吴建南 张攀
中国共产党十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《决定》首次提出国家治理，并涵盖国家治理体系建设、社会治理和高校、企业等法人治理三个层面。国家治理概念强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，是一个更为均衡和客观的理论视角。《决定》将推进国家治理体系和治理能力现代化放置全面深化改革总目标的高度，将开启国家治理的新时代。然而，建设现代化国家治理体系是一项长期的系统工程。如何理解治理体系现代化、如何实现治理体系现代化、地方实践存在哪些经验等是国家治理体系现代化建设提出后亟待解决的重要命题。基于此，本研究将立足学界对治理的探讨及政府改革创新的实践，求索国家治理体系现代化的逻辑并勾勒其建设图景。
一、治理体系现代化很大程度上是政府的现代化
治理是各种公共的或私人的个人与机构管理其共同事务的诸多方式的总和。罗茨定义了六种不同的治理：（1）作为最小国家的管理活动的治理，指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，指用以指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，指强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会-控制体系的治理，指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，指建立在信任与互利基础上的社会协调网络。除第二种和第六种治理外，剩余的四种治理都以政府为主题。有学者梳理了全球治理（global governace）、多层次治理（multi-level governance）、互动治理（interactive governance）、元治理（metagovernance）、智性治理（governmentality）等多种治理理论发现其本质和共性在于求索提升“国家治理”能力和效能的途径，克服国家治理的障碍和危机，维护稳定的政治秩序以实现提供社会价值的权威性分配，最终保障政府运行的合法性、组织性和有效性。从这个角度讲，治理旨在谋求政府的合法性与有效性，而治理体系的现代化很大程度上是政府的现代化。
俞可平指出，国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎么样，它们实则是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。基于国家治理体系的三大要素，我们至少可以从以下四个方面深入理解治理体系现代化很大程度上是政府的现代化：
首先，从治理主体之间关系的角度看，政府处于现代国家治理体系中的核心位置。有学者指出现代化国家治理体系建设的根本问题在于政府的职能定位，正确处理好政府、社会与市场的关系，其中政府与市场、社会的互动关系，政府内部多元治理主体之间职责权限的分工构成了现代国家治理体系成长的两大主轴。
在现代化国家治理体系建设的两对核心关系中，政府处于“节点”位置，成为连接两对关系的纽带。
其次，从治理主体的权力占有度来看，传统政府管理模式下政府对权力的绝对支配地位使得政府是否能够合理退出某些权力领域成为治理体系现代化建设成败的关键。政府在传统管理模式下拥有绝对权威，对社会事务、经济事务等公共事务管得太紧、管得太死。而治理则不同，其强调多元主体的共同、平等参与，尤其是社会组织、公众等。与统治模式中自上而下的权力向度不同，治理则更加注重合作、协商、伙伴关系、认同等上下互动的途径。然而，其他治理主体能否参与、政府与其他主体能否实现良性互动，很大程度上取决于政府是否愿意以及能否合理转变其当前的行为模式。这主要源于在当前的管理模式下，政府与其他主体尚处于不平等地位，而政府则拥有绝对权威。
再次，从治理变革的构件来看，政府的转型是实现现代治理的关键。
在治理变革理论中，传统的构件主要是无限政府、人治政府、专制政府、集权政府、封闭政府。然而，无限政府忽略了政府能力的有限性和“政府失灵（government failure）”；人治政府破坏了政府行为的确定性和可预见性；专制政府阻塞了公民在政府政策制定、执行和评估环节的参与；集权政府使得政策的落实偏离了适当的成本收益单位；封闭政府强化了主体的信息不对称状况，进而阻碍了政府效能的提升。因此，现代治理须实现由无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府等传统治理构件向有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府等现代治理构件的转变。
最后，从效果的角度来看，治理效果的评估标准很大程度上便是政府绩效的衡量标准。善治（good governance）是治理的终极目标，主要包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正等。世界治理指标（World Governance Index，WGI）亦包括腐败控制、言论与问责、法治、政府效能、政治稳定、监管质量等多个维度。在政府绩效评估中，廉洁、效果、效率、问责、满意度、回应性、公平性、服务数量、服务质量等是经常使用的指标。从这个角度看，治理效果反映的正是政府的绩效状况。
基于上述分析，笔者认为治理体系现代化很大程度上是实现政府现代化。
实现政府现代化须解决以下两个关键问题：（1）政府管理的价值理性；（2）政府管理的工具理性，即政府管理的效率。价值理性旨在解决政府为公众“做什么”的问题。政府的公共性要求其活动的基本价值取向是创造公共价值。习近平总书记强调“我们要始终牢记政府前面的‘人民’二字”，而公共价值是公众对政府期望的集合。为创造公共价值，公众直接参与政府治理以及公共利益导向的服务型政府建设构成了两条基本途径。工具理性则不同，其侧重于对政府既定的责任而言，“如何”能够将其做得又快又好。通过对漳州市12年效能建设的实践观察，研究发现其为中国治理体系现代化提供了示范样本。
二、漳州效能建设以政府现代化推进治理体系现代化的持续实验
何为效能建设？效能建设源于1989年的效能监察。1999年，福建漳州市脸难看、门难进、事难办、话难听等问题严重，效能建设应运而生。不久，漳州市效能建设很快引起省纪委监察厅的关注，他们及时深入基层、广泛调查，并向省委、省政府提出在省内全面推广机关效能建设的建议。
2000年3月，福建省省委、省政府正式签发文件在全省推广漳州经验。截至2011年，效能建设已被浙江等多个省份采纳。效能建设包含价值重塑、权力制约、能力建设、激励问责等四个维度，涵盖制度建设、行政审批改革、绩效管理、政务公开等十项举措。能力建设强调政府要把该管的管好，权力制约则侧重于政府减政放权、把权力关在笼子里、不该管的不管。从这个角度讲，效能建设旨在解决政府的职能定位问题，尝试处理好政府、社会与市场的关系，与治理体系现代化建设的思路不谋而合。接下来，本研究将结合漳州市效能建设的多年实践，从价值理性和工具理性两个维度阐释其以政府现代化推进治理体系现代化之路。
（一）价值理性：公众参与治理与服务型政府建设
1．持续多样的公众参与
自1999年漳州市开展效能建设以来，创新公众参与的途径与方法一直是其推进治理体系现代化的重要手段。除了聘请社会监督员进行社会监督、在绩效评估中开展民主评议、开通公民投诉热线电话等多种公众参与监督形式外，决策过程中的决策听证和执法听证亦是漳州市效能建设推动公众参与治理的重要途径。2003年，决策听证和执法听证开始推行，如云霄县云陵镇对群众反映强烈的卫生费、国防义务费和民兵训练费等“三费”征收实行决策听证，重新确定合理标准，市物价部门对城市生活垃圾收费标准进行多次听证等。2004年，漳州市制定了《关于进一步推行政务听证制度的工作意见》，明确了听证的事项、流程、告知、举行、结果的办理与反馈等方面内容，并暂定市行政服务中心为市级政务听证大厅，对听证工作进行了总体安排和具体规范。同年3月12日，在市行政服务中心举行市委、市政府2004年为民办实事预选项目听证会。市相关领导与负责人、部分市人大代表、政协委员、专家学者、监督员、村民和居民代表等90多人参加。
与会同志对18个涉及群众关注的热点难点问题的为民办实事预选项目展开探讨，各抒己见，市委、市政府在吸纳听证会的意见和建议后，确定了当年15个为民办实事项目。此外，2006年，龙文区在15个行政执法部门全面推行重大事项听证（公开处理）制度，深受群众欢迎。公共价值作为一种集体表达的、政治协调的公民偏好的反映，决策中的公众参与是实现公共价值的直接途径。