至今,自治区已召开了十一届人民代表大会。从自治区人民代表大会代表的构成来看,有两个显着特点:一是少数民族代表占大多数,充分显示了少数民族当家作主。第一届自治区人大有代表376人,其中少数民族代表331人,占88%;第二届有代表377人,其中少数民族代表330人,占87.53%;第三届有代表453人,其中少数民族代表363人,占80.13%;第五届有代表672人,其中少数民族代表430人,占64.9%;第六届有代表550人,其中少数民族代表357人,占64.9%;第七届有代表550人,其中少数民族代表363人,占66%;第八届有代表542人,其中少数民族代表355人,占65.5%;第九届有代表550人,其中少数民族代表363人,占66%;第十届有代表550人,其中少数民族代表363人,占66%;第十一届有代表550人,其中少数民族代表363人,占66%。在2007-2008年自治区州(市)、县(市)、乡(镇)人民代表换届选举中,选出2234名州(市)人大代表中,少数民族1275名,占57.07%;16069名县(市)级人大代表中,少数民族9963名,占62%;41175名乡(镇)人大代表中,少数民族30744名,占74.67%。有力地保障了各民族平等参与管理本地区事务的权利。
二是妇女代表占较大比例。在旧社会,广大妇女,特别是劳动妇女,处在社会的最底层,信仰伊斯兰教的少数民族妇女社会地位更为低下。新中国成立后,广大妇女翻身得解放,实现了男女平等,不少妇女可以参政议政。
第一届自治区人大有妇女代表52人,占13.8%;第二届有妇女代表61人,占15.8%;第三届有妇女代表89人,占19.6%;第五届有妇女代表146人,占21.7%;第六届有妇女代表117人,占21.3%;第七届有妇女代表126人,占22.9%;第八届有妇女代表123人,占22.7%;第九届有妇女代表135人,占24.5%;第十届有妇女代表135人,占24.5%;第十一届有妇女代表140人,占25.45%。
改革开放30多年来,自治区已经召开了五至十一届人民代表大会。自治区各级人大及其常委会在自治区党委和各级党委的领导下,认真履行宪法和法律赋予的职权,做了大量富有成效的工作,取得了显着成绩。
1.地方立法工作取得显着成绩。
中共十一届三中全会提出发展社会主义民主,健全社会主义法制的战略任务,会议指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”
1979年7月,五届人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法,赋予省级人大及其常委会地方立法权。自治区人大及其常委会认真履行宪法、法律赋予的职权,坚持以宪法和法律为依据,根据国家立法进度,结合新疆改革、发展、稳定的实际,始终把地方立法工作摆在重要位置。1979年11月29日自治区五届人大常委会第二次会议通过了《新疆维吾尔自治区关于加强边境管理区安全保卫工作的通告》,标志着自治区新时期立法工作起步,从1979年至2008年,自治区五届人大至十一届人大期间,自治区人大及其常委会制定、批准和通过的地方性法规(条例、办法、规定、规则)和法规性决议、决定共363件。
其中,审议通过的地方性法规172件,法规性决议、决定101件;审查批准乌鲁木齐市人大常委会和自治州、自治县人大常委会报批的法规、法规性决定72件,单行条例18件。其类别包括四个方面:一是自主性立法。即对国家尚未立法或难以立法的领域,根据自治区的具体情况和迫切需要,自主或先行制定地方性法规。如语言文字工作条例(1993年),宗教事务管理条例(1994年),气象条例、农业机械管理条例、种畜禽管理条例(1995年),民营科技企业条例(1996年),禁止大麻毒品条例、文化市场管理条例(1997年),道路运输管理条例、建筑市场管理条例(1998年),保护老年人合法权益条例、劳动监督检查条例、人大常委会人事任免办法、涉案物品估价管理条例、农村集体经济审计条例、盐业管理条例(1999年),发展个体私营经济条例、计量监督管理条例(2000年),非公有制企业工会条例、科学技术普及条例(2001年),地质环境保护条例、商品交换市场管理条例、人口和计划生育条例(2002年),奶业条例、立法条例、集体合同条例(2003年),旅游管理条例、动物防疫条例、清真食品管理条例(2004年),预防职务犯罪工作条例、市政公用事业特许经营条例、体育发展条例、边境管理条例(2005年),城市房屋权属登记条例、坎儿井保护条例(2006年),自治区安全生产条例(2007年),平原天然林保护条例(2008年)等。
二是实施性立法。即为确保国家法律、法规在自治区行政区域内的贯彻执行,制定与国家有关法律、法规相配套的实施办法或实施细则。如实施城市房地产管理法办法(1996年),实施野生动物保护法办法、实施草原法细则、实施药品管理法办法、实施矿山安全法办法(1997年),实施红十字会法办法(1998年),实施促进科技成果转换法办法、实施土地管理法办法、实施档案法办法(1999年),实施人民防空法办法、实施献血法若干规定(2000会议上作的《自治区人大常委会工作报告》提供的数字综合而成。
年),实施森林法办法、实施公路法办法、实施村民委员会组织法办法(2001年),实施全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法办法、实施教师法若干规定(2002年),实施工会法办法、实施归侨侨眷权益保护法办法(2003年),实施测绘法办法、实施渔业法办法(2004年),实施农村土地承包法办法(2005年),实施妇女权益保障法办法、实施中小企业促进法办法、实施种子法办法(2006年),实施文物保护法办法、实施防洪法办法(2007年),实施义务教育法办法(修订)、实施防沙治沙法办法(2008年)等。
三是变通、补充性立法。即根据宪法和法律对民族区域自治地方权力机关的授权,对不完全适合自治区实际情况的法律规定,制定变通或补充性规定。如1980年12月14日自治区五届人大三次会议通过的《新疆维吾尔自治区执行中华人民共和国婚姻法的补充规定》,将婚姻法“结婚年龄,男不得早于二十二周岁,女不得早于二十周岁。晚婚晚育应予鼓励”改为“结婚年龄,男不得早于二十周岁,女不得早于十八周岁”。将“夫妻双方都有实行计划生育的义条”改为“在少数民族中不提倡计划生育。个人是否实行计划生育,听从自愿”。
1983年9月30日,自治区六届人大三次会议专门对这一规定作出决议,将其修改为“在少数民族中也要实行计划生育,积极创造条件,逐步推行。对汉族和少数民族实行计划生育要有区别,对汉族要求要严,对少数民族要适当放宽”。增加了禁止宗教干涉婚姻家庭的内容,针对丈夫连讲三个“塔拉克”就可将妻子休掉的习俗,明确规定“结婚、离婚必须履行法律手续。禁止一方用口头或文字通知对方的方法离婚”。1994年通过的执行收养法的补充规定等,也属于这方面的立法。
四是批准性立法。即根据宪法和法律规定,审议批准乌鲁木齐市和自治州、自治县制定的地方法规和单行条例。如乌鲁木齐市水源保护区管理条例、伊犁哈萨克自治州施行《中华人民共和国婚姻法》的补充规定(1987年),乌鲁木齐市人大常委会监督市人民政府的暂行办法(1989年),乌鲁木齐市保护残疾人合法权益暂行规定(1990年),巴音郭楞蒙古自治州博斯腾湖流域水环境保护及污染防治条例、伊宁市边境经济合作区管理条例(1997年),乌鲁木齐市绿化管理条例、城市道路管理条例、巴音郭楞蒙古自治州促进和保护个体私营经济发展条例(2002年),乌鲁木齐市物业管理条例、预防职条犯罪条例、旅游景区管理条例(2003年),巴音郭楞蒙古自治州旅游资源管理条例、乌鲁木齐市城市热力管理条例、伊犁哈萨克自治州制定单行条例程序规定、库尔勒经济技术开发区管理条例、伊犁哈萨克自治州伊犁河额尔齐斯河渔业资源保护条例(2004年),博尔塔拉蒙古自治州制定单行条例程序规定、乌鲁木齐市建筑节能管理条例、城市排水管理条例(2005年),乌鲁木齐市户外广告设施设置条例、伊犁河流域土地开发管理条例、开都河源头及巴音布鲁克草原生态保护条例(2006年),塔城市边境经济合作区管理条例(2007年),乌鲁木齐市法制宣传教育条例(2008年)等。
这些法规涉及自治区经济、政治、公民权益、文化、教育、卫生、体育、民族、宗教、资源与环境保护等各个方面。这些法规、条例的颁布实施,使新疆维吾尔自治区政治、经济、文化和社会生活的各方面基本上做到了有法可依,促进了新疆社会主义民主和法治建设,维护了新疆改革、发展和稳定的大局,推动了新疆经济发展和社会进步。
综观改革开放30年来新疆人大立法的历程,是一个不断探索、实践、不断提高立法质量的过程。人大常委会把经济立法作为重点,从建立和完善社会主义市场经济体制的需要出发,在立法中,尽可能多地规定放开搞活、强化服务、改善宏观调控方面的内容,注重剔除那些带有旧体制痕迹、强化部门权力的内容,防止一些部门借立法争审批权、发言权、收费权和处罚权,阻碍市场经济的健康发展。随着情况的变化,认识的深化,有些条例曾多次修订。为了提高立法质量,扩大了立法民主,实行开门立法。所有提请自治区人大常委会审议的法规案,都需要深入开展立法调研,广泛听取各方面的意见和建议。对与人民群众切身利益关系密切的法规,还采取举行立法听证会、论证会、座谈会或在新闻媒体公布法规草案等方式,面向全社会公开征求意见。2006年,又聘请了15位法学专家、学者和法律实际工作者为人大法制委员会立法咨询组成员,加强对法规草案的研究论证。
2.监督工作的实效日益增强。
人大监督是宪法、法律赋予地方人大及其常委会的重要职责,是指国家权力机关对国家行政机关、审判机关、检察机关(即“一府两院”)及其工作人员依法行政、公正司法的情况进行检查、督促的法律行为。自治区人大及其常委会把监督工作放在与立法工作同等重要的位置,遵循“围绕中心、突出重点、讲求实效”的原则,采取宪法和法律所规定的听取和审议“一府两院”的工作报告和专题汇报、执法检查、开展工作评议及述职评议等监督方式,努力加大监督力度,规范监督行为,增强监督实效。特别是近十多年来,自治区人大及其常委会不断完善监督程序,先后出台了自治区人大常委会议事规则、监督工作条例、监督司法工作条例、评议工作条例,使监督工作进一步规范化、制度化。五届至十届人大30年间,自治区人大及其常委会先后听取和审议“一府两院”工作报告和专题汇报达336项,组织检查了160多部法律法规的执行情况,开展了360多次视察、调查,有重点地对部分地方国家机关的工作进行了专项评议,收到了良好的效果。