我们提出的解释是，这一治理格局创新的实质是治权结构重构；更准确地说，这是治权结构的有限重构。就理论而言，所谓治权结构的有限重构包括三层含义：一是创新性的变化只涉及治权结构，不触及政权结构，因此，新一波综合改革创新没有明显的政治意涵，与政治改革相去甚远；二是治权结构重构具体表现为一种与传统体制不同的治权结构形式开始出现，即一元（党政统治）与多元（协同治理）的并存结构。这意味着在传统体制下，无论政权结构，还是治权结构，都是党政一元统领，而在新的治理格局下，随着四重治理关系（政府与市场、党政与社会、公民、社区/村）进一步的调整，虽然一元（党政统治）统领依然如故，但社会组织和公民不仅在治权结构中获得重要的一席之地，而且开始在公共事务的治理中发挥不可或缺的作用；三是治权结构的重构有其限度，这不仅意味着它不以政权结构的改革为基础，而且在法治元素匮乏的条件下，一元（党政统治）与多元（协同治理）的并存结构既是非对称的，也是脆弱的。
（二）历史定位：在产权改革与政权改革之间
如果说，从理论分析看，顺德新一波综合改革带来的地方治理格局的创新，其实质是治权结构的再造，那么，就历史定位而言，这是一场介于产权（经济）改革和政权（政治）改革之间的具有承上启下功能的混合型改革。
就承接改革的历史而言，治权改革是对产权改革的逻辑延伸。如上所言，顺德于1992年开展的第一波综合改革是以产权改革为核心，而企业产权制度改革的实质是“变革原公有企业的所有权主体结构”。正是随着公有企业所有权主体结构的变革，混合经济形态得以形成，顺德的经济结构开始多元化。在经济结构多元化的基础上，不仅社会结构逐步多元化，而且社会利益主体、民众需求结构日渐多元化、复杂化。2009年启动的第二波综合改革以治权改革为核心，通过治权结构的再造，以治权结构的有限多元化，不仅在一定程度上回应了当前顺德社会结构、利益结构多元化的现实状况，而且延续了第一波综合改革，因而是对第一波综合改革的继承、发展和深化。
从启动未来的改革来看，治权改革将为政权（政治）改革奠定基础。
第二波综合改革以治权改革为核心，它不是经济改革，更不能归结为政治改革，也不是单纯的社会改革或行政改革，而是一场有可能为政权（政治）改革积累前提的混合型改革。
首先，这场改革直面经济领域中的行政审批权，通过约束和规范行政审批权，推动商事登记制度改革，不仅激发了企业创新力，为经济转型升级提供了良好的制度环境，更重要的是调整了政府与市场、政府与企业的关系，这无疑有助于建立一个在法治规范而非政府主导下的市场经济以及良好的政商关系，显然，这是避免劣质民主的重要前提。
其次，虽然这场改革的主战场在社会领域，但对未来政治改革至少具有两个方面的积极意义：一方面，随着社会组织成立门槛的降低，公民有机会参加各种不同的社会组织，这不仅让公民在一定程度上实现了法律赋予的公民结社权、参与权，培养了公民的公共精神、社会责任意识，而且使公民走出了单位体制解体后原子化的分散状态，从而能在组织化的轨道中有序参与公共事务；另一方面，通过社会管理体制的改革、创新，政府不仅给社会组织和基层群众自治让出了一定的社会空间，激发了社会的自主性、参与性，而且依靠向社会组织转移职能、购买公共服务，政府在限制自身权力的同时也在提升其提供公共物品和公共服务的能力。前者是公民组织化的有序参与，后者是有限政府和有效政府的建立，这些都将为未来政治改革的启动、民主化的有序推进革奠定重要的前提条件。
再次，这场改革也在一定意义上涉及政治改革的某些方面，例如，决咨委的成立和参与式预算的推进就是公民和民众民主参与的体现，而成立党员代表工作室、实行党代会常任制等则是推动执政党基层民主实践的重要尝试，它们都将为未来政治改革积累某种经验。
总之，从改革的历史和未来来看，顺德第二波综合改革上接20世纪90年代的产权（经济）改革，下接未来的政权（政治）改革，它具有承上启下的过渡性、衔接性的意义。
（三）实践价值：从顺德、广东到中国
顺德新一波综合改革目前仍在进行之中，其长远的实践价值显然有待于进一步观察。不过，根据已有的实践发展，我们尝试从以下三个维度来概括其实践价值。
1．为顺德实现经济社会转型扫除体制障碍
新一波综合改革通过重构治权结构创新治理格局，为顺德实现经济社会转型铺平了道路：一方面，从经济转型来看，新一波综合改革通过行政审批制度改革和商事登记制度改革，进一步限制了政府行为对市场经济的干预，激发了企业的自主创新能力，为顺德实现经济转型升级扫除了体制性的障碍；另一方面，就社会转型而言，新一波综合改革通过社会管理体制改革，激活社会活力，扩大社会参与，增强社会的自治功能，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局，为顺德实现统筹城乡发展、缩小收入差距、提升福利水平以及公共服务均等化提供了体制性的条件。
2．为广东深化改革提供示范样本
改革开放30多年来，广东依靠“双重主导的经济发展方式”（政府主导的市场经济和外部要素主导的外向型经济），经济发展取得了巨大成就，但却面临着表层和深层的严重挑战：表层的挑战主要是经济增长方式的转变以及如何在公平与效率之间寻求平衡（尤其是如何在继续保持经济增长的同时逐步消除广东内部的城乡差别、区域差别和贫富差别），深层的挑战在于如何建立适应现代市场经济的制度框架，在市场、社会与国家已经初步分离的状态下形成三者之间的良性互动格局。广东面临的这些挑战在顺德同样存在：在一定意义上，顺德是广东的缩影，它所面临的发展和转型的难题不是孤立的，而是全省各个地区普遍面临难题的集中体现。因此，如同当年的产权改革一样，顺德新一波综合改革以治权改革为核心，承担着破解广东经济社会发展和转型之困的重要使命，它将为广东深化改革（包括深化县/区体制改革）、建构适应现代市场经济的制度框架、实现地方治理转型提供经验借鉴和示范样本。
3．为中国推进改革探路
从基层政权建设看，顺德新一波综合改革为中国地方政府走出经营型政权、维控型政权寻找改革进路。改革开放以来，地方政府在充当发展地方经济主力军的同时，逐渐演变为具有自主利益的行动主体，具有明显的“自利性”倾向，以致成为“谋利型政权经营者”；尤其是随着“大兴土木”成为地方政府经济发展的增长点之后，地方政府更是不惜损害农民利益、与经济集团结成同盟，通过土地征用、开发房地产市场来发展经济，造成地方政府与民众关系的高度紧张，群体性事件层出不穷，而为了维护社会稳定，在“压力型体制”运作下的地方政府又不得不成为以维护社会稳定为重心的“维控型政权”。有关经验表明，通过改革来创新地方治理格局，这是推动基层政权走出“谋利型政权”和“维控型政权”的双重陷阱，从而在发展经济、维护稳定、提供公共服务和确保社会公平之间保持平衡的有效选择。从这一角度看，顺德新一波综合改革为基层政权如何走出上述“双重陷阱”找到了一把钥匙。
就中国改革的线路图而言，顺德新一波综合改革在一定意义上为中国寻找改革线路提供了某种思路。更具体地说，关于中国改革的线路是从经济改革直接走向政治改革，还是在二者之间以社会改革作为中介过渡，这一直是理论界争论不断、悬而未决的问题。顺德的改革者在20世纪90年代产权（经济）改革的基础上，实行以治权为核心的综合改革，在某种程度上探索了一条从产权（经济）改革、治权改革再到政权（政治）改革的改革线路。这既不是顶层设计的改革线路，也非理论家规划的改革线路，而是来自地方、来自基层改革的实践者探索出来的改革线路。这一改革线路是否可行当然有待于未来实践的回答，但探索改革线路的实践价值本身是值得给以充分肯定的。
（四）改革限度：在结构性约束条件下进行改革
顺德新一波综合改革虽然在一定程度上实现了治权结构的再造，新型地方治理格局得以初步形成，但是这一改革本身受制于结构性约束条件，故这种改革有其限度。这里略微陈述两点。
其一，中国上级政府对下级政府的考核体系与地方政府改革实践的张力限制了顺德综合改革推进的深度和绩效。在“目标管理责任制”、政府内部运作的“对上负责”及上下级政府“职责同构”架构的三重约束条件下，顺德综合改革始终游走在上级政府的支持与考核的张力之间。上级“政府授权的力度还是不够，上级政府干预过多，指标考核太多，会影响我们改革的效果。最好能变成广东省综改试验区，除了坚持党的领导，你（上级政府）不考核我。”在这些约束条件下，改革者容易陷入上级支持与考核的困境，从而无法深化改革的进程和扩大改革的效果。
其二，顺德综合改革不仅缺乏充分的自主性，而且有一定的孤立性。
顺德新一波综合改革的有序推进很大程度得益于广东省委、省政府自上而下的大力支持。这种支持不仅有助于为地方政府改革扫清障碍，而且也是对改革主体极大的激励。然而，如果这种自上而下的改革驱动不能持续，顺德的综合改革最终难以深入推进。此外，由于顺德所推行的综合改革是在“条块”结构中单独进行的，具有孤军作战的特点，难以获得整个体系系统性和配套性的支持，这种改革的孤立性不可避免地会在一定程度上制约其改革的全面推进。
不过，尽管因结构性条件的约束，顺德新一波综合改革有其限度，但这一改革确实是中国地方治理改革中一个相对完整、较为系统的典型案例，其改革的经验值得总结，其改革的实践也值得继续观察。
（肖滨，中山大学教授，政治与公共事务管理学院院长；郭明，中山大学博士生）