MIGA的法律机理与资本输出国的海外投资保险机制是一致的,其核心都是代位求偿权的法律效力问题。根据公约规定,MIGA一经向投保人理赔,即可代位取得投保人对资本输入国或其他债务人所拥有的有关以投保投资的各项权利或索赔权,所有MIGA成员国都有义务承认MIGA此项权利的合法性。与资本输出国海外投资保险机制不同的是,后者代位求偿权的取得最多也只是使有关投资争端上升为资本输出国与资本输入国政府间的纠纷,而MIGA代位求偿权的取得则是使有关投资争端上升为资本输入国与国际经济组织之间的争端,其实质是资本输入国与MIGA全体成员国间的争端,这种提升有利于相关投资争端的公平和高效解决。
3.MIGA的法律地位
根据公约规定,MIGA是世界银行集团的第五个成员组织。同时,公约还规定,MIGA作为一个政府间国际组织,具有国际法上和各成员国国内法上的完全法律人格,能够独立享有公约所赋予的履行职能的权力,并在各成员国境内具有履行其职能所必需的适当的权利能力和行为能力。换言之,MIGA是一个具有完全法律人格的国际组织,它在国际法上是一个国际法律主体,它在各成员国国内法上是一个国内法律主体,具有一定的缔约权、财产取得和处分权以及以自己名义参与法律诉讼或仲裁的权利。
4.成员国资格
根据公约规定,MIGA的成员国仅向国际复兴开发银行所有成员国和瑞士开放。换言之,MIGA的成员国首先必须是主权国家,而且,除了瑞士以外,有关国家要获得MIGA的成员国资格,必须先成为国际复兴开发银行的成员国。根据规定,国际复兴开发银行成员国要取得MIGA的成员国资格,必须在签署《MIGA公约》后,按照其宪法程序,批准、接受或同意该公约,并将其批准书交存世界银行总部。
5.MIGA的资本
根据公约规定,MIGA的法定资本为10亿特别提款权(SDRs),分为10万股,由各成员国认购。根据规定,每个成员国都应该认购MIGA的股份,且最低认购额为50股。但是,这并不意味着各成员国可以任意认购高于其最低认股额的股份。各成员国认购的股份额度由理事会根据各国在国际经济中的地位等确定其应认购的股份数额和认购条件,但在任何情况下,各成员国均不得以低于股票票面的发行价格认购其股份。在认缴其股份时,各成员国应首先将其认购数额的10%以现金交付;另有10%应用不可转让的无息本票或类似债券交付,有关本票或债券在MIGA清偿其债务时根据机构董事会的决定予以兑现;其余80%在MIGA清偿债务时根据需要催缴。
6.MIGA的组织管理机构
MIGA的组织管理结构与世界银行以及国际金融公司的组织管理结构相仿,都是分为理事会、董事会和总裁及工作人员四个等级。其中,理事会由各成员国所委派的理事及副理事各一名组成,是MIGA的最高权力机关,也是决策机关。但是,考虑到MIGA要按照商业保险机构的机制运营,而理事会人员众多,效率较低,因此,理事会的权力主要涉及组织机构本身和公约的修改及解释等根本性问题,MIGA的一般业务则由董事会负责。根据规定,董事会至少由12名董事组成,董事会主席由世界银行的行长担任,但理事会可以根据成员国增加的数量增补董事会人数。1996年财政年度(1995年7月1日至1996年6月30日)时,董事会人数已经达到23人,其中12名来自发达国家,11名来自发展中国家。董事会成员除几个大国有权单独指定自己的董事外,其余分别在发达国家和发展中国家成员中选举产生。在董事会投票表决时,单独董事代表其派遣国投票,行使其派遣国的投票权;经共同选举产生的董事代表选举国投票,行使选举国的集体投票权。MIGA的总裁经董事会主席提名,由董事会任命,但从既往的实践来看,董事会主席通常都会提名自己为总裁人选,并都能获得通过,这样,就形成了由世行行长同时兼任董事会主席和总裁的局面。需要指出的是,总裁和董事会是两个独立的部门,相互间不存在隶属关系。根据公约规定,总裁负责包括职员任命、辞退等在内的日常事务,董事会负责除应由总裁和职员负责的日常事务外的一般业务,根据公约及相关解释,主要是指与MIGA政策和条例有关的事项。
7.MIGA的投票制度
为了确保各成员国尤其是发展中国家成员能够积极参与MIGA的决策过程,设计者在公约中设计了一个尽可能平衡发达国家和发展中国家利益的投票权分配制度,即“集团投票制”。与世界银行等其他国际经济组织的“加权投票制”、“一国一票制”不同,在MIGA集团投票制是指每个成员国享有177个基本票和按照其股份计算的票数(一股一票),然后,将全体成员国划分为发达国家集团和发展中国家集团,各成员国的投票按照其所属集团汇总,并规定特定事项的决策必须分别得到发达国家集团和发展中国家集团的一定比例的票数。这样,虽然从股份来看,发达国家和发展中国家分别占60%和40%的投票权,但由于发展中国家成员国数量远远大于发达国家,发展中国家集团的成员国票数又远大于发达国家集团的成员国票数,两者分别汇总后,发达国家集团的总投票权和发展中国家集团的总投票大致相当。
8.MIGA的承保条件
正如前文所言,设立MIGA的目的并非是为了和资本输出国政府的官办海外投资保险机构竞争,而是起到一种互相补充的作用。我们可以从MIGA的业务要求来得出这样的结论。总的来看,要在MIGA获得担保,有关投资项目必须满足以下条件:
(1)合格的投资者
MIGA承保的一成员国投资者在另一成员国投资的政治风险。因此,一般情况下,MIGA的适格投保者首先必须是非资本输入国的投资者,同时,其所属国家也必须是MIGA的成员国。这就存在一个身份识别问题。由于自然人可根据其国籍来识别身份,因此,争议比较大的是投资者是法人或组织的情况。根据公约规定,各成员国和MIGA可以根据两个标准来识别机构(法人)投资者的国别身份:一是登记地和住所地结合的标准,即投资者必须在资本输入国以外的成员国注册登记,同时还必须在该国境内有住所地;二是“资本控制”标准,即投资者的多数资本应该被资本输入国以外的一个或多个成员国或这些成员国的国民所拥有,也即投资者不能是资本输入国或其国民控制的法人。应该说,公约对投资者身份识别的要求是比较严格的。
但是,公约也规定,在特殊情况下,由投资者和资本输入国政府联合申请,经董事会特别多数票通过,MIGA也可以承保一成员国投资者在其本国的投资。
这样规定的目的主要是为了鼓励资本输入国投资者将其在国外的资本投回国内。这个规定对那些可能因债务危机而引发本国资本“外流”的发展中国家具有尤为特殊的意义。
(2)合格的投资
何谓“合格的投资”,公约并没有规定具体的确定标准,但是考虑到公约的目标在于促进生产性资金流向发展中国家,因此,有一点可以确定,即合格的投资首先是向资本输入国的生产性投资。同时,在这个问题上,董事会有权根据具体情况灵活处理。根据公约第12条规定,董事会经特别多数票授权,可以将合格投资扩大到其他任何中长期形式的投资,也可以将可以投保的各类贷款限定为与该机构承保的特定投资有关的贷款;但无论如何,出口信贷均不在MIGA的担保范围之内。从MIGA的实践来看,MIGA对投资项目的形式要求比较宽松,像股权投资和股权持有人发放或担保的中长期贷款以及一些契约型直接投资等是MIGA重点考虑承保的投资。但是,为了确保承保的投资有利于实现成立MIGA的目的,同时也为了最大限度地降低资本输入国对MIGA 所承保的投资采取征收或国有化措施,MIGA一般都要求投保者必须在投保申请已经在MIGA注册之后才开始执行新的投资,并且要证明该投资具有一定的经济合理性,能够给资本输入国带来良好的经济和社会效益,符合资本输入国的法律规定,与资本输入国宣布的发展目标和发展重点相一致,能够在资本输入国获得公平待遇和必要的法律保护。至于有关具体投资项目能否达到上述要求,通常由董事会投票决定。
(3)合格的资本输入国
MIGA的成立目的是要促进生产性资金流向发展中国家,因此,公约第12条和第14条明确规定,MIGA承保的投资必须是投向发展中国家的投资,而且要求外资必须能够在这些发展中国家得到公正平等的待遇和法律保护。据此,在MIGA体制中,所谓合格的资本输入国就是指外资所流向的、能够给外资提供公正平等待遇和法律保护的发展中成员国。之所以对资本输入国附加这样的限制条件,主要原因在于,国际投资保险的实践证明,法律制度越健全的国家,投资条件越好,其发生政治风险的概率也越低,相应的,对于承保这些国家外国投资政治风险的MIGA而言,MIGA所承担的风险也越低。至于资本输入国是否对外资提供“公正平等”待遇,并不是一项普遍的义务要求,而只要求资本输入国对投保的具体外国投资项目提供此种待遇,并且,MIGA也仅在承保相关投资项目时,才会就该项目对资本输入国的相关法律环境作出审查。
9.MIGA承保的险别
根据公约的规定,MIGA仅承保四种风险,即:
(1)货币汇兑险
根据公约规定,所谓“货币汇兑险”,是指可归因于资本输入国政府的任何措施,限制将其货币兑换成可自由使用货币或投保人可接受的另一种货币,并汇出东道国境外,包括资本输入国政府未能在合理的时间内对该投保人提出的汇兑申请采取行动。根据MIGA业务细则的规定,货币汇兑险的对象主要是投资者分红、派息、股权转让所得、投资企业清算所得、租金、利润提成、贷款或债券本息等。
(2)征收或类似措施险
根据公约规定,所谓“征收或类似措施险”,是指可归因于资本输入国政府的任何立法上的作为或行政上的作为或不作为,具有剥夺投保人对其投资的所有权或控制权,或其应从该投资中得到大量收益的效果,但政府为管理其境内的经济活动而正常采取的普遍适用的非歧视性措施不在此列。根据MIGA业务细则的规定,资本输入国政府对投保人或项目企业的资产的扣押、查封、冻结以及没收,也属于征收或类似措施险的承保范围。此外,资本输入国对投保人权利的剥夺也包括阻碍投保人行使其相关权利的措施。
(3)战争和内乱险
根据公约规定,所谓“战争和内乱险”,是指因在资本输入国领土内的任何地区发生的任何军事行动或内乱而导致投保人遭受损失的风险。这里的“军事行动”,既包括不同国家的政府武装力量之间的战争行为,也包括在内乱情况下,同一国家内各种武装力量之间的敌对行动;这里的“内乱”,通常是指直接针对政府的、旨在推翻该政府或将该政府驱逐出特定地区的有组织的暴力活动,包括革命、暴乱、叛乱、军事政变、骚乱、民变等,但有关内乱必须主要是由追求广泛的政治或思想目标的集团所引起或实施的。那些为促进工人、学生或其他特别群体的利益所采取的行为以及具体针对投保人的恐怖主义行为、绑架或类似行为,不能作为内乱对待。
(4)资本输入国政府违约险
所谓“资本输入国政府违约险”,是指在资本输入国政府与投保人就投资签订“国家契约”的情况下,资本输入国政府违反约定导致投保人遭受损失的风险。但是,并非资本输入国政府的所有违约行为都构成“违约险”的发生,根据公约规定,资本输入国政府在发生违约行为后,投保人如果无法或不能在合理期限内求助于司法或仲裁部门对政府毁约或违约行为的索赔作出裁决,或者该等司法或仲裁部门不能在合理期限内作出裁决,或者有这样的裁决而得不到执行等,在上述情况下,才能认定发生了“违约险”。另外,资本输入国政府的一些违约行为在构成货币汇兑险和征收或类似措施险的情况下,将按照货币汇兑险或征收险处理。
资本输入国政府违约险是资本输出国海外投资保险机制中所没有的一个险种,它的创设具有重要的实际意义。一方面,它可以扩大多边投资担保机构的业务范围,并降低MIGA的经营风险;另一方面,它的创设有利于增强资本输入国政府遵守其有关“国家契约”的稳定性和可预期性,有利于吸引外国投资者向资本输入国投资规模大、期限长的项目。此外,公约对违约险所设置的条件限制实际上是与发展中国家所主张的“尊重东道国管辖权”、“用尽东道国当地救济措施”原则相一致的,它并没有对发展中国家构成额外的负担。