优化省、市、县政府间关系必须摈弃传统的行政权力收放的思维定势。以“强县扩权”为代表的分权改革，其本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为，是一种通过重新分配公共权力资源推进区域经济按市场规律运行的重要举措，是将本来属于县（市）的行政权力归还于县（市），促进省域内形成扁平化的政区与行政管理结构，从而节省行政成本，使县（市）经济更具活力，加强县（市）横向经济联系的重要决策。从本质上看，“强县扩权”是顺应市场经济发展要求的行为。然而，我们应当指出，在行政权力结构没有大的变动之前，政府间的权力下放只是解决矛盾的权宜之计。因此，优化省、市、县政府间关系必须从根本上调整权力在上下级政府间、政府与市场、政府与社会之间的配置，构建多中心治理的格局，在政府间治理结构中更多地嵌入合作、沟通、协商等要素，形成府际治理，改变命令-控制的单一行政模式，实现地方治理。
第一节 目标模式：走向府际治理模式
中国政府间关系的变迁轨迹、体制性困境和国外的经验表明，优化省、市、县政府间关系必须改变单纯的行政层级增减和权力收放的传统“统治”模式，而要以实现地方治理为导向，在传统的政府间以命令-服从为主导的关系模式中嵌入协商-合作的关系模式，构建府际治理模式。府际治理在国内有学者对其内涵进行过界定，它是改善政府间关系的一种新型思维框架，主张打破传统的区域和层级观念，建立强调权力或资源相互依赖和合作的新地方主义，代表着以合作为基础的互惠的政府关系模型。
它一方面强调政府间在信息、自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作；另一方面强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策，实现地方治理。
在中国单一制的制度格局前提下，府际治理模式既要体现在政治问题及重大事务上的上下级领导关系，也要体现在涉及经济发展问题的利益共享关系，还要体现在公共治理问题上的合作关系。因此，府际治理必须实现“命令机制”、“利益机制”与“协商机制”三者的并存与整合。首先，层级政府间关系是具有“向心力”的命令机制。这是由政府体系的特点决定的，因为政府组织必须依赖于自上而下的权力阶梯与等级命令来推动社会治理活动；在这样的组织体系里，“命令-服从”是组织间治理的基本结构特点。其次，在市场经济的环境下，政府间关系的核心是具有“离散力”的利益机制。当今，地方政府利益以及它所代表的地方利益的存在都是不争的事实，因此，建立一种权益均衡、利益平衡的激励机制，以化解地方利益的“过度离散性”是政府间关系的主题之一。最后，政府间关系的发展趋势是具有“耦合力”的协商机制。
当前，区域性公共事务的大量涌现，使得许多公共事务必须通过不同层级的政府或不同行政区域的政府间协调合作方能解决。在公共事务的治理实践中，建立政府间平等对话与谈判的协商机制，既可以纠正“命令机制”僵硬化的弊端，又可以弥补“利益机制”局部化的缺点。它以灵活多变的行政契约、行政协议等方式发展合作关系，追求政府间信息分享、关系交换等目的。可见，以“命令”、“利益”与“协商”为特征的政府间关系模式表现为：既鼓励政府间竞争，更注重政府间合作；既注重单个政府目标的实现，更注重区域内政府间的战略协同。这种关系治理机制不仅使政府间长期重复合作得以保证，而且也支持有限次重复合作。府际治理关系的内容主要体现为以下几个方面：
一是协调性、依赖性的网络型结构。府际治理关系克服了传统官僚体制的弊端，按照新的思维重新设计中央-省-（市、县）-乡镇之间的关系。传统的官僚层级管理体制具有权责明晰、快速高效、严格服从、减少摩擦等优点，但这种管理体制一开始就存在着自身的不足，例如层级控制及标准化工作原则不利于调动下属的积极性和创造精神、过多地依靠层级控制必然使管理僵化、对公众的需求反应迟钝、官僚主义严重、扼杀了民主精神等。府际治理关系突破金字塔型的层级限制，将整个行政组织体系视为网络状组织。
各政府都处于信息枢纽中，能便捷地获取平行或垂直的信息；可以根据公共服务内容和服务对象，采取灵活的组织形式；不同政府间的资源实现共享，实现资源配置优化；对重大的或者突发事故协调控制，实行项目管理和危机联动管理。
二是公共产品和服务的多元化供给。府际治理关系把民营企业、非营利性组织、公民个人也纳入管理的视野。E·S·萨瓦斯强调公共产品与服务的分权化，主张依据公共物品的性质，采用不同的市场分权策略包括政府服务、政府出售、政府间协议、合同外包、特许经营、政府补助、政府赠券、自由市场、志愿服务、自我服务等形式，将原来由政府直接从事和生产的公共物品，分散给民营企业、非营利组织甚至公民个人，并经由多样化、混合式和局部性的制度安排，将多个服务供给主体有机地联系在一起，彼此既合作又竞争，构成一个高效的公共物品与服务供给机制。府际治理关系主张公私部门的多元混合体。20世纪80年代中后期，愈来愈多的地方政府采用合同外包（contracting out）方式来安排地方公共服务。地方政府的部门和机构并不直接负责公共服务的生产，它们越来越多地与公共服务的独立生产者签订合同，由后者按一定的价格向公众提供服务。
在美国，2/3的城市乐意把某些公共工程、卫生和社会福利工程签约外包；4/10的城市乐意迁移外包某些一般性政府业务。在1/4到1/3之间的城市签约外包诸如交通、公共安全、教育等方面的服务。
三是项目和管理功能上的府际间转移。府际治理关系主张依据效率原则，把相关公共物品项目和管理功能进行府际间转移。生产公共物品或实施公共规制的技术本质是不同的服务在不同的地区有不同的效率。劳动密集型服务如警察巡逻和教育，由小型到中型的组织承担最有效率；资本密集型服务如污水污物的收集、处理和排放，则通常是由服务于较大地区和人口的公共设施来承担才最有效率。因此，公共物品和公共服务的供给，应该考虑规模经济效益，采取更为灵活的组织形式。府际治理关系通常设立政府理事会（council of governments，COG）和地区规划理事会（regional planning councils，RPC）等机构来处理公共物品的外部性。目前发生在地缘层面的政府之间的合作越来越普遍。这种合作既可能是纵向的，即地方政府与中央政府之间，也可能是横向的，即地方政府之间；既可能是正式的，也可能是非正式的。
四是多方协商、调和的合作机制。府际治理关系注重建立合作型的组织结构，主张政府的作用是协调公民和各种社会组织的利益，营建共同的价值观；认为实现政府政策目标的机制，是建设公共、私人和非营利性机构的联盟，以满足相互一致的需求；理想的组织结构是一种合作型结构，由内部和外部共同领导。
这种合作型的组织结构，既包括政府系统内的各级组织，也包括系统外的企业、公民和非盈利性组织。新公共服务运动的领袖罗伯特·B．丹哈特认为：“在这种新的现实条件下，政府的首要作用不仅仅是通过管制和命令来指挥公众的行动（尽管这样做有时可能是合适的），也不是简单地建立一套惩戒规则和激励措施（胡萝卜或大棒），将人们引导到‘合适的’方向上来。相反，尽管政府在推动社会朝某个方向发展的过程中是重要的参与者，但事实上已经成为另一种意义上的参与政府与私人的或者非营利的团体和组织协同行动，以寻求社区所面临问题的解决方案。在此过程中，政府的作用从控制转变为议程设定，把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，或者作为中间人促成公共问题的解决方案（通常是通过公共机构、私人机构和非营利机构结成联盟的形式进行）。”
五是目标导向、网际沟通的冲突解决方式。府际治理关系抛弃了在处理冲突时依靠上级政府权威裁判的方式，而是突出了目标管理、网际沟通、价值愿景、多方参与、对话和协商的冲突解决、管理机制和手段；强调组织互动与网络关系，利用不同功能的专业网络解决问题的过程；围绕以目标结果为导向，强调评估、执行、监督等功能，实现问题的解决。例如区域经济中的地方政府间的竞争发生冲突时，府际治理关系除了通过行政区划调整等传统方式与策略外，更强调功能整合，通过地方政府间行政协议、行政契约的方式发展合作关系，达到地方政府间的整合效益；同时，府际治理关系还强调区域治理，通过跨行政区域界线的区域治理，通过以政策议题为导向的资源整合以使其发挥综合效益为手段，提升区域的整体竞争力。
总之，府际治理模式作为改革政府间关系的一种新型的模式，其运用到中国的省、市、县政府间关系中，在具体的制度设计和政策思路上必须实现三个方面的转变。
一是层级政府的职责权限的模糊化向制度化转变。塞缪尔·亨廷顿曾经认为：“制度化程度低下的政府不仅是个弱政府，而且还是个坏政府。”当前，我国各层级政府间职责权限界定不清、制度化程度较低，由此导致政府间职责权限冲突现象十分严重，上级政府对下级的不合理干预，影响了地方发展的自主性。构建府际治理模式必须明确省、市、县各级政府的职责权限，并将其制度化，使得政府的职责和权限在统一的制度框架内运行。依法规范不同层级政府的职能和权限，建立合理分权的政府间管理体制，各司其职，改变自上而下依靠会议、文件、督促检查评比来推动工作的人治行政方式，实现法治化行政。依法规范政府间公共服务分工，为各级政府履行职责提供严格的权威性的法律依据，减少层级政府之间的矛盾冲突，提高公共服务供给的有效性。在联邦制国家，宪法中对联邦与州政府之间的职责划分（包括公共事务）大都有原则规定；在单一制国家，往往以专门法来界定各级政府公共服务的职责范围，如果改变也要通过立法，如英国1972年的《地方政府改革法》，法国1982年的《权力下放法》和1992年的《地方行政指导法》，日本1995年的《地方分权法》，都涉及政府间公共服务职责的调整。
因此，构建府际治理模式要按照权力和责任相一致、财权和事权相匹配和涉及地方利益的资源分配保证地方代表权原则，完善政府间权力分配机制。在明确划分不同层级地方政府职权的同时，明确各自相应的责任，做到权力和责任相统一。取消双重管理体制，属于中央职权范围内事项由中央垂直管理，属于地方职权范围内事项由地方全权管理。财权和事权应当相互匹配，有多少事权就要有多大的财权相支持，避免出现“上级点菜、地方买单”和基层政府“财政空转”和“负债运行”现象。财政转移支付和重大项目立项等攸关地方利益事项应当由各个地方选派同等数量代表在上级人大相关委员会中经过协商讨论后决定，以杜绝“跑步（部）前（钱）进，进京送宝”现象。总之，要通过法律途径建立合理的、制度化的政府间管理体制，以保证各级政府各司其职，各有其权，各负其责，在法制化轨道上正常运行。由此，自上而下开会议、发文件层层部署工作，批复请示汇报、督促检查评比层层抓落实的人治化工作方式将失去其必要性，各级政府官员也可以从形式主义、文山会海中解放出来。
二是层级政府间的纵向控制向协商合作转变。传统的政府间管理体制属于典型的官僚制，其主要特点是建立等级制官职和分类的权力层次，实行层级控制，并服从于单一的最高的权力中心，这种管理体制使得上级政府在公共资源的配置中过于向上级倾斜，抑制下级政府发展的积极性，导致地方发展缺乏应有的自主性和制度空间。在市场经济的条件下，各级政府作为相对独立的利益主体会进一步分化，上下级政府间关系将不再是靠行政强制力维系的行政隶属关系，在越来越多的领域将逐步变成一种以法律为纽带的合作关系，通过共同协调来处理的事务将会明显增多。
因此，府际治理模式的建构必须在通过制度化的方式明确各级政府职责权限的基础上，推进各级政府间的协商合作，实现优势互补，互利共赢。在府际治理关系模式下，上级政府尽管具有生产法律和制度的实质优势，但其改变游戏规则必须经过合法的程序，且要经过必要的代议和听证程序，要在制度上保障地方能够参与规则的制定，新规则在出台前应与地方充分协商并获得地方政府认同。
上级政府不能再像过去那样通过命令的方式让下级政府制定公共政策，而是要通过利益引导寻求地方政府的支持与合作。同时，在跨区域公共事务领域或尚未界定的职能领域，建立政府间的协商合作机制，如政府间协议、转移支付等途径。