第四节扭转市场化进程中农村环境污染治理的低效率
随着农村市场化进程的推进，农村经济面貌发生巨大改善的同时，农村环境质量却在不断下降。近年来，由于农村经济自身的发展以及城市工业污染向农村的急剧蔓延，农村环境遭到了严重的污染。例如，化肥、农药、农膜等农业生产资料的过量或不合理使用，不仅造成了巨大的浪费，更导致严重的大气、土壤和水污染。具体表现在：温室气体不断增多；重金属、硝态氮在土壤中累积，土壤板结，肥力下降；地表水出现富营养化，地下水则受到硝酸盐、亚硝酸盐污染。据统计，我国的130个大型湖泊中已有近半遭受包括富营养化在内的重度污染。例如，在太湖流域，70%的水体污染起因于农业污染。此外，京津唐地区有69个乡镇地下水、饮用水中有半数以上硝酸盐含量超标。
鉴于农村环境污染已十分严重且呈加剧趋势，我国的环境管理相关部门投入了大量的人力、物力、财力进行污染治理。然而，我国的污染治理效率却较低。
以在全国有着“标本”意义的淮河水环境保护与治理为例。20世纪后期，这条承载全国1/6人口的中国第三大河流因为严重的水污染而成为举世关注的焦点。1994年我国对淮河污染开始了大规模集中治理，淮河也因此成为我国投入最多、开展污染治理最早的大江大河。仅“九五”期间国家安排的淮河治污项目就有200个，总投资120亿元；莲花味精、丰原集团等千余家上规模涉污企业，陆续投入数百亿元建设污染处理设施，包括郑州、徐州、淮南等在内的百余座城市筹建污水和垃圾处理厂；1998年以工业企业达标排放为内容的“零点行动”，关停一大批治理无望的造纸、皮革等重污染企业，牺牲工业产值200多亿元。综合沿淮四省采访所得数字，10年间各种渠道的淮河污染治理投资总额超过600亿元。然而，如此大规模的淮河污染治理却收效甚微。据安徽省环保部门的监测，2006年淮河干流11个监测断面中，只有两个达到三类水标准，其余均为四类。淮河支流污染更为严重，24条支流67个监测断面中，五类和劣五类水质比例超过60%。其中9条支流均为劣五类，处于重度污染状态。
又如滇池污染治理。据云南省政府透露，经过10多年对滇池的治理，各级政府共投入治理资金47.62亿元，使滇池水质继续恶化的趋势得到一定程度的遏制。但总体看，滇池水质仍未根本好转，目前滇池仍是我国污染最严重的湖泊之一。草海处于重度富营养化状态，水体为劣V类；外海处于中度富营养化状态，水体为V类。
随着我国经济的长足发展，各种污染不断累积，我国环境面临的压力日趋加大。与此同时，我国的污染治理成本巨大但效率低下，这是一个值得思考和关注的问题。
近年来，随着我国经济的发展，用于污染治理的资金投入不断增加，而治污和环保技术领域的创新也克服了污染治理中的许多技术困难。可见，我国的污染治理尽管在某些地区可能还存在着资金或技术方面的问题，却更应从制度层面上寻找造成污染治理低效率的症结。具体而言，我国污染治理的低效率有以下几个方面的制度性原因。
（一）环保法律法规不完善
1.处罚上限太低，惩戒力度不足
以污水治理为例。超标排放的污水一旦进入河流湖泊，将对生态环境和人类健康构成严重威胁。许多发达国家的环保法规制定得相当严厉，在美国一旦发现企业偷排的确凿证据可以罚到让企业主破产，有些国家还制定了“重大环境污染罪”。但在我国现行的法规体系下，超标排放污水却不属于违法行为，环保执法部门只能根据国家制订的“污染物排放标准”，以排放超标的名义向排污单位加倍征收排污费，但收费上限不超过10万元。对于那些年产值上千万甚至过亿的企业而言，10万元罚金根本不算什么，偷排超标污水所获得的收益远远超过这个数目。正如上海某污染企业负责人在被处以10万元罚款后口出狂言“这10万元钱对我来说只是毛毛雨”，我国环保法律法规对污染行为的行政处罚远远未达到惩戒目标。不仅如此，由于违法受到的惩罚远远低于获得的利益，污染者将在利益驱动下倾向于不断扩大污染。因此，处罚只有在排污收费高于治污成本的情况下才能奏效，否则不仅是一纸空文，甚至还会“诱导”企业排污。
应在我国现行法规体系下，明确超标污染行为的违法性质，增加污染者要承担刑事责任的内容。同时，根据企业的治污成本，相应规定超标排放污染的处罚下限。对于较为严重的超标排污行为，应当实施累进的罚金。对企业向环境排放的污水则应采取“按日计罚”、“按时计罚”以及按浓度与数量并计的污染物总量计罚。此外，还应由环保法律法规赋予环保执法部门强制停止违法行为的有效规定，如对某些违法行为严重的重点污染大户实施“突然死亡”和关停措施，切实增强环保法律法规对污染行为的惩戒力度。
2.法律法规存在漏洞
目前我国的环保法律法规存在漏洞，让违法排污者有机可乘，而环保执法者却陷入被动。例如，由于现行环保法律法规对环保执法取证的要求操作难度大，导致环保执法成本较高，直接举证艰难。例如，上海市环保局于2003年10月对上海某化工厂的一次环保执法，反而让上海市环保局在长达两年的时间内成为被告，不得不花费大量的人力、物力证明自己的“清白”。尽管上海市环保局最终凭借确凿的科学证据打赢了官司，但这些证据的取得相当不容易：探地雷达是专门从安徽省借来的，耗资不菲；环保部门对化工厂分别进行了废水处理设施处理能力鉴定、雨水流速鉴定、污水样品测试等各种科学测试，每个测试都意味着大量的时间和经济成本。正是由于环保法律法规的不完善，环保执法往往陷入被动，造成环保执法难以到位、效率低下。
（二）环保执法隶属于地方行政体制而受到地方行政干扰
近年来，我国部分地方政府片面追求经济发展指标，忽视环境保护，导致因环境污染所引起的社会矛盾不断加剧。考虑到治理污染企业可能影响GDP的增长，进而可能影响政绩考核，加之和污染企业有着千丝万缕的利益关系等原因，一些地方官员宁要经济“畸形繁荣”，不要健康发展。在现行的环保行政体制下，地方政府的“GDP情结”和地方保护主义往往成为环保执法的直接或间接障碍，造成环境监管失控，环保执法工作难以到位。
目前，我国部分地区追求的只是GDP增长速度和经济总量，“大上快上”很大程度上是以资源消耗和环境污染为代价。环保总局的统计数据显示，上半年建设项目投产同比增加，配套治理设施建设滞后；一些县级建设项目环评执行率只有30%~40%，工业园区项目环评执行率不足50%。不少地方重经济轻环保，有法不依、执法不严，出台限制环境执法的“土政策”，为违法排污企业“保驾护航”，成为“水泼不进，针扎不进”的环保“死角”。一些地方干部甚至入股污染企业，为污染企业和项目撑起地方“保护伞”。而一些地方的环保部门更是要依靠污染企业的效益得以维系正常运作，如在河南省，污染企业“扎堆”的地方，环保部门衣食无忧；而在污染企业被大量关停的地方，环保人员连工资都发不出。河南省许多县环保局因有了“排污费”这块收入，成了创收余地大的“好单位”。如果把排污企业比作“老鼠”，环保执法人员应该是“猫”；可现在的状况是“猫鼠同吃一锅粥”，甚至是“老鼠”养“猫”。
现行体制下，地方环保局局长由当地政府任命，容易出现环保局局长“立得住的管不住，管得住的立不住”的现象。一些基层环保工作人员说，他们有三个“不敢查”：开发区不敢查，重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。诚如安徽省淮河治理的一位环保负责人感慨，环保部门若要对哪个单位“下手”，说情风就会迅速刮成台风。而据长期在河南省环保执法一线工作的执法人员透露，当地有一家大型企业，环保局去进行达标检查，发现污水排放超标。按照规定，企业排放不达标，环保总局就不能给他们盖章通过验收。执法人员当场表示：“不达标，我们就不盖章。”该企业的一位负责人笑了笑说：“我就不信这邪。”一会儿，县领导打电话过来：“方便方便，帮他们把章盖了吧。”领导一句话，执法人员“权衡利弊”，最后只能是盖章。
上述种种现象致使环保国家意志在层层传递过程中出现一定程度的衰减，有时甚至出现“链条”中断、环保的国家意志难以落实的情况，法律规定的环保政策和约束措施在一些地方打了折扣。企业昼夜不停、肆无忌惮地向大江大河排污。
对此，应调整环保行政体制，设立独立于地方政府的区域性环保综合治理机构和督察中心，协调指挥环保执法行动，督察地方对国家环境政策、法规、标准的执行情况，摆脱地方保护主义和地方行政机构的干扰。
（三）污染治理手段与政策不力
1.环保监测手段不力
（1）环保监测手段落后
目前，我国许多地区的环保监测手段十分落后，尤其在经济较落后省区和农村地区，对违法排污行为往往只依靠环保工作人员的实地、定期或不定期抽查来进行监测，环保监测效率十分低下。
例如，在安徽省蚌埠市龙子湖区的仇岗村，化工厂半夜偷排的废气怪味刺鼻，令村民感到十分恐惧，当地老百姓气愤地称之为“毒气”。夜里睡得好好的，闻到气味就会惊醒，熏嗓子，呛得再也不能睡。排气时整个天空都是白的，像下味精一样。小孩和妇女眼睛发疼，喘不过气来。即使在夏天最热的时候，村民们都得关着窗户睡觉。而墨汁一般的污水，通过村头鲍家沟流入淮河。鲍家沟开闸放水时，从闸下至淮河形成的厚厚泡沫，浩浩荡荡长达1公里。在仇岗小学南面的80米处就是鲍家沟排污口，小学北边100多米处也是几个化工厂，教学楼后面是一口发黑的池塘。每当阴天或刮西南风的时候，学生们要一手捂着鼻子，一手写字。据校方介绍，在校的小学生有230多人，20%的学生嗓子不好。据仇岗村党支部副书记介绍，20世纪90年代以来，2300多人的村庄，得“怪”病的人越来越多。最近两三年，每年都有10多人死亡，其中很多是因患食道癌、肺癌、肝癌、脑溢血、脑血栓这些“怪病”而去世。得病的人越来越年轻，30多岁的青年就得了肝癌，甚至10多岁的小孩子也得“怪病”。据了解，村子里有三座规模较大的化工企业，污水就是它们排放的。这几家化工企业的偷偷排污行为在经过了相当长一段时间后，才引起了各级环保部门的关注，其中九采罗化学有限公司无污染防治设施，环保部门监测后已令其停产，但其后该企业机器仍然在运转。企业负责人辩解说，这是在出余料。由于环保监测手段的落后，尚未做到在线实时监控，企业才敢于偷偷排污，而其偷排行为被罚后便与环保部门玩起了“捉迷藏”的游戏，你来我关，你走我开，致使污染治理效率十分低下。
（2）先进的环保监测工具未发挥作用
然而，即便有了设计精良的先进环保监测工具，却往往未起到其监测作用并为进一步的环保执法提供法律依据。例如，被称为监控排污“电子眼”的污染源自动监控设备，在一些地方却成了应付环保检查的“摆设”。
据河南省环保局统计，河南省近4年一共投资4600多万元在全省地市环保部门建立了污染源自动监控系统，并把在线监控作为环保考核目标之一。但是，目前这些投资几千万元人民币安装的自动监控设备“出于各种原因不能正常工作”的现象却较为普遍，如许昌市长葛污水净化公司设在污水处理厂出水口处的化学需氧量（COD）自动监控设备从2007年5月23日到6月17日，运行一直不正常，所记录的数据也完全失真。工作人员解释说，这是由于“机器运行不稳定”。类似的情况也发生在河南驻马店市污水处理厂，这里的COD自动监控设备因为“某种故障”已停止使用将近半个月，相关人员对此的解释则是“出售这台机器的厂家售后服务跟不上”。
自动监控最大的特点是通过在线网络将排污数据传输到环保部门，进行实时监控。但是，监控设施运行状况并不可靠，很多因素都会使数据失真，目前排污统计数据更多依靠人工检测。对于企业排污超标，环保部门有权力进行处罚，但是自动监控设备出现故障，环保部门却没有相应措施应对，这让许多企业的偷排有了可乘之机。而污染源自动监控设备监测的数据如果失真，据此进行的排污数据统计、考核将会大打折扣，因而环保执法的准确性和力度也将受到削弱。