3.2.3治理理论的解释力
结合治理理论兴起的背景，便不难看出治理理论的针对性及其解释力所在。仅在经济和社会的真实历史层面，国家主义的统治已经走到了“危机管理的危机”的境地；作为一种匡正，新自由主义也未能挽狂澜于既倒，相反可能扩大了资本主义的危机。
我们看到，资本主义在化解其根本危机的过程中，已经在国家主义与新自由主义之间陷入两难。在不止一个国家，高福利的社会不仅降低了一国的经济活力，也并没有真正减少贫困。美国在约翰逊政府期间开始了所谓“伟大社会”计划，在“伟大社会”梦想的引导下，美国开始了前所未有的社会改革，其目的便是要把美国建成一个人人平等、福利健全的社会；相应地，政府也将成为一个“保姆政府”。在约翰逊执政期间，美国贫穷的人从1964年的18%降到1968年的13%。“可是，在向贫穷作战开始之前，美国的贫穷人数比例已经在不断下降，1950年，美国的贫穷率为30%，至约翰逊政府开始的1964年，贫穷率下降到18%。”（袁晓明，2007）1964-1968年之间的贫穷率下降是否是“伟大社会”的功劳，还是一个既有趋势的延续，是十分可疑的。
在约翰逊离任后，尼克松继续了前任的福利政策，贫穷率也在1973年达到了11%的最低点，“但在那以后贫穷率的降势却停止了，在1980年，福利预算投入更多的时候，贫穷率却在回升，超过了向贫穷作战开始时的水平。福利项目投入越多，反而贫穷人的比例却在回升。”（袁晓明，2007）另有研究者也指出，1968年，约翰逊离职时，美国有13%的人口处于贫困之中，而1980年美国的穷人比例依旧是13%；（Cowen，J.，2002）可谓“涛声依旧”。
在20世纪80年代后的市场化、民营化和“重塑政府”运动中，新自由主义色彩极其浓厚的政策加剧了不平等的增长，在美国，社会上层与穷人家庭收入差距越发扩大。2006年，美国0.1%最富有的30万人口的收入相当于1.5亿低收入人口的全部收入，美国的基尼系数也由1970年的0.394增加到2006年的0畅47。美国的贫富差距由于沃尔玛超市里来自第三世界国家的大量廉价商品而没有立刻导致重大现实危机，但无法进口的商品——住房导致的次贷危机终于还是在2008年爆发了，这成了全球性金融危机和经济危机的导火索。
在英国，本意在于提高经济效率和供给优质服务的私有化改革虽然取得了一定成就，但也造成了很多不平等。“在撒切尔夫人时期的英国，1/10的人生活在贫困线以下，现在，1/4的人和1/3的儿童是官方承认的穷人。……在20世纪80年代，1%的纳税人获得了所有减税额的29%，这样，一个收入为平均工资一半的人的税额将增加到7%，相反，一个收入为平均工资水平10倍的人的税额将缩减21%。”“私有化的全部要点既不是提高经济效率也不是提高对消费者的服务，而仅仅是把财富从公众的钱包——它本来能够保证重新分配减缓社会的不平等——转移到私人手里。在英国和其他地方，私有化公司的绝大多数股份掌握在金融机构和真正的大投资者手中。英国电信的职工只购买了股份的1%，宇航业的职工只购买了1.3%，不一而足。”（苏珊·乔治，2002）我们无法断定，上述情况是由于新自由主义的“原罪”，还是由于新自由主义被少数利益集团利用了。但在新自由主义旗号下出现了更多的不平等，却是一个事实。
在东欧转型国家，多数国家在1989年之后忙于私有化方案，改革的发起者“不惜代价地强行实施私有化，并以极低的价格来推行，致使国有企业资产遭到掠夺，经济犯罪成为普遍现象。”（郁建兴，王诗宗和黄红华等，2006，p.4）这便是新自由主义意识形态在转型国家的另一种后果。
如同国家主义一样，新自由主义也失败了。但是，抽象地批判国家主义的唯政府倾向和新自由主义的市场倾向是不够的。如果说国家主义失败很大程度上是因为福特主义的公共管理方式无法应对现代经济社会的复杂性和差异性，这一失败不意味着国家和政府必须完全退出，那么新自由主义的失败也不是简单的市场失败，而是因为基于个人主义形而上学的理论根本就无法导致社会正义的价值；换言之，市场只能完成它可能完成的任务，英美等国家的贫富差距扩大与其说是市场化的过错，不如说是政府未能较好发挥其调节分配和规制市场的功能，甚至起了相反的作用。对新自由主义的不恰当崇信才是失败的真正根源。原因似乎迥异的国家主义和新自由主义的失败，在本质上又是相同的，它们都是公共管理的失败。问题的核心在于，公共行政应走向何方。现实将迫使我们进行一次重要的转型，在老的国家主义与新自由主义之间另辟蹊径，寻找一种新的公共管理模式。
在这种意义上，第三条道路确实可能提供一种新的意识形态基础，而治理理论强调国家、社会和市场之间非固定模式的那种新组合，正好可以说明国家主义与新自由主义的共同局限所在——在市场和国家之间非此即彼的思维方式。必须受到管制的市场、必须受到监督的政府、必须得到协调的社会，三者的有机结合而非分裂的三者或三者的简单加和，才能解决公共领域的危机——这便是治理理论的解释力所在。罗茨指出，治理提供了一种语言，用以重新描述现实世界以及20世纪80年代各主要领域遭遇的那些挑战；在这种语言中，网络成了能够与市场、科层制竞争的解决公共服务传递问题的方式；这种语言描述了充斥着复杂性的世界，倡导不要试图用单一方式解决问题，无论这些方式是基于市场的、科层制的还是网络的。（Rhodes，R.，2000）
治理提供的语言同样可以解释当下我们所面的对危机和挑战。《经济学人》（The Economist）杂志2009年5月7日题为《新的权势等级》（A New Pec‐king Order）的文章指出，多年以来，欧洲大陆国家在经济政策上较为侧重国家监管，因而时常遭到崇尚自由资本主义的英美等国的诟病。在2009年4月于伦敦召开的G20峰会上，“法国总统萨科奇和德国总理默克尔一致表示此次经济危机并非法德造成的，其言外之意英美是罪魁祸首。……英国人和美国人不但不挑战干预主义（dirigisme），相反忙不迭地遵循了干预主义：英国首相布朗不断出台一系列新型金融规则并提高税收，美国总统奥巴马则暗示美国应该向法国学习，这让他更为保守的同胞们惊诧不已。的确，一个崭新的欧洲权势等级已经出现，宣扬国家主义的法国居上，统合主义的德国居中，可怜的老牌自由主义英国垫底。”同一篇文章也指出，尽管欧陆在经济危机中显示了某种优越性，最新的预计却表明美国和英国可能比大多数欧洲大陆国家更快地从经济衰退中复苏。那么，我们还要将国家主义和新自由主义之间的争议简单地延续下去吗？用国家主义解释新自由主义的失败，和用新自由主义解释国家主义的失败一样是一种手足无措的“摇摆”，公共管理方式的根本思路转型才可能让我们走出“摇摆”。尽管目前发达国家的经济整体性萧条（特别是英国的状况）使得为第三条道路的辩护变得极为困难，但如果说造成危机的原因主要在于新自由主义倾向的公共管理，那么第三条道路以及治理理论就没有丧失其解释力；我们应更多从治理与国别行政传统之间的紧张关系来理解目前的局面。治理是无法与传统（如盎格鲁-萨克森传统）绝缘的，它只能依据传统而发展并有限地改变传统（详见本书3.3.2）。
3.3治理理论的批评者
用治理这一语汇或分析框架分析现实，可以导致理论家提出原先不能提出的问题，从中就可能得到别的分析框架和语汇未必能导致的深刻见解。不过，这一框架并不是一开始就没有裂痕。如前所述，阿尔坎塔拉已经看到，在使用治理概念的人中，有一些人对政府活动范围过大不满，而另有一些人则对缩小政府的干预范围没有兴趣。彼得斯将概念化的和作为一种理论的治理分为两个序列，其一是“老的治理”（‘old governance’），关注的是国家通过政治代理人、使用目标界定和确立优先权等手段来为社会经济掌舵，能得到何种可能的结果。第二个序列关注更为普遍的协调，以及多种多样的正式或非正式的公私互动类型，这些协调和互动在政策网络中往往占据了支配性地位（Peters，B.G.，2000）。可以为前者贴上国家中心的标签，其主题在于如何扩展国家的政治和制度能力，以便于其“掌舵”；后者更像是社会中心，它聚焦于协同和自主治理等，显现了各种网络和协作关系（Pierre，J.，2000）。尽管有了这样的划分，对强调市场化工具的NPM和强调公私部门合作的PPPs之间区别的探究依旧是一件困难的工作；而许多作者（如赫斯特和罗茨）干脆认为NPM是治理的一个类型。这样，治理理论内部就包含了两个倾向：一方面强调政府的作用，另一方面又渲染社会中心。两个倾向之间的不协调引起了治理理论的批评者们的高度重视；这些批评者往往也是治理理论的主要立论者，如斯托克、皮埃尔、彼得斯、杰索普、沙尔普（Schrapf）、索伦森（So‐rensen）、库依曼（Kooiman）等。对社会中心论的批评与对政府角色的重思让治理理论的框架更为完善，治理理论的进步在批评中得以实现。
3.3.1没有政府的治理？
在治理理论兴起之初，有一个颇具后现代色彩的口号：没有政府的治理。
罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。“治理就是这样一种规则体系：它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系……另一方面，政府即使不被视为根本不存在（人们往往干脆视之为‘软弱’），实际上也是相当低效的。因此没有政府的治理是可能的。”（詹姆斯N.罗西瑙，2001，p.5）如果说罗西瑙的表述是侧重于从国际关系角度重新理解国家，那么一些其他的研究者则在国家的内部讨论了“没有政府的治理”。
政府在治理中的地位不同于过去，这已经成了治理理论家们的共识。一些论者认为，政府只能是影响社会系统事件进程的诸多行动者之一，这是由于政府的控制能力由于缺乏合法性、政策过程的复杂性以及有关制度的多样性和复杂性等原因受到了限制。其他社会制度在很大程度上是自主的，他们不受任何单个超级协调者（super ordinate dactor）的控制，甚至也不受政府的控制；他们在很大程度上自己控制自己。可知，网络治理强调了社会中心。
罗茨在此基础上总结说，整合起来的网络抵制政府的调控（steering），他们自己发展自己的政策并且铸就自己的环境。他一方面认为，网络补充了市场、层级统治，三者共同形成了一个权威的分配资源、实施控制和协调的治理结构。另一方面，他又指出尽管网络是当前公共服务递送中的一个普遍特征，但网络有自治性并且拒绝中央的指导，因而网络也构成了对可治理性的挑战，它不仅可能破坏基于竞争性的那些改革，也可能（因网络排除了部分公众而）导致民主责任的缺失。可见，罗茨是将网络看作一个我们必须面对的现实，他更多地提出了问题：网络的自主性应当是绝对的吗？网络总是有益的吗？政府应如何对待网络？与罗西瑙充满后现代热情的倡导不一样，虽然罗茨也有明显的社会中心色彩，但他对排除政府是有明显疑虑的。顺理成章地，一个更为现实的问题出现了，政府在治理中的地位是什么？（仅仅是无奈的行动者之一吗？）