会组织活动过度敏感，简单地把社会管理视为管理社会，甚至理解为对社会组织的管理。主张对社会组织的防控要横向到边纵向到底，对群众的各种维权行为高度紧张，严防死守，甚至在处理信访和群体性事件时出现以剥夺或限制公民权为代价来维稳的现象。其结果反而是促使“民怨”演变为“民愤”，群众的抗争由意识转向行动，越维稳越不稳。