早在20世纪80年代初,浙江就创造性地积极落实中央《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》,加强干部选拔作用制度的探索。通过扩大民主,引入竞争,完善选任制,改革委任制,探索考任制。特别是公开选拔领导干部,迈出了实质性步伐。1983至1988年五年中,全省公开选拔各类领导干部就达1500多人。1985年下半年,经省委同意,省委组织部在宁波市委的配合下,选择五个领导岗位,进行了以组织推荐与群众推荐(包括自我推荐)相结合、考试(包括笔试和口试)与组织考察相结合(简称“双推双考”)的方式,面向全国选拔领导干部的试点,并取得成功。这是全国最早进行的以“双推双考”方式公开选拔领导干部的试点。在宁波试点取得成功的基础上,次年,经省委批准,省委组织部又在省旅游局、省环保局进行了以“双推双考”方式公开选拔整套领导班子成员的试点;1987年,结合团省委换届选举,又尝试了以公开报名、无组长讨论等办法选拔和考察团省委领导班子候选人。
在省委的倡导下,公开选拔方式在市、县也逐步推广开来。到20世纪80年代末,全省共有8个市、40多县(市、区)和一批大型企事业单位开展了以“双推双考”方式公开选拔领导干部。对干部选拔方式的改革,打破了以往干部工作的神秘化,充分发扬了社会主义民主,体现了党的群众路线,并给社会上有志于从政的优秀人才提供了脱颖而出的机会;识别干部的方法也由“伯乐”相马改为赛马,通过笔试、口试和组织考察,从多层面了解干部,丰富了考察手段,受到了普遍欢迎,引起了强烈反响。
1993年,省委进行了改革开放以来第二次以“双推双考”方式公开选拔副厅级以上领导干部的试点。这次试点与1985、1986年试点的不同之处,在于规模大,共推出省级机关13个部门的14个副厅级职务作为选拔目标;口子宽,只要是党政机关的副处级以上干部和企事业单位具有中级以上技术职称的干部便可以报名或被推荐;程序严,共分推荐、资格审查、笔试、考察、面试、综合评价、提出人选报省委讨论决定、省政府任命等8个环节。全省共有1404人报名或被推荐,经过笔试、面试,42人成为面试优胜者,最终任用了其中的19人,比原计划多任用5人。这次“双推双考”参与范围之广,涉及面之大,公开性之高,分数杠杆作用之强,在当时省内外引起相当大的反响。1993年全年,包括浙江省委、5个市地委和19个县(市、区)委,按照“公平、平等、竞争、择优”的原则,进行了“双推双考”、公开选拔领导干部的试点。全省共有6000余人参加了“双推双考”笔试,有200余人脱颖而出。在1993年取得成功的基础上,1994年6月,省委又列出省级机关14个部门的15个厅局级领导职务实行公开选拔,实际任用18人。同时,杭州、宁波、绍兴等市县也相继开展“双推双考”方式选拔领导干部的试点。其中宁波市在选拔范围上面向全国,在选拔对象上不仅有副职,还有正职,不仅有单个领导职务,还有整个班子,在做法上有新突破。以后,公开选拔方式逐步在全省推开。
1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》是浙江干部人事制度改革全面推进,不断制度化的一个契机。坚持和完善民主推荐、民主测评、民主评议、任前公示、考察预告等制度,对“双推双考”开始从理论和实践上进行总结。从1995年开始,浙江省由点到面,逐步推开中层干部竞争上岗、一般干部双向选择制度。至1999年,省直机关共有17个部门150个处级领导职位实施竞争上岗,11个市地和绝大多数县乡开展了这项工作。据1999年10月统计,市地以下机关共有2885个部门实施竞争上岗,推出竞争职位32565个,报名参加竞争上岗人数达60286名。这一举措,增强了广大干部的竞争意识和责任感,促进了机关干部的合理流动,增强了机关的生机和活力。在大量实践基础上,2000年出台了《浙江省党政机关竞争上岗实施细则》、《关于党政机关中层以下非领导职位推行双向选择的意见》,将这一干部选任改革实践经验加以制度化。2000年,也是浙江干部制度改革从单项突破向整体推进转变的重要一年。这一年省委召开了全省干部人事制度改革经验交流会,在肯定成绩、总结经验基础上,对今后一个时期干部制度改革的目标任务、工作重点作了全面部署。为进一步扩大干部工作中的民主,确保人民群众在用人问题上的知情权、参与权、选择权和监督权,加大公开选拔领导干部工作的力度。省委对20个副厅级领导职位进行了公开选拔,有9个市和42个县(市、区)也开展了这项工作。2001年,省委制定下发了《关于贯彻落实栀深化干部人事制度改革纲要枛的实施意见》,进一步建立健全了干部工作的各项规章制度,促进了干部工作的科学化、制度化。全面推行领导干部任前公示制,普遍推行公开选拔领导干部和机关中层干部竞争上岗工作,实行市、县(市、区)党政领导班子正职人选全委会无记名投票表决和征求意见的制度,进一步扩大了干部工作的民主和群众参与程度。
2004年,召开了全省深化干部人事制度改革工作会议。集中出台了市县党委全委会成员民主推荐提名、干部“生活圈”“社交圈”考察、干部差额考察、市县党委常委会任免干部无记名投票表决、乡镇党政领导干部选拔任用方面的5个文件。先后两次对21名省级机关工作部门和市党政“一把手”人选的任用进行了省委全委会投票表决。公开选拔了12名省直单位副厅(局)长,2名副厅级总规划师、总工程师,4名副市长拟任人选,5名县(市、区)党政正职拟任人选。部分市和县(市、区)开展了干部制度综合改革试点。在选拔的提名环节和决策环节,民主推荐提名和票决制都是浙江近年来比较成熟、已可大规模推广的制度。2004年6月,浙江省通过总结瑞安试点经验,制定实施了市、县(市、区)党委全委会成员民主推荐提名重要干部制度。到2008年5月底,全省各市县全委会成员推荐提名重要干部共574批3477人次。这一制度规范了干部任用初始提名程序,有效合理地制约了主要领导干部(地方党委一把手)的用人权,有利于杜绝用人上的不正之风。推行任免干部票决制,即党委常委会、全委会对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选进行票决制度。目前,全省各市、县(市、区)都已建立常委会票决制,11个市和88个县(市、区)建立了全委会票决制。省委全委会先后6次以无记名票决方式产生市和省直部门正职。
在选人用人方面,党的十七大以来,特别是2008年全国和全省组织工作会议以后,浙江省把提高选人用人公信度作为改革的切入点。2008年4月制度出台了《提高选人用人公信度综合改革指导方案》,方案包括一个综合改革项目和6个专项改革项目。综合改革项目的目标是建立健全体现科学发展观要求的选人用人导向机制、工作机制、监督机制和群众满意度评价反馈机制,形成制度框架和运行机制。此次改革将紧紧围绕影响公信度的关键问题和干部群众关注的突出问题,坚持边探索、边实践、边完善、边总结,集中各地力量进行攻难克坚,实现创新突破。改革目标在于努力在选人用人上实现组织认定和群众认可的统一,不断提高党员群众对党组织选人用人的信任程度和对被选拔任用干部的公认程度。
浙江在30年的干部选拔任用制度改革中:一是敢于实践,敢于试验,这在改革开放初期特别明显。二是试点先行,以点带面,不断总结经验。通过调研开路,试点引路,推进面上的改革。三是适时抓好制度机制的形成和完善,不断探索完善干部选拔任用的科学机制,形成较为健全的制度体系。四是在改革方向上坚持干部选任制度的科学化、民主化、公开化。
(二)完善干部考核评价体系
慵懒、平庸但高调、“铁交椅”、官僚主义等等官场中的痼疾,是干部、干部队伍高扬自我主体性的巨大障碍。建立科学的干部考核评价机制是克服这一障碍的重要路径。唯有科学的干部考核评价机制,才能准确地识别、了解、把握干部的工作能力、工作态度,进而调动干部的主体积极性,提高工作效率。
早在1978年,邓小平就曾提出,“要实行考核制度。考核必须是严格的、全面的,而且是经常的。各行各业都要这样做。”1979年,中央组织部下发《关于实行干部考核制度的意见》,在中央的要求下,各地党委和组织部门积极进行试验,并注意吸收现代人事管理科学方法,努力探索改革干部考核的方法和制度。1988年,中央组织部下发了《关于试行地方党政领导干部年度考核制度的意见》,并在全国试行。这标志着我国的党政干部考核制度初步建立。
改革干部考核制度,是20世纪80年代浙江干部人事制度改革探索的重点。1986年下半年,省委组织部在桐乡等地进行了以定量与定性考察相结合考核干部的试点;1987年7月至8月,又会同中央组织部工作组在椒江市进行了如何考核干部政绩的试点。这两次试点,在考核内容上体现了党政分工的原则,对党委、政府的领导成员按照分工不同,设计了不同的考核范围和指标;在考核方法上贯彻了民主、公开和接受群众监督的原则,采取了以民主测评与组织考察相结合、定性与定量相结合的做法,为建立科学的干部评价体系进行了探索。事后,省委组织部又在一些县市试行和验证了这一干部考核评价体系,并多次组织研讨会进行论证。作为改革开放的先发地区,浙江在干部考核制度上的探索,也走在全国前列。
1990年1月始,浙江针对1989年春夏之交的政治风波,按中央有关精神开展清查清理工作,同时结合内部清理工作,进行干部考察。1990年4月,中共浙江省委组织部发出《关于进一步搞好干部考察工作的实施意见》。为搞好这次考察,省委组织了26个考察组,由一大批老同志带队,对各市地、厅局和大专院校的领导班子,分期分批进行了考察。各市地、厅局和大专院校根据省委的要求,也都组织力量,对所属的县处级领导班子和干部作了考察。
在干部考察的基础上,对领导班子作了必要的调整。
1995年2月9日,中共中央发出《党政领导干部选拔作用工作暂行条例》。8月31日,中央组织部印发《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》与《县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核试行标准》,分别对有关干部考察的目的、原则、内容、方法、程序等作了规范,为浙江省的干部考察考核工作提供了极其重要的依据。在1996年第四季度,浙江结合市地届中考察和省级机关民主评议,对市地党政领导班子及其成员和省级机关部委办厅局级领导班子及其成员,进行一次全面、深入、系统的考察。
这次考察的对象和范围主要是11个市地的党政领导班子和省委直接管理的54个省级机关厅局级领导班子。通过考察,全面摸清市地、厅局领导班子及其成员的情况,发现和掌握一批优秀年轻干部,特别是可以进入班子的后备干部和一把手后备人选。
进入21世纪后,积极推进干部考核评价工作的科学化、民主化和制度化,始终是贯穿党的干部工作的一根红线。2000年8月,中共中央批准下发《深化干部人事制度改革纲要》,明确提出建立健全党政领导干部定期考核制度。从2004年开始,中央组织部根据中央的部署,就建立体现科学发展观要求的干部综合考核评价办法进行调研。2005年起,为了更好地贯彻落实科学发展观和正确政绩观,根据中央组织部的部署,我省在嘉兴、丽水2个市和西湖区等10个县(市、区)开展了地方领导班子和领导干部综合考核评价试点工作,探索了民意调查、实绩分析、综合评价等考核测评方法,为中央制定综合考核评价试行办法提供了经验。2006年,中央组织部印发《实施地方领导班子和干部考核试行办法》,这标志着干部考核进入了一个全新的阶段。
浙江省也在深入试点基础上,相继制定出台了市、县(市、区)党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法(试行)和省级机关部门综合考核评价实施办法(试行),并在市、县和省直领导班子换届中全面运用。在综合考核中淡化GDP因素,重点考核地方经济综合实力的增强、群众生产生活条件的改善、经济社会的协调发展、政府职能转变和办事效率提高等情况。干部考核制度的逐步健全、方法不断完善,对于提高党政领导干部领导水平正日益起到激励和约束的作用。