1．理顺政府与市场主体关系：以商事制度改革激发企业自主创新
如上所述，顺德新一波综合改革的现实背景在于适应经济发展的转型升级，尤其是适应产业的转型升级。产业的转型升级离不开新的富有自主创新性和竞争力的企业进入市场。正是为了解决企业准入过程中面临的程序烦琐、门槛较高等问题，在行政审批制度改革的基础上，顺德于2012年4月开始进行“商事登记制度改革”。这是旨在激发市场活力、优化营商环境、既与国际接轨又与市场经济发展要求相适应的一项改革。具体说，顺德的商事登记制度改革是对企业登记审批和监管采取“三分离、三构建”的方式：“三分离”是指营业执照和经营许可、资格登记和住所审批、资本认缴登记和实收备案相对分离，“三构建”则是指构建商事主体登记许可及信用信息公示体系、并联审批体系和一体化审批体系、“宽进严管”的审批与监管相对统一体系。通过商事登记制度改革，顺德政府压减了审批事项，简化了审批手续，放宽了市场准入管制，降低了企业市场准入门槛，在此条件下，内资企业登记最快现场即可办理经营许可证，大大激发了企业活力和大众投资创业的热情，有助于提升顺德经济发展的核心竞争力。截至2013年1月，顺德商事登记制度改革受理范围从有限公司扩展到除股份有限公司、外资及台港澳工商户以外的企业和个体工商户。
2．理顺政府与社会主体关系：让社会组织与政府和谐共存、良性互动
如果说，顺德经济转型要求理顺政府与市场主体的关系，其焦点是限制和规范政府（审批）权力、激发企业的自主创新性，那么，顺德社会转型需要理顺政府与社会主体关系，其关键则是政府如何面对转型社会中不断涌现的各种社会组织：一方面，随着公民权利意识的觉醒，公民获得宪法所赋予的公民结社权的愿望日趋强烈，公民借助社会组织参与公共事务治理的诉求也不断提出，因而涌现出的社会组织对政府的社会管理构成了从未有过的挑战；另一方面，把因传统单位制度解体而处于原子化的大量个体公民纳入社会组织之中，使他们在社会组织中既能获得权益保障又能有序地参与公共事务治理，同时，把部分公共事务转移给各类社会组织、让它们参与公共事务的供给，从而推动全能型政府向有限政府的转型，这是社会组织给主导公共治理的政府提供的机遇。面对社会组织带来的挑战和机遇，顺德以积极主动的改革姿态，抓住历史机遇，多管齐下，回应挑战：
——降低社会组织的成立门槛。顺德打破以往对社会组织实行的“双重管理”（既要到民政部门登记还要挂靠业务主管部门）格局，推行社会组织直接登记制度：除确有规定必须由政府部门实施前置审批的民办教育机构和医疗机构外，其他社会组织都可直接向登记管理机构申请登记。
——大力扶持社会组织成长。顺德政府出台多份配套文件，在登记、资金、项目、场地和服务等方面加大对社会组织、行业商会的扶持力度，促进各类社会组织逐步成长。正是在政府大力支持下，自2009年以来，顺德地区社会组织迅猛增长。
——实行社会组织的分类评估制度。顺德通过作为“第三方”的专业评估机构对社会组织的运作规范、服务效果等进行评估，以提高社会组织的品质和社会服务的水平。按照相关评估制度的规定，社会组织必须达到3A以上等级，才有资质参与政府购买服务和承接政府职能转移。这样，政府也在专业的社会评估中实现了政府对社会组织的监管。
——发挥传统群团组织的枢纽作用。顺德拓宽群团组织的社会职能，不仅强化区总工会、团委、妇联、工商联和残联等五大传统群团组织在培育社会组织成长中的引领功能，而且推动它们采取各种措施把群团组织的社会服务直接延伸到基层。
——向社会组织购买公共服务。顺德政府采取公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等多种方式，政府向社会组织购买公共服务，不仅向社会转移了部分公共服务事务，而且激发了社会组织参与公共服务供给的热情。
3．理顺政府与社区（村）关系：在“政社分离”中平衡行政管理与基层自治
长期以来，在法规上被定位群众自治组织的居委会（村委会）承担了政府在基层大量的行政管理职能，行政化趋向严重，以致被学界称为“政府的一条腿”或“小政府”。居（村）委会行政化不仅丧失了自身的自治功能，而且也扭曲了政府与社区（村）的关系。因此，所谓理顺政府与社区（村）关系的实质是摆正政府与居委会（村）委会的关系，即在区分政府行政管理与社区（村）自治各自范围的基础上，让政府管理与基层自治分头作业，以实现二者的有效衔接与良性互动。为了实现这一目标，顺德各镇（街）道按照“政社分离”的原则，把基层事务中的行政事务和自治事务区分开来，并划归不同的主体：全区镇（街）在社区（村）设立行政服务中心，作为镇（街）道在社区（村）的政府管理点和便民服务平台，承担原来由政府下派给居（村）委会的各项行政事务，以确保政府的行政管理、公共服务延伸到居（村）民群体；居（村）委会承担自治事务，依法履行自治范围内的职责，办理居（村）的公共事务和公益事业，发挥自治功能。截至2012年12月，顺德区201个社区（村）全部建立了行政服务站，初步在全区实现了“政社分离”。此外，为了实现基层社会善治，2011年9月，顺德启动了基层治理体制改革，创新基层管理模式，建立居（村）党组织、村委会（居委会）和其他各类组织多方参与的社区建设和管理机制，推动基层事务的共建共治。
4．理顺政府与公民关系：以公民有序参与为主要形式
随着顺德经济的市场化和社会的多元化，一方面，公民的参与意识逐渐增强，他们不仅有参与政府制定公共政策过程的意愿和诉求，而且日渐要求在政府如何支出公共财政问题上行使知情权、表达权和监督权；另一方面，在经济和社会双转型中，政府承担的公共事务越来越繁重，同时也逐渐感受到民众对合理分配有限财政资源的巨大压力：前者对政府决策的民主化、科学化提出了更高的要求，后者则意味着政府的财政预算公开透明乃是大势所趋。所有这一切都指向一个不可回避的问题：如何调整政府与公民的关系？顺德采取的选择是扩大公民有序参与，其具体举措主要有二：
一是成立公共决策和事务咨询委员会。2010年1月，顺德容桂街道率先成立了顺德地区首个公共决策和事务咨询委员会。同年9月，顺德区“公共决策咨询委员会”成立。截止到2012年11月，顺德共有各类决策咨询机构37个，其中区级4个、区属部门11个、镇/街道成立10个、其他机构成立12个，初步建构起以区、镇（街）两级为主体并向社区（村）和公营机构延伸的多层次的决策咨询体系。这种决策咨询体系成为连接公民与党政治理主体之间的桥梁：包括精英人士和基层群众的公民参与决咨委的各种决策咨询活动，不仅在表达各自的利益诉求、价值偏好中为公共决策增添了民主化的元素，而且通过提供各种政策信息、贡献各种政策思路、方案强化了公共决策的理性化程度。
二是推行参与式预算。2012年7月，顺德率先在全省启动参与式预算。
根据《顺德区参与式预算试点工作方案》的规定，顺德区财税局向公众发布试点项目概况和试点项目、代表委员会产生方式等内容，然后从人大代表、政协委员、专家、行业代表、社区群众中选出不超过15名代表组成试点项目代表委员会，并在代表委员会成立后的3个工作日内组织全体委员代表对试点项目进行询问和讨论，就是否同意项目立项及项目经费安排提出意见及建议。参与式预算为公民直接参与财政资源的分配提供了切实的制度保障和进入途径：通过参与式预算，公民不仅可以就“能否立项、经费如何用、项目是否执行到位”等问题发表自己的意见，而在一定程度上可以决定各种社会政策实施的优先顺序，促使政府相关部门更加关注居民的需求，将有限的财政资源更多地用于惠民项目，由此强化了民众对政府财政支出的监督。
总之，在新一轮的综合改革中，顺德从变革治理主体出发，逐步理顺上述四重治理关系（党政治理主体与市场主体、社会主体、社区组织和公民之间的关系），不仅在优化党政系统的内部结构和运作机制中确保了党委领导、提高了政府绩效，而且通过划定政府、市场与社会之间的权力边界，增强了企业的自主创新能力，强化了社会自治功能，扩大了公民的参与渠道，并由此形成了一种被顺德改革者概括为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的地方治理新格局。
四、治理创新：四个维度的解释与评判
如上所述，顺德新一波综合改革带来了地方治理格局的创新。现在的问题是，如何解释和评价这一改革实践及其创新？我们将从创新实质、历史定位、实践价值及改革限度四个层面对此进行分析，以结束本文的讨论。
（一）创新实质：治权结构的有限重构
如上所述，顺德新一波综合改革创新了地方治理格局。不过，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的概括还不足以充分展示这一治理新格局的真实画面。考虑到新一波综合改革所调整的治理关系中，政府与市场的关系占有重要地位，因此，这一新型治理格局的总体框架是：一方面，政党执掌政权、党政主导治权，这是新型治理格局中的核心部分；另一方面，在市场领域中更加具有自主创新的企业和在社会领域中日趋活跃的社会组织以及权利意识开始觉醒的公民已经成为新型治理格局中不可或缺的重要元素。现在需要解释的问题是，作为治理格局创新，这一创新的实质究竟是什么？