专栏13：国企分类管理两大悬疑
毁誉交集，源于身份不明。在中国，国企的面孔非常模糊：一方面，很多公共服务、社会公益由国企承担；另一方面，在很多竞争领域，国企与民争利，引起巨大争议。一方面，很多国企是垄断性行业，国企领导等同政府官员；另一方面，部分国企高管却呼吁薪酬与世界知名企业接轨。将国企“做强做大”其实是一种误区，这种误区也来自对国企的定位不清。垄断性国企，大小不是关键，完成国家赋予的提供公共服务的功能才是关键。
目前，国企分类管理中存在着两个问题。
国企分类管理的第一个问题是，公益性国企的边界不清。前段时间，国资委副主任邵宁称中石油、中石化、中国联通等企业是公益性企业，就引起了巨大争议。
原本公益性国企不能以盈利为目的，而包括石油、石化、电网、通信等领域的企业不仅要赚钱，而且依靠垄断地位还能获取高额的垄断利润。中石油已经数次蝉联亚洲最赚钱的企业。这些企业既不免费，亦不是为了慈善，赢利了大部分利润自己留存，只上缴少部分甚至不缴红利给国家。而在“政策性亏损”时，还可以享受国家巨额补贴。将中石油等自然垄断企业冠以公益性国企的帽子，不仅引发分类的混乱，亦严重影响公益性国企的声誉。在逻辑上也成为笑话。
一些在“公益”和“市场”边缘“打游击”的庞然大物，往往让民众产生巨大的痛感。中国公众更多感受到的是，这些企业因里外通吃而给经济社会发展带来的弊端。邵宁表示，对于公益性国企，最主要是加强包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置等方面的监管。但是，在分类不清的情况下，监管往往成为空话，无从下手，最后变成随心所欲。最近几年，“三桶油”不停爆出天价吊灯、天价打印费等问题，但是后续并没有处理结果，所谓监管，流于形式。
所以，我一直认为，将国企简单分为两类是粗糙的，国企的分类应该更细致。就目前的情形看，分为三类更合适。按照国企的属性，可以将其分为自然资源垄断性国企、公益性国企、竞争性国企。不同类型的国企，其目的与管理模式应该是不一样的。垄断性和公益性国企，就不应以赢利为目的。其管理人员，亦不适合攀比世界知名企业的报酬。当下，中石油的高管平均年薪高达100万以上，是极不正常的。
国企分类管理的另外一个问题，就是对于竞争性国企和垄断性国企的定位。邵宁表示，国有大型企业，路线是通过整体上市最终成为公众公司，彻底变为混合所有制股份公司，完全按照资本市场的要求和规则运作。
对此，很多人都不认同。判断一个国家的经济是否符合竞争市场精神，有两个标准。一是平等原则，所有的竞争主体都是同一地位，不能有凭身份和特权而存在的竞争主体；二是竞争必须充分。
而竞争行业国企的存在，明显破坏了这两大原则。在很多竞争性行业领域，国企和民营企业之间的地位完全不平等。比如在钢铁行业，很多国营巨头赢利能力不强，但是却可以获得大量的国家贷款和扶持。在产能过剩的时候，国家通过的限制生产的政策，往往限制的是民营企业，而非国企，江苏铁本因此而被整垮。在山东整顿和清理产能的时候，效益好的日钢，也被效益远差于它的山钢兼并。
在有些领域，虽然说国企和民企都可以进入，但是，往往设置了很多门槛。最后的结果，是民企根本无法自由进入，仍然是国企一支独大。比如铁路几年前就允许民营资本进入，但是，巨大的投入门槛，使绝大多数民营企业望而却步。
事实上，90年代启动的国企改革，其方向就是市场化。当时很多中小型竞争性行业国企退出了市场，留下大的。而自从2005年郎顾之争之后，整个改革被逆转。竞争性行业国企不仅没有进一步清理，反而因为有“国家所有”的光环护身，获得了政治上的超然地位。由此，利用政策优势、资金优势，与民争利，国企在竞争性领域的大规模扩张，严重挤压了民营企业的生存空间。
现实已证明，在竞争性领域，国企效率远远不是民营企业的对手。如此，在竞争性领域，国企的存在本身就是一种荒谬，逐步蜕变为既得利益者进行官商勾结，权力寻租的自留地。
由此，竞争性领域的国企，应该逐步退出。可以先从中小国企退出，再到大型乃至中央级竞争性国企，逐步逐批，进行彻底的市场化改造，完成最后退出。
专栏14：欧洲国企的分类管理模式
中国之外，别有洞天。在全球主流发达国家中，美国的国企占比小，在国家经济体系中影响亦不大。相对而言，欧洲有一些国家，国企占据相当的比重，而且保留了对于整个国家经济的巨大影响。由此，欧洲强国的国企分类管理经验，对于中国多有借鉴意义。
瑞典是一个保留了相当多国企的欧洲国家，国有企业经营状况良好。当下，瑞典国企的产值，占全国GDP超过11%，在欧洲相对比较高。而在一些特殊行业，国企的影响巨大，比如在电力领域，瑞典电力公司一家独大。
目前，瑞典有55家国有企业，其中41家由国家独资拥有，14家国有持股。瑞典工商部直接负责管理42家，财政部、农业部、教育部、可持续发展部、外交部负责其他13家国有企业。但是在涉及国有企业所有权政策和董事会任命方面，由工商部统一负责。
瑞典将国有企业划分为在市场条件下运营的国有企业和具有公益目的的企业。对于两种企业规定不同的经营目标。例如：1997年成立的IRECO公司，目的是提升瑞典在工业研发方面的水平，因此对其没有盈利目标规定。而对国家电力公司这样的企业，不但有明确的经营目标，而求有明确的红利分配政策。
在市场条件下经营的国企，共有31家，总雇员14.6万人，其中6.8万人为境外雇员。其中LKAB和国家电力公司占了此部分国有企业营业额增量的将近90%。企业盈利能力继续保持良好势头。
在市场运营条件下的企业符合以下两个条件：一是在完全竞争的市场中运营；二是国家作为所有者根据企业风险状况制定有关盈利和财务收支的要求。
另外一种就是公益性国企。比如歌剧院。这类企业共有24家，共有雇员4.1万人，这类企业营业额比较稳定。
对于公益性企业，由于其目标是为社会创造有益的价值，因此对其评价要相对复杂一些，很大程度上是通过一些定性的参数来进行评价和监测，这些参数主要是从社会经济和行业政策目标以及效率推演而来。由于区分两类不同企业且按不同要求提交年度报告，因而对不同公司的运营和目标完成情况就更清楚，也更公平。
法国和芬兰是另外两个国企占比相对高的国家。2010年底，法国国有经济比重约6.5%，国家直接持有57家公司股份，其中有13家上市公司。芬兰国有经济比重约8%，国家直接持有63家公司股份，其中有15家是上市公司。此外，法国还通过主权投资基金，即法国战略投资基金（FSI），芬兰通过国有独资的Solidium公司，间接持有一些国有股份比重较低企业中的国有股。
法、芬两国的国家所有权管理机构都依据法律设立，代表国家行使股东权利的同时，并不干预企业事务，以确保国有企业按照市场规则运作。2003年，法国在财政部之下设立国家参股局，负责管理国家所有投资。其职责是：使其管理的企业符合市场标准；作为一个专业投资者；为国家股份创造长期价值；将政府的所有权政策与国家的经济、产业与社会发展相协调；有一个清晰且长期的产业政策，及对人力资本给予特别关注。
芬兰国家所有权监管局成立于2007年5月，设置于总理办公室之内，由一位内阁部长分管。目的是将国家股权集中管理，并超越具体的部门利益。其职责是：通过独立分析与监督，制定所管理的国有企业的所有权战略，并且每两年修订一次，该战略具体到国家对每一个企业的政策；对企业的绩效进行跟踪分析；批准涉及全部所有权的交易；出席股东大会，并履行选择董事会成员的权利。
两国国有企业均实行分类管理。法国突出表现在对国有企业的个性化管理上，很多国有企业都有单独法律对其业务边界和国有股最低比重等加以明确。其国企主要分布在具有一定战略意义的领域，如国防、媒体、能源、交通、基础设施、金融服务等领域。具体管理则由交通、基础设施与媒体处，能源处，电信、航空与国防处三个行业处室进行。
芬兰将国有企业分为两大类。一类为基于市场化运作的商业性国有企业，归芬兰国家所有权监管局直接或间接管理；另一类是兼有特定任务的国有企业，即这些企业有着国家定义的产业、社会或者政治目标，或是有着特殊作用，国家作为所有者，此类国企，政府以国有独资或控股为主。
法国、芬兰两国的国家所有权机构在与其管理的国有企业之间的关系上，都较好地体现了有权力但无利益，有参与而不干预，国家所有权机构仅是一个专业化的股东代表。国家所有权机构规范行使股东权利：法国国家参股局的主要职责是促进国有企业改革公司治理，指导国有企业的资产运行，如上市、出售、并购等，并务实推动国有实体的结构化改革。国有股董事不在企业拿取任何报酬。
三、“十二五”规划与国企分类管理
国家发改委“十二五”规划（以下称“规划”）稿征求意见时，我曾以“关于国有企业改革的五个问题”致函建议。“十二五”规划公布后，通过认真阅读，我发现“规划”中关于国有企业改革的论述与我的建议和意见相关的内容集中在三处。表述最多的为第四十五章第一节“深化国有企业改革”。
“规划”指出：“推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。推动具备条件的国有大型企业实现整体上市，不具备上市条件的国有大型企业要加快股权多元化改革，有必要保持国有独资的大型企业要加快公司制改革，完善企业法人治理机构。推进铁路、盐业等体制改革，实现政企分开、政资分开。深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点。继续推进电信、石油、民航和市政公用事业改革。稳步推进国有林场和国有林区管理体制改革。深化垄断行业改革，进一步放宽市场准入，形成有效竞争的市场格局。”
以上表述虽篇幅较长，内容较多，但我认为依然缺少实质性的突破和清晰的操作思路，而且有似是而非之嫌，有的做法我甚至认为是“舍本逐末”。对此，我既不能武断地下结论认为：“规划”对国有企业改革不重视，也无法认同“规划”对“国有企业改革”很重视。但有一个观点我认为是应该予以一贯坚持的。这就是：一项改革议题能否为社会所接受，或者说能否为政府甚至“顶层”所接受并转化为切实可行的方针政策，关键在于能否解决主要矛盾。如果一项议题能够缓解、解决主要矛盾，即使有一些“激进”甚至“剧变”措施，它给社会造成的冲突和压力也是有限的。反之，如果一项改革议题在制造、扩大矛盾，甚至无视公平，迫于“利益集团”的压力，坐视分配不公的矛盾任其扩大发展，即使是“渐进”的改革措施，也极有可能造成局部社会动荡，不排除在一定条件下酿成突发事件。
就目前的国有企业改革思路来讲，虽然“规划”中单独列出的一节我有异议，但在一些章节中的明确表述，我认为是牵住了改革的牛鼻子，这在以前国家关于国有企业改革和国有资产管理体制改革的文件中是没有表述的。
如“规划”在第四十五章第二节“完善国有资产管理体制”中明确指出：“坚持政府公共管理和国有资产出资人职能分开，完善经营性国有资产管理和国有企业监管体制机制。探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理。健全覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，合理分配和使用国有资本收益。完善国有金融资产、行政事业单位资产和自然资源资产监管体制。”其中，“探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理”一句话具有四两拨千斤的作用。尽管这句话表述还有值得推敲的地方，但却道出了“国有企业改革思路”的实质问题，也就是说出了国有企业改革中存在的主要矛盾。我认为认真分析这句话的含义，并能在实践中进行完善和操作，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
在“探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理”这句话中，“分类管理”一词用得非常准确和到位，而“公益性国有企业”则涵盖面较窄，我理解应为“垄断性国有企业”并包括部分公益性企业，如供水、供电、供气和文化产业中的国有企业等。至于怎么分类管理，“规划”中没有明确表述，我认为这是需要认真研究的。目前，对于国有垄断企业的改革有一种“倾向”，或者一个“观点”，即改革的思路是在垄断行业引入民营企业。这个观点我不能完全认同（不排除在部分企业中进行试点）。因为有些垄断国有企业现在和将来都没有必要民营化，虽然“国有企业生产经营”存在种种问题，效率也不会比民营企业高，但国家要保留一部分国有企业则是无奈而正确的选择。
目前，中国国有企业改革存在的主要问题或者说主要矛盾是：一方面不该进入的行业在大举进入，如房地产、电信服务、民用航空、甚至食品制造和商贸流通业；一方面应该由国有垄断的行业在搞“股份制”，甚至急于“上市”或“整体上市”，如石油、电力等行业。其中不排除“圈钱”的意图存在，但从长远发展战略和改革思路上看，国家却不应该这样做，也没有必要非得这样做。现在的问题是，对这方面的研究和讨论远远不够。至于现在“规划”中对国有企业改革的表述，我认为很多表述讲的都是正确的话，但却没有抓住问题的本质和要害，而且操作难度很大，甚至没有可以遵循的基本原则。也可以说思路不清。
有些垄断性行业，也许民营企业现在和将来都不应该进入，但这方面的研究几乎是空白，实践中也没有认真搞好试点，更谈不上总结经验教训了。在2011年震撼全球的“日本大地震”中，东电公司民营化的沉痛教训，正好从反面证明了“民营企业不能进入垄断行业”的正确性。要知道民营企业一旦出了问题，为之埋单的仍然是“国家财政”。
因此，我一直认为，在中国，民营企业进入垄断行业，只能搞“试点”，一旦“试点”不成功，要立即停止；而国有企业进入垄断行业，并不是因为国有企业效率高，只是不得已而为之，或者说这是国有企业应尽的社会责任。
对于目前中国国有企业收入分配中的不合理现象的解决，只有建立在“分类管理”的基础上才能寻求正确的解决办法。在“规划”第三十二章第一节“深化工资制度改革”中表述为“改革国有企业工资总额管理办法，加强对部分行业工资总额和工资水平的双重调控，缩小行业间工资水平差距。”很显然，“规划”对目前广大人民群众诟病的国有企业收入分配制度的不合理性和引发的社会矛盾已给予重视，并提出了“双重调控”的目标是“缩小行业间工资水平差距”。但这样的表述让其在实践中的可操作性变得比较模糊，似有由“国有企业自行调节”之嫌。
如果真是这样，难以收到成效。只有明确国有企业的准公务性质并实施第三方监管，才能从根本上解决问题。在第三十二章第二节“健全资本、技术、管理等要素参与分配制度”中表述为：“建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确立薪酬的制度，严格规范国有企业、国有控股金融机构经营管理人员特别是高层管理人员的收入，严格控制职务消费。”这样的表述，只是说明了在垄断性和公益性行业国有企业和国有控股金融企业中的不合理分配现状存在严重问题，但如何解决却缺乏相应的措施和办法。也没有提出“准公务员”管理一类较为明确的监管思路。至于这种并不公平的分配制度对社会发展造成的潜移默化的不良影响，“规划”没有表述，但却值得经济学者和社会学者认真研讨。
专栏15：国企改革的三大遗憾
希望与失望并行。国企改革至今数十年，获得了巨大成功，无论是国企还是整个中国经济，均得到飞跃性发展。改革之功，不可掩没。不过，就目前而言，国企改革，还存在诸多遗憾，或可为未来努力方向。
第一个遗憾是，国企的进退之间，界限模糊。
有一些行业特征明显，对于国家力量的介入需求强烈。比如2011年的日本大地震中，东电公司的惨痛教训，说明在一些极度核心的产业中，国家性的企业不可缺位。有些领域，民营企业确实不能进入。这也是纵使号称全球市场化最彻底的美国，亦保留一些国有企业的原因。
在市场失灵的情况下，国家的力量亦不可或缺。如在亚洲金融危机的时候，政府为救市，以上千亿港元公开收购恒生指数，挽狂澜于既倒。等危机过去，再有序退出，解散基金。
而在重大的科技创新领域，国家作为主体当仁不让。上世纪60年代，美国政府出资几百亿美元实施阿波罗登月计划，结果发展出了一个完整的航天产业，至今保持全球领先地位。
但是，在一些产业领域，就存在模糊现象。这些领域既有一定的竞争性，同时，国家又需要保持一定的控制力。民营企业与国企的同时存在，引发了诸多争议。
在国家产业政策中，确认了国防、电力、石油石化、电力通信、煤炭、民航和航运等七大行业为国家绝对控制。在这些产业，国企成为绝对主角。少数行业允许民营企业进入，但是，民营企业被严格控制在特定的产业链上。如在石油行业，民营企业就只能在炼油等下游产业发展。而航空公司中，只有少数几个民营航空公司存在。更为重要的是，在这些行业，民营企业没有任何安全保障，随时就可以被剥夺进入资格。比如山西煤矿一度是以民营企业为主，后来进行整顿，大批民营企业被强行兼并或者关停，导致温州资本大批撤离，甚至引起了浙江和山西方面的省际纠纷。
此外，在国家认定的支柱产业中，很多就属于竞争性行业。如机械、汽车、电信技术、建筑、钢铁、基本金属和化工。国家既需要这些行业引入竞争，又希望保持强势的影响。这样，就形成了国企与民营企业不对等的情况，甚至，民营企业纵使效率高于国企，仍处于劣势。比如在钢铁行业，就出现了效率低的国企兼并效益好的民营企业的案例。而在汽车领域，国企与外资合作多年，亦没有实现“以市场换技术”的战略目标，反而养懒了国企，使合资的国企失去了创新技术的动力。反倒是从国企退出的奇瑞和命运多舛的吉利，成为创新的主力，乃至最后是吉利而非其他汽车企业并购了沃尔沃。
在未来，国企的退出，主要集中在两个方面。一是从特殊行业的产业链中退出部分。比如，在石油行业，中石油等巨头，未来应该致力于原油开采，确保国家石油安全。而下游产业应该交给民营企业，原油进出口，亦应该打破垄断引入民企竞争。
而在完全竞争领域，国企则应该分期分批直至完全退出。正如茅于轼所言，国企在竞争领域做好，只是一时，而国企效率不如民营，则是普遍现象，以未来计，国企应该乘早退出。
在世界银行与国务院发展研究中心联合主持的《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》的报告中，世行亦建议，打破主要产业如石油化工、电力、电信等领域的垄断，提升中小企业的活力，鼓励国企逐步退出。
第二个遗憾是，国企该存在的领域缺位。
这个问题很少有人注意到。所谓的国企“有进有退”最后变形了。不该进入的竞争性产业进去了，该进入的社会保障、医疗等产业却缺位。国企的一个非常重要的使命，就是在国家特别需要，民营资本又无力进入的领域发挥作用。
国家特别需要，非公资本无意或无力进入的领域是国有资本发挥作用、体现价值的重要空间。就中国的发展阶段而言，基础设施、自然资源、能源产业、支柱工业等硬性产业，已经初步奠定。中国未来的飞跃，需要在“软性产业”领域取得突破，如医疗保障、养老保障、住房保障等。
当下，保障房、义务教育、社会保障等关系中国未来持续发展能力的领域，国有资本的作用没有充分发挥。一些地方政府不得不另外寻找融资平台，甚至逼迫出2012年大规模的地方版四万亿。
2012年，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8省份的调研。专题调研组发现，“户籍改革几乎遭遇所有市长的反对”。2011年国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟落实不下去，原因就在于地方政府掣肘和反对。
在“十二五”规划中，城镇化被寄予了厚望。但是，中国的城镇化遭遇严峻挑战，最重要的一个未竟改革，就是新城市居民的社会保障问题。在现行的户籍制度下，户籍直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。而在财权大量上移而事权大量下移的情况下，一些地方政府的财政收入，不足以支撑庞大的改革成本。这个时候，就需要中央政府负责转移支付。
由此，在社保、医疗等领域，国企应该承担更多责任。比如，在医疗领域，应该有一些全国性的公益医院，只要是中国公民，就可以免费就医。而这种大规模投资，只有集全国之力，以国企的形式完成。
第三个遗憾，就是全民所有一直以来虚位，无法彻底实现国企利益的全民共享。
尽管“全民分红”的呼声日高，但是，如何在具体操作中，落实国有产权，则一直悬而未决。著名经济学家陈志武认为，如果不能真正把国有股份、国有产权落实到每个公民手中，并以此改变国有企业的治理结构，仅仅分红是很难有效果的。应该把财产权的所有者具体落实到每个公民身上。
为此，陈志武提出了一个方案，即在全国和31个省市分别成立国民权益基金，共32个，把全国的国民权益基金股份均分给13亿公民。各省市的基金按照“本地公民多分、外省市公民少分”的原则进行，以此完成民有化改革。
根据一些研究机构的研究，如果把全国土地和国有资产的财富加起来，足以超过全国城镇居民金融财富的三倍，这就是国富民穷的根源。
而这种模式，获得了很多人的赞同。国有企业历来就是全民所有制企业，国有企业不是政府所有的企业，政府是受托方，是代理公民在管理这些企业和国有资产。差别在于，以前没有把“全民所有制”中的所有者身份、名字具体落实，所有者是虚的、缺位的。而陈志武建议设立的公民权益基金可以把基金股份均分到公民个人手里，使“全民所有”真正落实。这种模式并非私有化，而是民有化。符合建立以人为本的和谐社会理念。
至于民众所担心的，把国民权益基金分给每个公民之后，会不会民众不知道其价值，转手低卖，促成寡头的产生？这项改革，牵涉到政策的顶层设计。
陈志武认为，中国可以借鉴捷克。捷克也是发行私有化券，将所有国有资产平分给国民。公民可以直接购买公有企业股份，也可以向投资基金投入私有化券，成为基金股东。基金用私有化券购买国企股份，获取投资回报，然后再向投入私有化券的公民分红。捷克的私有化很彻底，没有留下国有股份，也就没有留下任何诸如“以债换股”的后遗症。捷克一跃成为东欧继波兰之后第二个经济复苏的国家。
当然，在我看来，也可以先不发行私有化证券，而由国民权益基金委员会管理，所有者可以有效分红。以后，则在不断总结经验和吸取教训的基础上渐进改革。
中国目前的国有制实际上是官权所有，国有制成为少数人控制社会资源、进行权钱交易、瓜分国有资产的借口。在这种体制下，人民名义上是所有者，实际上根本无法行使所有者的权利。既没有对国有资产的使用、管理和分配的发言权和监督权，也无法从国有资产的增值中获利。
而在中国搞民有化，条件已经成熟。经过股市的洗礼，民众对股票、基金等有比较充分的认识，不会如俄罗斯改革初期那样抛售。此外，中国的监管逐步成熟，比当年的俄罗斯和捷克更有经验。