二、注重经验与案例的研究，选择浙江的省、市、县政府间关系为分析对象
案例研究的独特优势通常基于三个条件：提出的研究问题类型是关于如何以及为什么；调查者对真实行为事件无法控制；侧重于当代事件。当代中国政府间关系与权力配置的表现形态、行为特点及形成原因，属于如何以及为什么的研究问题类型，同时研究者对政府间关系具体事件的发生没有控制能力，而且研究者关注的焦点——当代中国政府改革现象有着真实的背景。基于此，本书采用经验与案例研究方法，选取浙江的省、市、县政府间关系为典型案例，来分析政府间关系的权力配置、变迁轨迹和发展趋势。
依托民营经济的快速发展和市场经济体制的日趋成熟，浙江省从实际出发，长期以来一直坚持和不断完善“省管县”财政体制；自20世纪90年代以来，浙江先后于1992年、1997年、2002年和2006年四次出台政策措施，在全国率先开展经济“强县扩权”改革，逐步扩大县级政府经济社会管理权限，有力地促进了县域经济的快速发展。目前，浙江是我国县域经济最为发达的省份，30个县跻身全国百强县行列，数量位居全国第一，县域经济总量占全省生产总值近70%。蓬勃发展而充满活力的县域经济已经成为浙江模式的重要特点和优势。当前，浙江在省、市、县政府间关系上的制度改革模式，已被越来越多的省份所接受和效仿，全国掀起了一场“强县扩权”改革的潮流。因此，选择浙江的省、市、县政府间关系为案例，分析其制度背景、运作模式和演进趋势，对于把握中国地方政府间关系制度创新的方式具有十分重要的借鉴和启示意义。
三、注重政府过程研究，把规范的制度分析与实际的制度运行结合起来
选择具有行为主义色彩的过程研究，是本研究的一个明显特征。在政府过程研究中，“政府和政治并非由正式程序自动运作所构成，在这里有一个围绕这些程序的多种活动的复合体，这些程序将决定活动运作的精确方式，有时通过这些程序中介所得出的结果恰恰与这些程序的意图相反”。所以，政府过程研究强调分析“实然的政府”，强调政府与社会环境的互动。
地方治理过程，既包括政府或正式机制，又包括非政府或非正式机制。中国的政府间关系问题，一方面体现在规范的法律和制度定位上。我国的宪法、地方组织法以及一系列法律法规和政策规范，都对各级政府的职责、角色和政府间关系作了明确的规定。同时，由于法制建设和制度建构的滞后，政府行为和政府间治理的非制度化问题十分的突出。在许多领域，政府运行的重要机制是非正式规则主导下的“个人运作”，或者说政府部门的运行已经被根植于政府内部的人际关系结构中。讨价还价成为政府间重要的沟通方式，而且不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。正式的制度规范往往成为摆设，难以建立有效的法律框架，无法形成共同的价值和公认的程序。因此，本研究一方面对法律法规和正式制度解读，分析中国各级地方政府的性质、职能定位、治理工具和行为角色以及政府间关系的一般模式；另一方面又从政府间关系的实际运行逻辑出发，分析了省、市、县政府间的财政体制、干部管理体制、项目审批制度、信息沟通机制以及公共资源配置方式等运行机制等，全方位地展示出了中国政府间关系的真实图景。
四、注重运用比较分析的研究方法，充分借鉴国外政府间关系的基本经验
本研究致力于对中国地方治理和政府间关系的本土化理解，并基于本土化理解来提出地方治理的分析框架和优化省、市、县政府间关系的规范对策。但是，本土化的解读必须基于比较研究之上，因为“如果仅和自己进行比较，我们永远无法了解我们自己的弱点或优点。我们对自己的制度和程序过于熟悉以至于无法看到其真正的本质”。中国地方政府改革是20世纪70年代末以来，世界上掀起的一波以欧洲经济合作与发展组织为先河并迅速波及其他国家的政府治理理念、政府运营方式以及政府组织形态和运行机制的变革浪潮的一部分。而且，当前中国学术界研究政府改革的主要理论流派和解释范式都来自西方，因此，必须将中国地方政府改革的研究置于全球政府改革的大背景之下，注重国外先进理论和改革实践的借鉴和吸收。美国、英国、德国、日本等发达国家尽管与中国的政治体制不同，但其在顺应全球化趋势下调整政府间关系、促进地方治理、合理划分政府间职责权限等问题上有诸多成功的经验，中国推进政府间关系的改革必须借鉴这些好的经验。
当前我国正处于城市化加速发展的阶段，中国政府间关系的变革必须顺应大都市兴起的发展趋势。这与二战以后美国城市化发展进入了大都市区阶段面临的问题有诸多相似之处。几十年来，美国通过政府间关系不断调整，逐步构建起了适应大都市发展的管理体制。因此，本书有针对性地选择美国大都市区政府间关系的变革趋势为研究对象，分析传统改革主义者（traditional reformist）、多中心治理和新区域主义（new regionalism）这三个不同阶段、不同理论范式指导下政府间关系的调整模式。
第四节 主要内容和研究框架
本书在内容的组织上主要分为以下几个部分：
(第一章)主要从分析当前政府层级间权力配置与职责履行的矛盾和冲突入手，提出了本书要研究的主题，即如何科学合理地配置地方各层级政府间的职权，理顺地方政府间关系。梳理和归纳了国内外政府间关系领域的研究现状，提出了本书的研究路径和视角。同时，概括了本书的研究方法、创新之处和主要内容。
(第二章)较为系统地阐述了作为本书理论分析工具的地方治理理论。在梳理和归纳地方治理的内涵和特征的基础上，以权力配置和转移向度为划分依据，阐述了理解和分析地方治理实践的两种向度，即横向的多中心治理与政府间的纵向分权。分析了中国语境下的地方治理的制度背景，提出了中国地方治理的研究应关注政府间关系与权力配置问题，并对相关的概念作了界定。
(第三章)主要分析了中国地方政府职能配置和职能履行的内在机理，即地方政府职能配置是层级性配置、回应性配置和自主性配置的统一，而职能的履行必须有相应的制度合法性、财力资源、组织机构和人力资源。充分阐述了改革开放尤其是1994年分税制改革以后，地方政府自主性和政府角色的变迁，揭示和探讨了省、市、县政府的基本性质、职能定位和治理工具的差异。
（第四章）从阐述科层制理论入手，指出中国的省、市、县地方政府间权力结构是建立在下级服从上级的科层制基础之上的。从层级政府的权力结构和运行的具体制度设计与治理机制来看，主要可以体现出省、市、县政府间的财政管理体制、干部管理体制、项目审批制度、绩效考核和监督制度、信息沟通和决策机制，同时由于科层制发展的不足，政府间在公共资源的配置中仍然面临着制度化不足的困境。
省、市、县政府间关系直接体现了地方政府间的权力配置，“市管县”体制是当前占主导地位的地方政府间管理体制。
（第五章）全面阐述了“市管县”体制的历史沿革、实现模式与意义。但随着市场经济体制的日益成熟和完善，根植于计划经济体制的“市管县”体制已越来越不适应当前发展的环境，各种制度困境日益显现。主要体现为：实行“市管县”体制并没有真正达到“以城带乡”、“城乡互补”的共同协调发展的目的，反而导致了城乡发展差距的不断扩大；实行“市管县”体制使得财政资源配置上过多地向地级市倾斜，导致县级政府普遍面临财政紧张的困境；实行“市管县”体制增加了行政层级，导致了行政成本上升和行政效率低下，不符合管理层级扁平化的趋势。
浙江省是探索实行“省管县”体制改革的先行地区。长期以来，浙江省从自身区域经济社会发展的特点出发，不断坚持和完善“省管县”的财政体制，通过多轮的“强县扩权”不断理顺省、市、县政府之间的权力配置，使得浙江的县域经济社会发展取得了较为出色的绩效。
（第六章）以浙江省、市、县三级政府间关系为研究案例，考察自20世纪90年代以来，浙江省先后于1992年、1997年和2002年以及2006年，在全国率先开展的经济“强县扩权”改革的制度背景和运作模式，分析浙江“省管县”体制的经济基础、财政管理体制、“强县扩权”政策体系和“省管县”体制的绩效。同时探讨了浙江实行“省管县”体制的制度条件，即地理特征和交通状况、行政区划、经济发展的空间结构、政府职能定位和政府规模、省级政府市县并重的发展战略。
（第七章）以2006年启动的浙江义乌市扩权改革试点为例，从分析地方政府治理结构与区域发展的相关性入手，阐述了义乌市扩权改革的背景，即国际性商贸城市的崛起与地方政府公共服务的缺失；深入分析了扩权改革试点的主要内容与特征以及扩权过程中政府间的利益博弈和角色差异；从行政管理、公共事务和经济发展三个层面探讨了扩权改革的制度效应。最后，分析了“省管县”体制的制度困境，即中国现行的行政层级体制和资源配置模式已经将地级市政府的权力结构和利益结构制度化甚至法律化了，地方政府推进“省管县”体制改革面临着动力不足、权限不足甚至是合法性不足的多重困境。
优化省、市、县政府间关系必须从根本上调整权力在上下级政府间、政府与市场、政府与社会之间的配置，构建多中心治理的格局，在政府间治理结构中更多地嵌入合作、沟通、协商等要素，形成一种合作主义的政府间关系，改变命令-控制的单一行政模式，实现地方治理。
（第八章）分析了理顺省、市、县政府间关系的目标模式——府际治理关系的内涵和特征，梳理和介绍了美国大都市区兴起与政府间关系变革的趋势。分析和阐述了进一步转变政府职能，改变以政府为主导的单中心治理格局，改革资源行政化的配置模式，在政府、市场与社会的良性互动中实现地方治理的路径；进一步提出，要合理划分政府间职责权限，确立以县为主体的地方公共服务供给责任体系以及相应的制度配套。
（第九章）试图在总结全文的基础上，从中国的权力结构和变迁轨迹出发，对中国地方治理的分析路径作一探讨。指出，地方治理是一个政府权力调整与职能重新界定的过程，即治理权威在市场、政府和第三部门之间的分化和扩散，以及在政府体系内部通过行政权力和责任的下放来增进地方（下级）政府的积极性、灵活性、回应性，其实质是治理权从国家单中心主义向多中心化和多层次化的变迁过程。因此，地方治理隐含的一个最基本前提是，权力的转移与权力的合理配置问题，以此为基点，为分析中国的地方治理实践建构了基本的路径。